28.08.2024
Реализация конституционного права граждан на участие в управлении делами государства
Хасенов Муслим Ханатович
PhD по юриспруденции
ассоциированный профессор Maqsut Narikbayev University
омбудсмен молодых ученых при Национальной академии наук РК
член Научно-консультативного совета при Конституционном Суде РК
Клуба экспертов при Сенате Парламента РК и Общественной палаты при Мажилисе Парламента РК
Конституция Казахстана (ст.33) гарантирует гражданам право на участие в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, право избирать и быть избранными в государственные органы и органы местного самоуправления, участвовать в республиканском референдуме, а также равное право на доступ к государственной службе. Это право вытекает из конституционной нормы о том, что единственным источником государственной власти является народ. Народ осуществляет власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам (ст.3).
Указанные права относятся к первому поколению прав человека (гражданские и политические права) и закреплены на глобальном уровне в Международном пакте о гражданских и политических правах (МПГПП) 1966 года (ст.25): каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность:
a) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;
b) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;
c) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.
Как видим, Основной закон республики полностью соответствует универсальным международным стандартам, обеспечивая фундамент для политического разнообразия и поощряя граждан на активное участие в политической жизни страны.
В 2023 году законодательно была закреплена такая форма как петиции, а также принят рамочный закон «Об общественном контроле», в котором был систематизирован понятийный аппарат и основные формы общественного контроля. Соответствующие новеллы были введены 4 апреля 2024 года.
Рассмотрим некоторые формы участия граждан в управлении делами государства на примере референдума и и петиций.
1. Референдум как основная форма народовластия
Референдум является общепризнанным институтом прямой демократии, широко используемым в мире.
В одних государствах мира референдумы на сегодня утвердились как традиционная форма непосредственной демократии на общегосударственном и местном уровнях (Швейцария, Франция), в других проведение референдумов стало уникальным историческим событием (Великобритания), а в-третьих, референдумы остаются важной составляющей местной демократии (Германия, США) и никогда не проводятся на общенациональном уровне. В ряде государств, в том числе и постсоветских, при отсутствии демократических традиций и в условиях неизменности авторитарных режимов, референдумы не стали повседневным инструментарием для легитимации демократических трансформаций.
Референдумы становятся действенным инструментом демократии не везде в мире, а только в тех государствах, где они имеют исторические корни и утвердились как важная составляющая конституционной демократии. Есть много демократических государств мира, в частности стран с мощными традициями парламентской демократии, где референдумы не переросли уровень локальной демократии.
Например, есть государства, в которых никогда не проводились общенациональные референдумы: Израиль, Индия, США (только на уровне отдельных штатов), Япония.
Выдающийся ученый-социолог Э. Гидденс определяет референдум как эксперимент с демократией, в результате которого государство и граждане могут восстановить более прямой контакт друг с другом.
Как отмечает профессор Э.Б. Мухамеджанов, референдум позволяет четко определить позицию граждан по тому или иному вопросу, предоставляет возможность всем гражданам путем голосования высказать свое мнение по судьбоносным и иным вопросам, вынесенным на обсуждение; дает возможность гражданам принять решение с учетом интересов общества, а не узкой группы лиц или партии.
Венгерский юрист А. Шайо, сопоставляя институт референдума и законодательного процесса, вполне справедливо отмечает, что «в противоположность законодательному процессу, строящемуся на рациональном обсуждении спорных вопросов и убеждении, референдум - это сфера эмоций» и политик, который отрицает это, всегда рассчитывает именно на эти недостатки и готовиться воспользоваться ими.
Итальянский ученый Г. Сартори отмечает, что «линия, разделяющая употребление и злоупотребление в случае с референдумами очень тонкая. Референдум представляет собой обоюдоострый меч, которым создатели конституции должны пользоваться с осторожностью».
Сторонники референдума в качестве контраргумента предлагают следующие меры по нейтрализации указанного риска:
- расширение рычагов влияния общества на процесс формирования повестки, так называемая популяризация процесса;
- увеличение сроков процедур референдума, с целью мобилизации всех слоев общества и включение их повестку обсуждений.
