02.08.2011
Мариана Кику
Координатор программы Совета Европы
по правам человека в Молдове (Молдова),
студентка докторантуры юридического факультета
Центрально-Европейского университета
(Будапешт, Венгрия)
Новая модель юридической помощи?
Юридическая помощь в Болгарии, Грузии и Молдове
Переходные демократии находятся в процессе постоянного реформирования своих судебно-правовых систем. Период свободы внес в жизнь посткоммунистических сообществ многочисленные ощутимые изменения: установление нового западного типа демократических, политических, конституционных форм правления, независимой судебной системы, механизмов сдержек и противовесов; появление и укрепление гражданского общества; переход от плановой экономики к рыночной; приватизация государственной собственности; поэтапные иностранные капиталовложения; рост числа частных предприятий и т.д. Установление демократии привело к реформированию судебной системы и созданию новых ее институтов с целью предоставления определенным общественным группам свободного доступа к правосудию. Было внезапно «обнаружено»1, что система правосудия имеет неравномерное деление, не отражающее структуру общества. Вполне вероятно, что это открытие связано с ростом общественного сознания.
Не так давно несколько стран бывшего соцблока присоединились к процессу реформирования систем юридической помощи, приняв совершенно новые законодательные схемы в этой области. В настоящей статье я затрону только три из подобных юрисдикций: Болгарию, Грузию и Молдову. В основу исследования лег анализ правовой базы, регулирующей институт юридической помощи населению, особое внимание уделяется неуголовным делам. Из обзора вышеупомянутых законодательных схем следует, что философия, определившая создание систем юридической помощи, фактически зиждется на обосновании неотъемлемости прав человека, продиктованном международными стандартами. Обозначенный подход позволяет рассмотреть проблемы юридической помощи в общем и в гражданском процессе в частности, а также дает принципиально новое видение современных систем юридической помощи. В данном контексте можно говорить о новой разновидности систем юридической помощи, так называемых «системах в защиту интересов потребителя».
Юридическая помощь в неуголовном судопроизводстве в Болгарии
Комментарии к реформе болгарской системы юридической помощи
В 2006 году с принятием Закона о юридической помощи болгарская система юридической помощи подверглась основательной реструктуризации2. До вступления в силу нового закона право граждан на финансируемую государством юридическую помощь было закреплено рядом законодательных актов. Старая схема была фрагментированной и носила несистематический характер с точки зрения гарантий предоставления юридической помощи. Юридическая помощь предусматривалась в основном в уголовном процессе. Неуголовным делам уделялось сравнительно меньше внимания: в гражданском процессе юридическая помощь была практически недоступна, а в административном и вовсе отсутствовала.
Многочисленные трудности на пути организации и предоставления юридической помощи определили необходимость проведения реформы системы юридической помощи в Болгарии. Болгарский Хельсинкский комитет в одном из своих исследований так охарактеризовал существующие в системе юридической помощи недостатки: отсутствие надлежащего доступа к услугам юристов у населения с ограниченными финансовыми возможностями; отсутствие специального органа контроля системы юридической помощи; отсутствие строго определенных критериев назначения официальных государственных защитников и контроля качества предоставляемых услуг; отсутствие всеобъемлющей и точной информации в отношении соответствия системы юридической помощи существующим бюджетным ограничениям при сохранении должного уровня эффективности услуг; отсутствие автономного бюджета для обеспечения системы юридической помощи; отсутствие адекватных стимулов для принятия адвокатами участия в работе системы и обеспечения высокопрофессионального юридического представительства клиентов3. Другой комментатор разделил отрицательные аспекты старой болгарской системы юридической помощи на четыре категории: отсутствие организационной структуры, в рамках которой могла бы проводиться систематическая политика в сфере юридической помощи, ограниченный охват услуг юридической помощи, отсутствие стандартов и частые случаи оказания услуг низкого качества, а также непрозрачное и недостаточное финансирование системы4.
Помимо устранения очевидных несовершенств старой системы юридической помощи, целью новой, реформированной схемы, которая отвечала бы европейским стандартам, стало выполнение одного из необходимых предварительных условий вступления Болгарии в Европейский Союз. Регулярные доклады о ходе подготовки Болгарии к вступлению в ЕС призывали болгарское правительство рассмотреть этот вопрос, уделив ему больше внимания, определив, таким образом, поворотный момент в законодательном процессе. В 2003 году, используя результаты исследований, проведенных Болгарским Хельсинкским комитетом, Инициативная правовая группа «Открытого общества» совместно с Институтом «Открытое общество» в Болгарии, при поддержке правительственных ведомств и гражданского общества, запустили пробный проект в городе Велико-Тырново. Бюро юридической помощи в Велико-Тырново было официально учреждено для предоставления населению юридической помощи по уголовным делам, в которых обязательная защита в суде предписана существующими правовыми нормами. Бюро в некоторой степени напоминало систему государственных, назначаемых судом, защитников, поскольку юридическую помощь предоставляли штатные сотрудники, однако адвокаты формально в штате не состояли5.
Примерно в это же время, в 2004 году, Министерство юстиции Болгарии в сотрудничестве с Инициативной правовой группой «Открытого общества», Институтом «Открытое общество» в Болгарии и Болгарской ассоциацией адвокатов разработало базовый концептуальный документ, содержащий основные принципы реформирования системы юридической помощи и требование к новой схеме: она должна соответствовать минимуму значимых стандартов европейской Конвенции о защите прав человека по наличию эффективного доступа к системе юридической помощи. Впоследствии все намеченные обязательства были включены правительством в официальную стратегию реформирования болгарской судебной системы и план действий по ее реализации, разработанные с учетом перспективы вступления страны в Европейский Союз. При определенном давлении со стороны Брюсселя, Министерство юстиции в конце концов подготовило проект Закона о юридической помощи.
Болгарское законодательство о юридической помощи
Конституция
Право на услуги адвоката является основным правом конституционного порядка в Болгарии. В статье 56 Конституции Болгарии прямо говорится об этом праве: «Каждый гражданин имеет право на защиту, когда нарушаются или находятся под угрозой его права или законные интересы. В государственные учреждения он может являться в сопровождении своего адвоката»6.
В дополнение статьей 122 предусмотрено, что «граждане и юридические лица имеют право на защиту на всех стадиях процесса» и «порядок осуществления права на защиту определяется законом».
Закон об адвокатуре7
В соответствии со статьей 38 (1) адвокаты вправе оказывать бесплатную юридическую помощь лицам, имеющим право на получение алиментов или отчислений на содержание ребенка, а также малоимущим.
Гражданский процессуальный кодекс
Согласно Гражданскому процессуальному кодексу Болгарии, адвокат ех officio назначается стороне, конфликтующей со своим опекуном по закону (это касается несовершеннолетних и лиц, имеющих определенные психические отклонения). Также адвокат ex officio назначается лицам, чье место пребывания неизвестно и которые, соответственно, не могут быть вызваны на заседание.
Схема предоставления юридической помощи в Болгарии
Закон о юридической помощи 2006 года регулирует порядок и условия предоставления юридической помощи по уголовным, гражданским и административным делам. Целью принятия закона стало обеспечение равного доступа к правосудию за счет оказания эффективной юридической помощи со стороны адвокатов, назначаемых государством. Виды юридической помощи установлены статьей 1 Закона и охватывают все процедурные этапы гражданских, уголовных и административных дел.
Типы юридической помощи
В соответствии со статьей 21 Закона о юридической помощи, существуют два типа таковой: первичная юридическая помощь, то есть консультация, направленная на достижение соглашения вне зала суда до начала слушаний или до направления дела в суд и подготовка документов, необходимых для передачи дела в суд, а также вторичная юридическая помощь, то есть представительство в суде, в том числе представительство в случае нахождения под стражей, согласно статье 63(1) Закона о Министерстве внутренних дел.