Процедуры прямой демократии, прежде всего, являются предохранительным клапаном, который может защитить молодые демократии от скатывания к автократиям. Использование инструмента прямой демократии оппозицией не только работает в направлении консенсусной демократии, но и позволяет гражданам нажать на «аварийный тормоз» авторитарного развития страны. Процедуры прямой демократии также являются важной частью самовосстановления политических систем, переживающих кризис, поскольку они укрепляют связь между элитами и гражданами и позволяют принимать решения о реформах, которые элитам трудно было бы принять самостоятельно.
Поэтому главными условиями для того, чтобы референдум не был предметом манипулирования со стороны элит, являются методы совещательной демократии. Дискуссионный формат и публичные слушания гарантируют выработку подлинно общественно востребованных решений. Использование референдума наиболее предпочтительно с предварительным формированием общественного мнения в соответствии с процедурой публичной аргументации и социальной коммуникации граждан. Эффективность референдума как атрибута прямой демократии возможна только при наличии политической конкуренции и сбалансированных институтов власти.
В законодательстве Казахстана референдум как форма прямой демократии и принятия государственных решений был закреплен в Конституции 1993 года и Указе Президента, имеющем силу конституционного закона от 25 марта 1995 года, а в последующем - Конституции 1995 года и принятом на её основе Конституционном законе от 2 ноября 1995 года «О республиканском референдуме», который действует по настоящее время.
История практического применения законодательства о референдуме берет начало в 1995 году, когда было проведено два референдума:
Первый республиканский референдум имел цель продления срока полномочий Президента и был проведен на основании Указа Президента РК от 25 марта 1995 года № 2152 «О проведении 29 апреля 1995 года республиканского референдума». В соответствии с пунктом 2 данного указа на референдум выносился единственный вопрос: «Согласны ли Вы продлить до 1 декабря 2000 года срок полномочий Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева, всенародно избранного 1 декабря 1991 года?».
По сути, это означало отмену очередных президентских выборов, которые должны были состояться в 1996 году.
В итоге референдум был проведен 29 апреля 1995 года, в нем приняло участие по официальным данным 91,21 % избирателей, из них проголосовало за продление полномочий 95,46 % избирателей. В результате референдума президентские полномочия Н.А. Назарбаева продлены до 2000 года. В последующем он был переизбран президентом в январе 1999 года и вновь в декабре 2005 года в результате выборов, которые, как заявили наблюдатели ОБСЕ, не соответствовали международным стандартам.
Второй в истории референдум, или первый конституционный референдум, состоялся 30 августа 1995 года. Был вынесен единственный вопрос: «Принимаете ли вы новую Конституцию Республики Казахстан, проект которой опубликован в печати 1 августа 1995 года?». Новую Конституцию поддержали 90% избирателей, при явке 90,6%.
5 июня 2022 года проведен третий в истории республиканский референдум и второй конституционный референдум, на котором были приняты поправки в Конституцию, тем самым обозначив переход от суперпрезидентской к президентской форме правления, курс на демонополизацию власти и дальнейшее развитие общественно-политических и правовых институтов.
С учетом референдума 5 июня 2022 года всего в Казахстане было проведено три референдума, из которых два являются конституционными (принятие новой Конституции и внесение в нее поправок).
Примечательно, что в рамках всех четырех конституционных реформ в нормы Конституции о проведении конституционном референдуме (статья 91) вносились поправки, как содержательного (1998-2017), так и юридико-технического характера (2022). Другими словами, институт референдума был предметом всех конституционных реформ и ему уделялось соответствующее внимание с целью приведения в соответствие с потребностями времени.
Как отмечает Президент К.К. Токаев, «во всем прогрессивном мире плебисцит является одной из наиболее наглядных и очевидных форм прямого народовластия. Однако в Казахстане этот эффективный институт демократии не был задействован в полной мере. После референдума, проведенного 27 лет назад, когда была принята действующая Конституция, все последующие конституционные реформы получали одобрение в Парламенте. В принципе, это легитимная практика. Но я твердо убежден, что на новом этапе развития, строя Новый Казахстан, мы должны всенародно принимать такие судьбоносные для нашей страны решения».
По сути, проведенный конституционный референдум означал голосование за доверие Президенту как его главного инициатора, тем самым легитимизирующий фактор устойчивости его позиций.
Как отмечается в науке конституционного права, плебисцит позволяет главе государства говорить напрямую с народом, «через головы» его представителей в парламенте. Конституционный референдум проходит по конкретному вопросу - об изменении Конституции, однако в ситуации, когда президент одновременно инициирует и назначает референдум, последний неминуемо приобретает форму голосования по вопросу о доверии президенту - плебисцита. Особенность конституционного плебисцита заключается в том, что он явно или неявно связывается с вопросом о доверии главе государства со стороны народа.
В последующем обосновано расширение практического использования референдума не только по конституционным реформам, но и другим важнейшим вопросам государственной и общественной жизни.
Так, 1 сентября 2023 года в Послании народу Казахстана Глава государства К.К. Токаев предложил провести референдум по вопросу строительства или отказа от возведения в Казахстане атомной электростанции (АЭС). При этом еще в 2019 году в своей предвыборной платформе Президент обещал, что по наиболее важным стратегическим проблемам решения будут приниматься посредством референдумов.
2. Петиции как инструмент народной инициативы
Если референдум является императивным инструментом прямой демократии, т.е. порождающим юридически обязательные решения, то петиции имеют консультативный статус и относятся к инструментам совещательной демократии, когда инициатива принятия государственных решений исходит от граждан, при этом окончательное решение будет принимать орган государственной власти с учетом мнения общественности.
В Казахстане петиции законодательно закреплены в Административном процедурно-процессуальном кодексе (АППК) поправками от 2 октября 2023 года, которые вступили в силу 4 апреля 2024 года. Под петицией понимаются коллективные сообщение, отклик или предложение, направленные в государственный орган, местный представительный и исполнительный орган в форме электронного документа и рассматриваемые в порядке, установленном АППК. Петициям посвящена отдельная глава 12-1 АППК, состоящая из 6 статей, а также принято в 5 новых приказов министра культуры и информации: «Об утверждении Правил регистрации и учета петиций», «Об определении интернет-ресурса для подачи петиции», «Об утверждении формы письменного заявления о размещении петиции на интернет-ресурсе», «Об утверждении Правил присоединения к петиции и формы письменного заявления о присоединении к петиции», «Об утверждении формы решения по результатам рассмотрения петиции».
В качестве интернет-ресурса, посредством которого гражданами подается петиция, определена информационно-аналитическая система «Электронные обращения», находящаяся на интернет-ресурсе https://epetition.kz/.
В настоящее время из опубликованных 69 петиций необходимое количество подписей (50 тысяч) набрали только 4 петиции: 1) «Вернуть время обратно назад» (от 22 апреля 2024 года); 2) «Народ РК против утильсбора и первичной регистрации» (от 10 мая 2024 года); 3) «Мы против открытой и скрытой пропаганды лгбт в РК!» (от 29 мая 2024 года); 4) «Запретить чиновникам азартные игры» (от 29 мая 2024 года). Все 4 петиции рассмотрены рабочими группами и по ним приняты решения: по первым двум - «отказать в удовлетворении», по третьей петиции - «частично удовлетворить», по четвертой - «полностью удовлетворить».
Анализ законодательной основы петиций показывает наличие недостатков (пробелов).
Во-первых, петиция может быть адресована только государственным органом, местным представительным и исполнительным органами. Вызывает недоумение, почему петиции не могут быть адресованы Парламенту. Своего рода фильтрами выступает исполнительная власть, которая принимает, хоть и коллективно с привлечением депутатов Парламента (но не всех), окончательное решение по петиции. Здесь заведомо заложена норма, ограничивающая власть Парламента как субъекта права законодательной инициативы, принять к рассмотрению петицию и принять по ней соответствующее решение, с более широким обсуждением всеми депутатами Парламента, а не только включенными в рабочую группу государственного органа.
Анализ зарубежного опыта показывает, что петиции могут быть адресованы и рассматриваются законодательным органом.
Так, на сайтах Национального собрания (www.assemblee-nationale.fr) и Сената (www.senat.fr) Французской Республики имеются ссылки на соответствующие платформы (www.petitions.assemblee-nationale.fr; www.petitions.senat.fr). Например, платформа петиций Национальной ассамблеи Французской Республики позволяет гражданам направлять петиции в данный орган и подписывать уже внесенные петиции. Подача или поддержка петиции на платформе открыта для всех, кто зарегистрирован в национальном идентификационном реестре физических лиц INSEE и имеет учетную запись FranceConnect. Каждая петиция передается в одну из восьми постоянных комиссий Национального собрания в зависимости от темы, которую она затрагивает. Петиции, собравшие не менее 100 000 подписей, размещаются на сайте Национального собрания для большей наглядности. После направления петиции в комиссию ее депутаты назначают депутата-докладчика, который затем предлагает либо обсудить текст в ходе прений по докладу парламентария, либо классифицировать петицию. Конференция председателей Национальной ассамблеи может также принять решение об организации публичного обсуждения петиции, собравшей не менее 500 000 подписей не менее чем в 30 департаментах или заморских территориях.