Управление системой юридической помощи
В соответствии со статьей 6(1) Закона о юридической помощи, государственная политика в области юридической помощи формируется, координируется и реализуется Министерством юстиции. В то же время юридическая помощь организуется и контролируется независимым органом - Национальным бюро по юридической помощи (НБЮП) и советами адвокатов. НБЮП является государственным независимым органом, который имеет отдельный бюджет и зарегистрирован как юридическое лицо, финансируемое государством. В состав Бюро входят председатель, вице-председатель и три дополнительных члена. Последние назначаются Верховным советом адвокатов, тогда как председатель и вице-председатель назначаются премьер-министром на основании решения Совета министров. Министр юстиции предлагает кандидатуры Совету министров. Такое разделение руководства НБЮП преследует стратегическую цель сохранения баланса интересов правительства и тех, кто предоставляет юридические услуги8.
Касательно полномочий Бюро, в соответствии со статьей 8 Закона о юридической помощи, орган выполняет следующие функции: обеспечивает общее и методологическое руководство оказанием юридической помощи, готовит проект бюджета юридической помощи, распоряжается суммами бюджета юридической помощи, организует ведение Национального реестра юридической помощи, выплачивает вознаграждение за оказанную юридическую помощь, контролирует оказание юридической помощи, готовит проекты законов и иных нормативных актов в области юридической помощи. Соответствующие проекты нормативных актов подаются председателем НБЮП на рассмотрение Совета министров. Также Бюро анализирует информацию, необходимую для надлежащего планирования и управления системой юридической помощи, принимает меры для популяризации системы юридической помощи, решения о компенсации расходов, понесенных согласно акту 27(3); утверждает формы согласно этому акту, а также занимается международным сотрудничеством в области юридической помощи.
При внедрении схемы оказания юридической помощи Закон о юридической помощи также наделяет значительными полномочиями и советы адвокатов. Именно местные советы адвокатов реализуют основные направления политики в области юридической помощи. Согласно закону, советы адвокатов организуют оказание юридической помощи в соответствующих судебных округах и готовят назначение юристов из числа адвокатов в Национальный реестр юридической помощи, составляют список дежурных адвокатов и обеспечивают их готовность, поручают оказание юридической помощи адвокатам, зарегистрированным в Национальном реестре юридической помощи, контролируют оказание юридической помощи юристами из числа адвокатов, заверяют отчеты юристов, оказавших юридическую помощь и готовят предложения по вознаграждению. Советы адвокатов получают вознаграждение за оказание юридических услуг из бюджета НБЮП.
Основания для получения юридической помощи
В свете того, что круг оказываемой юридической помощи был расширен как по гражданским, так и по административным делам, теперь она оказывается всем физическим лицам, которые удовлетворяют правовым требованиям. По неуголовным делам назначения адвоката могут требовать как истец, так и ответчик.
В соответствии с Законом о юридической помощи, первичная помощь в виде консультаций и подготовки документов оказывается следующим группам граждан: лицам, имеющим право на получение ежемесячных социальных пособий согласно Правилам оказания социальной помощи; лицам, находящимся в специальных учреждениях, оказывающих социальную поддержку; приемным семьям или семьям родственников, где проживает ребенок согласно Закону о защите детей.
Что касается вторичной юридической помощи, на ее оказание могут рассчитывать все, кто удовлетворяет условиям ее предоставления. Для представительства в суде по гражданским и административным делам Закон предусматривает двухэтапную проверку: проверку финансовой состоятельности и проверку по существу дела. Соответственно, в суде по неуголовному делу будут представляться интересы тех, кто не имеет средств для оплаты услуг адвоката и если того требуют интересы правосудия.
В юридической помощи может быть отказано, если это не обосновано с точки зрения выгоды, которую ее оказание может принести лицу, на нее претендующему, если просьба об оказании помощи необоснованна, недопустима или неприемлема или требуется по коммерческим или налоговым делам согласно Закону о налоговых процедурах.
Ходатайство об оказании юридической помощи
Существуют два различных способа ходатайствовать о предоставлении юридической помощи по болгарской схеме.
Если лицо претендует на получение первичной юридической помощи, то необходимо заполнить специальную форму. Ее можно скачать с сайта НБЮП. Затем она подается в НБЮП. В данном случае решение о предоставлении юридической помощи принимает председатель НБЮП в течение 14 дней с момента подачи вышеуказанных документов. Отказ можно обжаловать согласно процедуре Административно-процессуального кодекса.
Если лицо ходатайствует о юридической помощи для представления в суде, то необходимо подать заявку на оказание юридической помощи. Какой-либо обязательной формы заявления не существует, и оно подается заинтересованной стороной прямо в адрес суда, рассматривающего дело.
Кто предоставляет юридическую помощь
В соответствии с Законом о юридической помощи учрежден институт зарегистрированных лиц, оказывающих юридическую помощь. Закон подробно определяет процедуры и правила выбора и регистрации адвокатов в качестве лиц, предоставляющих юридическую помощь. НБЮП ведет Национальный реестр юридической помощи (далее - НРЮП), где числятся адвокаты, уполномоченные оказывать юридическую помощь в различных судах судебных округов. Реестр находится в общем доступе9.
Адвокат, желающий зарегистрироваться в НРЮП, подает заявку в НБЮП через соответствующий совет адвокатов. По данным на май 2007 года, в НРЮП числилось 3456 адвокатов из 27 региональных советов адвокатов10. По данным НБЮП, сейчас их уже 4472.
Когда постановление об оказании юридической помощи принимается судом или председателем НБЮП, оно немедленно направляется соответствующему местному совету адвокатов, который назначает адвоката из Национального реестра юридической помощи. По возможности Совет адвокатов назначает юриста по желанию лица, которому оказывается помощь.
Помимо услуг адвокатов юридической помощи, есть еще ряд лиц, оказывающих услуги бесплатной юридической консультации и представительства. В данном контексте юридическую помощь могут оказывать государственные власти, профсоюзы и другие профессиональные объединения и некоммерческие организации. Однако этот механизм весьма специфичен и ограничен по охвату юридических вопросов и критериев применимости11.
В настоящее время юридическая помощь по национальной схеме оказывается только зарегистрированными адвокатами. На начало 2009 года были опубликованы данные об оказании юридической помощи за 2006-2007 годы. Согласно отчету НБЮП, за 2007 год была произведена оплата по 29392 делам, из которых 25379 были уголовными, 3953 гражданскими и 31 административными, а 29 прочими (в 14 случаях была оказана первичная юридическая помощь). Несмотря на реформу, по сравнению с 2004 годом наблюдается сокращение предоставления юридической помощи по гражданским делам. В 2004 году адвокаты ex officio были назначены по 4 881 гражданским и административным делам. Результаты становятся еще более тревожными, если учесть, что первичная юридическая помощь была оказана всего в 14 случаях. В то же время оказание юридической помощи по уголовным делам за период 2004-2007 годов выросло на 36%12. Таким образом, принятие нового закона сыграло незначительную роль в первые годы его применения в гражданских и административных делах.
Однако официальный отчет НБЮП за 2009 год отражает постоянный рост спроса на юридическую помощь. Согласно отчету, Бюро получило 47294 докладов от адвокатов, касающихся предоставления юридической помощи. Из этого числа средства были выделены на оказание помощи в 31 563 делах, 24 342 из которых были уголовными, а 3 823 - гражданскими. Таким образом, не наблюдается заметного роста юридической помощи по гражданским делам по сравнению с предыдущими годами. Однако наблюдается рост числа административных дел до 480, и еще в 2918 делах помощь была оказана согласно Закону о здравоохранении. Та же тенденция наблюдается в отношении первичной юридической помощи. НБЮП зарегистрировала 283 ходатайства, из них два - от граждан ЕС13.
Отслеживание качества услуг, предоставляемых по схеме юридической помощи
Закон о юридической помощи устанавливает двухступенчатую систему обеспечения качества юридический услуг, предоставляемых по схеме юридической помощи. На первом уровне качество услуг контролирует соответствующий совет адвокатов. В данной ситуации адвокат обязан подавать в соответствующий совет адвокатов письменный отчет по завершении оказания услуг в рамках схемы юридической помощи. Второй уровень механизма контроля осуществляется НБЮП. Согласно статье 33(5), НБЮП вправе отказать адвокату в регистрации или исключить его из Реестра, если адвокат оказал услуги ненадлежащего качества. Нарушение правил или ненадлежащее качество устанавливаются советом адвокатов или НБЮП. Также, в соответствии со статьей 35, Национальное управление по юридической помощи вправе осуществлять контроль за предоставляемой юридической помощью. Оно может затребовать информацию от соответствующего органа и распорядиться провести мероприятия для установления размера и типа оказанной юридической помощи. Клиент также может пожаловаться на нарушение обязательств адвокатом в НБЮП. Результаты контроля служат основанием для удаления адвоката из Национального реестра юридической помощи.
И наконец, статья 37 гласит, что, если адвокат оказал юридическую помощь по конкретному делу некомпетентно или недобросовестно, он не получает вознаграждения по данному делу, независимо от принятия иных санкций.
Общую эффективность существующей системы мониторинга можно, как показывает исследование, поставить под серьезное сомнение14. На первом уровне контроля качества Совет адвокатов de facto выполняет лишь формальную проверку отчетов, поданных адвокатами юридической помощи. Один из адвокатов, включенных в реестр юридической помощи, пишет: «В месяц бывают тысячи дел по юридической помощи. Несмотря на тщательность работы Совета адвокатов, было бы преувеличением считать, что существует эффективный, в полном смысле слова, надзор за всеми делами по юридической помощи». В исследовании приводится пример сессии Совета адвокатов Софии, когда за один раз рассматривалось качество отчетов о юридической помощи в 708 делах. Таким образом, можно согласиться с тем, что советы адвокатов играют пассивную роль в создании жизнеспособной системы контроля качества15. В том же исследовании показано, что второй уровень системы контроля также ущербен. Существует Отдел по юридической помощи в рамках НБЮП, где 10 сотрудников рассматривают все присылаемые отчеты. Очевидно, что способность подобного органа осуществлять эффективный контроль качества предоставляемой юридической помощи ограничена.
Финансирование и развитие схемы юридической помощи
У НБЮП независимый и единый бюджет. В 2006 году, в первый год существования Бюро, общий размер ежегодного одобренного государственного бюджета, выделенного на юридическую помощь, составил 1 804 100 евро, то есть 0,2 евро ежегодно из государственного бюджета на юридическую помощь на человека или 0,007% от ежегодного государственного бюджета в расчете на человека как процент от ВВП на душу населения. Несмотря на внушительность цифры, бюджет, выделяемый на юридическую помощь, не так велик, если учесть, что в 2006 году общий ежегодный государственный бюджет, выделяемый на все суды, государственные разбирательства и юридическую помощь, составил 96 190 115 евро16. И хотя 2006 год стал началом внедрения новой схемы юридической помощи, правительство не увеличило ассигнования по сравнению с 2004 годом, когда ежегодный одобренный государственный бюджет на юридическую помощь составил 1 571 358 евро и ежегодные ассигнования на юридическую помощь на человека составили 0,202 евро17. Сумма административных расходов в 2006 году составила 27,4% от общих расходов на систему юридической помощи. Это объясняется тем, что с внедрением новой системы потребовались расходы на новые представительства, информационные системы и т.д.18
Тем не менее, если сравнить ассигнования на юридическую помощь в 2006 году с данными по 2007, 2008, 2009 и 2010 годам, можно заметить их резкое увеличение. В 2007 году бюджет юридической помощи составлял 3218 786 евро, и в 2010 году19 он также превышает 3 млн. евро. Бюджет на эти годы значительно превышает суммы, запланированные на административные расходы, а также на прямые расходы по реализации политики. Это частично объясняется популяризацией юридической помощи и, соответственно, увеличением числа заявок на оказание юридической помощи.
Юридическая помощь в неуголовном судопроизводстве в Грузии
Проведенное исследование охватывает только систему юридической помощи Грузии и не затрагивает ее устройство в двух отколовшихся республиках - Южной Осетии и Абхазии. В этой юрисдикции они сохраняют независимость от Грузии.
Комментарии к реформе юридической помощи в Грузии
Реформа юридической помощи в Грузии была задумана как часть реформы более широкого охвата - реформы системы уголовного судопроизводства, начатая правительством в 2004 году. В том же году по инициативе Министерства юстиции была создана рабочая группа для выработки новой системы юридической помощи. Детали реформы были представлены в документе под названием «Стратегия реформы», составленном при посредничестве Миссии ЕС по вопросам верховенства права в Грузии (EUJUST THEMIS). В то же время представители Минюста, Верховного Суда Грузии, Министерства внутренних дел и Генпрокуратуры подписали меморандум, тем самым давая согласие на сотрудничество с целью реформирования национальной системы юридической помощи. Помимо правительственных учреждений в реформировании национальной системы юридической помощи принимали немаловажное участие различные национальные и международные организации - представители гражданского общества. Например, Ассоциация молодых юристов Грузии (АМЮГ), НПО «Статья 42 Конституции» и Центр по правам человека - местные неправительственные организации - также сыграли важную роль в проведении реформы. Эти организации участвовали в деятельности рабочей группы по проведению реформы юридической помощи в Грузии, которая разработала первый проект закона о юридической помощи. Также в рабочую группу по подготовке и проведению реформы в Грузии вошли Инициативная правовая группа «Открытого общества» и грузинский филиал Института «Открытое общество». Помимо этого, активное участие в процессе реформирования системы приняли: Программа развития ООН, Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ), ИРИС-Грузия, Норвежская Миссия советников по верховенству права, Инициативная группа по верховенству права при Американской ассоциации адвокатов и Агентство США по Международному развитию (AMP США). Кроме содействия в проведении законодательной реформы, Инициативная правовая группа «Открытого общества» в сотрудничестве с грузинским филиалом Института «Открытое общество» (Фонд Сороса) и АМЮГ помогли открыть в Тбилиси два бюро государственных защитников в суде - в районах Глдани-Надзаладеви и Зестафони, в 2005 и 2006 годах соответственно. Позднее эти бюро были интегрированы в новую схему юридической помощи.
В июле 2007 года наступила кульминация реформы национальной системы юридической помощи, когда грузинский парламент подавляющим большинством голосов принял новый закон о юридической помощи. Сообразно с новым законом и Службой государственных адвокатов, а также с двумя уже существующими бюро, была создана Служба юридической помощи, главной задачей которой стало управление национальной системой юридической помощи и ее координация под началом Минюста, а позднее, с февраля 2009 года, Министерства по исполнению наказаний, пробации и юридической помощи Грузии.
Кроме того, новый закон кардинально изменил существовавшую систему финансируемых государством правовых служб, уходящую корнями в советское прошлое. Старая система обладала рядом недостатков, таких как нечеткость критериев, определяющих право на бесплатную помощь, отсутствие отчетливых процедур и стандартов принятия в систему юридической помощи адвокатов, отсутствие механизма отслеживания качества предоставляемых услуг. Как следствие, бесплатная юридическая помощь в Грузии была малодоступной населению и не отличалась высоким качеством. Новый грузинский закон о юридической помощи предусматривал меры по устранению этих недостатков: он был нацелен на внедрение четких процедур для определения права на получение бесплатной юридической помощи отдельными лицами, а также критериев назначения на должность адвокатов. Для частных адвокатов, желающих работать в системе юридической помощи, были введены дополнительные требования регистрации и ведения отчетности.
Правовая основа системы юридической помощи в Грузии
Конституция
В Конституции Грузии недостаточно четко прописаны положения, предусматривающие обеспечение доступа к правосудию и в особенности права на получение юридической помощи. В статье 42(3) говорится: «Право защиты гарантируется»20. Однако, что представляют собой эти гарантии, в статье не раскрывается, таким образом, этот вопрос остался на рассмотрение законодательных органов, которые должны были разработать отсутствующие правовые нормы. В то же время, согласно статье 6(2) Конституции, «законодательство Грузии соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права», а в статье 9(2) оговаривается, что «Конституционное соглашение должно полностью соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права, в частности в сфере прав и основных свобод человека» Данные положения конституционного порядка утверждают приверженность государства международным принципам и стандартам, в первую очередь в сфере прав человека. Грузия является участником ряда международных договоров по правам человека, включая европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и Международный пакт о гражданских и политических правах. Таким образом, существующие европейские стандарты доступа к правосудию в целом и к услугам юридической помощи в частности разрабатывались под эгидой Совета Европы, при непосредственном участии Европейского Суда по правам человека и Организации Объединенных Наций.
Общий административный кодекс
Согласно Общему административному кодексу Грузии21, каждый человек имеет право быть представленным перед административным учреждением (или в административном судебном процессе) доверенным лицом или получить квалифицированную помощь адвоката.
Гражданский процессуальный кодекс
Согласно статье 47(2) Гражданского процессуального кодекса, в том случае, ели сторона не в состоянии возместить расходы на услуги адвоката, суд вправе на основании ходатайства данной стороны пригласить адвоката за счет государства, если ввиду значимости и сложности рассматриваемого дела участие адвоката в рассмотрении данного дела целесообразно22.
Система юридической помощи в Грузии
Закон о юридической помощи был принят грузинским парламентом 26 июня 2007 года. Новый закон о юридической помощи ввел развернутую модель государственных защитников23 в качестве основной силы, предоставляющей юридическую помощь населению.
Определение и виды юридической помощи
Согласно статье 2 указанного Закона, юридическая помощь определяется как «подготовка юридической документации, представление в суде или административных учреждениях по административным и гражданским делам, а также в уголовном судопроизводстве за счет государства». Закон также определяет несколько видов юридической помощи24, а именно: подготовка юридической документации; защита интересов подозреваемого, обвиняемого, подзащитного и осужденного в уголовном судебном процессе; защита интересов пострадавшей стороны в уголовном судебном процессе, когда все сопряженные с этим расходы покрываются государством в случаях, оговоренных в Уголовно-процессуальном кодексе Грузии; представительство в суде при рассмотрении административных и гражданских дел25; представительство в административных учреждениях.
Управление системой юридической помощи
Новая грузинская схема юридической помощи управляется Службой юридической помощи, условно независимым исполнительным ведомством. Согласно статье 8(1) Закона о юридической помощи, «Служба юридической помощи является юридическим лицом в сфере государственного права... что обеспечивает высокую доступность консультационных услуг и юридической помощи...». Министр по исполнению наказаний, пробации и юридической помощи Грузии уполномочен назначать и снимать с должности директора Службы, контролировать работу Службы, оценивать эффективность существующих механизмов по предоставлению юридической помощи и консультации клиентам, а также утверждать квартальные и годовые рабочие отчеты (включая финансовую отчетность), составляемые директором Службы26. Министерство может контролировать работу Службы с помощью специально созданного Совета27. Статья 10 Закона о юридической помощи предусматривает учреждение совещательного коллегиального органа при министре - Совета по мониторингу службы юридической помощи с целью осуществления контроля за работой Службы. Члены Совета назначаются министром. Совет собирается на сессию по меньшей мере раз в три месяца и несет полную ответственность за мониторинг работы Службы юридической помощи. В обязанности Совета входит подготовка совместно с директором Службы рекомендаций и предложений, нацеленных на оптимизацию работы Службы, и их представление министру на рассмотрение. Совет оценивает эффективность действующих механизмов проведения юридической консультации и предоставления юридической помощи клиентам и составляет список рекомендаций, утверждаемых министром. Совет рассматривает промежуточные отчеты о работе Службы каждые три месяца, отчет о работе Службы (включая финансовый отчет) по истечении фискального года и осуществляет другие полномочия, закрепленные за ним настоящим законом, Уставом Службы и Уставом Совета28.
Служба юридической помощи состоит из штата сотрудников (аппарата Службы), бюро юридической помощи и консультационных центров.
Бюро юридической помощи оказывают юридическую помощь гражданам, проживающим на заранее определенной территории. Бюро проводят бесплатные юридические консультации по всем правовым вопросам, занимаются предварительным составлением юридических документов для гражданского и административного судопроизводства, гарантируют представительство подсудимого в суде в уголовных процессах. В настоящий момент в различных регионах Грузии действуют 11 бюро юридической помощи: Тбилиси, Кахети, Мцхета-Мтианети, Квемо-Картли, Шида-Картли, Самцхе-Джавахети (бюро открылось в январе 2010 года), Имерети (Кутаиси, Зестафони), Самегрело (Зугдиди, Поти) и в Аджарии.
Консультационные центры оказывают юридическую помощь на заранее определенной территории. Они предоставляют только бесплатные консультационные услуги и помощь по подготовке юридической документации. На сегодняшний день в рамках Службы юридической помощи существует два Консультационных центра в Озургети и Амбролаури.
На конец 2008 года штат Службы юридической помощи насчитывал 150 человек, включая сотрудников головного офиса29. В январе 2009 года было открыто два новых отделения в Западной Грузии - в Кутаиси и Зестафони. К концу 2009 года начали работу новые отделения Службы в Ахалцихе. Кроме того, к 2010 году планировалось провести обновление отделения в Ахалкалаки.
Основания для получения юридической помощи и освобождения от судебных сборов
Каждый человек имеет право воспользоваться услугами юридической помощи за счет государства. Получатели юридической помощи могут быть гражданами Грузии, лицами без гражданства, гражданами иностранных государств, при условии, что они отвечают критериям, оговоренным в Законе о юридической помощи и других законодательных актах.
Статья 5(2) Закона о юридической помощи гласит, что «в гражданских и административных делах юридическая помощь оказывается в том случае, если сторона является неплатежеспособной, а оказание юридической помощи соответствует интересам правосудия». Согласно Закону, лицо считается неплатежеспособным, если оно является «членом семьи, внесенной в унифицированную базу данных по социально уязвимым семьям, социально-экономический показатель уровня жизни которых меньше минимально допустимого показателя, установленного правительством Грузии».
Закон о юридической помощи вводит двухступенчатую систему определения оснований для получения юридической помощи в гражданских и административных судебных процессах, так называемый «тест на средства и заслуги». Финансовая составляющая теста ограничивает контингент получателей государственной юридической помощи теми, кто действительно неплатежеспособен. Вторая составляющая теста на определение оснований для получения помощи сводится к условию «заинтересованности правосудия». Этот аспект касается степени важности дела и обоснованности судебного иска.
Как уже было отмечено, тест на платежеспособность выявляет малоимущих получателей, исключая из числа получателей юридической помощи, например, представителей среднего класса, которые, однако, в некоторых случаях также не способны самостоятельно покрыть все судебные издержки. Закон не предусматривает возможности получения этими лицами хотя бы частичного покрытия расходов на юридическую помощь в случае необходимости.
Вместе с тем сейчас каждый человек имеет право на бесплатную юридическую консультацию вне зависимости от его материального статуса. С представительством в суде дело обстоит несколько иначе. На сегодняшний день бесплатное представительство в суде предусмотрено, в первую очередь, для задержанных правоохранительными органами, подозреваемых, осужденных и обвиняемых, зарегистрированных в единой базе данных социально уязвимых семей и имеющих показатель 70000 или ниже, для некоторых категорий дел - 100000 или ниже. В отношении гражданских и административных дел представительство в суде начнет практиковаться с 1 января 2011 года30.