Во-вторых, установлен достаточно широкий перечень вопросов, которые не могут быть предметов петиции, включая изменение компетенции, полномочий, функций и задач государственных органов; уголовно-исполнительного, уголовно-процессуального, гражданского процессуального, административного процедурно-процессуального законодательства Республики Казахстан и законодательства об административных правонарушениях; выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров Республики Казахстан. Указанные вопросы, на наш взгляд, необоснованно исключены из круга возможных тем петиций и ограничивают возможность граждан выразить свою позицию по различным аспектам общественной и государственной жизни.
В-третьих, установлена единоличная компетенция уполномоченного орган в сфере взаимодействия государства и гражданского общества осуществлять проверку петиции на соответствие законодательным условиям и принимать решение об отклонении или принятии петиции. Полагаем, здесь необходимо предусмотреть обязательную процедуру получения заключения Уполномоченного по правам человека в РК и Министерства юстиции РК с целью обеспечения законности и соблюдения прав человека. В действующей редакции предусмотрено право уполномоченного органа при необходимости направить запрос в уполномоченные государственные органы. Однако свобода усмотрения остается за уполномоченным органом. Следует иметь в виду, что после принятия петиции в результате проверки на соответствие требованиям уполномоченный орган размещает петицию на интернет-ресурсе в свободном доступе для начала присоединения к ней граждан, а также информирует о начале присоединения к петиции средства массовой информации, поставленные на учет в уполномоченном органе в области средств массовой информации, путем направления информационных писем. Другими словами, в результате проверки петиции государство легитимизирует содержание петиции, признавая его законным. В случае отсутствия заключения Уполномоченного по правам человека в РК и Министерства юстиции РК в петиции могут оказаться требования и рекомендации, нарушающие права и свободы человека и гражданина.
Вышеприведенные недостатки и рекомендации по их устранению обусловлены общественным интересом, которые петиции представляют.
Таким образом, развитие инструментов прямой, представительной и совещательной демократии способствует формированию политического самосознания граждан и выработке компромиссных государственных решений с вовлечением широких слоев общества.
При подготовке данной публикации были использованы материалы аналитического доклада для Национального курултая о конституционной реформе и развитии института совещательной демократии в Казахстане, при сотрудничестве с НАО «Казахстанский институт общественного развития» (автор Хасенов М.Х.).
#Конституция #Конституционный Суд #Верховенство права
#Конституционное право
Владислав Федоренко. Референдум в системе конституционной демократии: pro vs contra. В кн.: Прямая демократия в правовом государстве: Германия, Украина, Казахстан: сборник статей / под редакцией проф. Р. Мельника, проф. Г. Кюпера, А. Химмельрайх. / Алматы: Издательство LEM, 2023. С.77.
Там же. С.62.
Anthony Giddens. The third way: the renewal of social democracy, Cambridge: Polity Press, 1998
Мухамеджанов Э.Б. Субъективные фантазии по вопросу принятия Закона РК «О внесении дополнений и изменений в Конституцию Республики Казахстан» по итогам конституционной реформы 2022 года [Электронный ресурс] https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=35964207&pos=5;-109#pos=5;-109.
Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М.: Юристъ, 1999. С.75.
Sartori G. Comparative Constitutional Engineering. An Inquiry into Structures, Incentives and outcomes: Second ed. London: Macmilan Press Ltd., 1997. P. 165.
Штефан Восперник (Stefan Vospernik). Прямая демократия в Центральной и Восточной Европе. В кн.: Прямая демократия в правовом государстве: Германия, Украина, Казахстан: сборник статей / под редакцией проф. Р. Мельника, проф. Г. Кюпера, А. Химмельрайх. / Алматы: Издательство LEM, 2023. С.165-166.
Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу конституционного закона, от 25 марта 1995 г. №2151. Утратил силу Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу конституционного закона, от 2 ноября 1995 г. №2593 [Электронный ресурс] https://adilet.zan.kz/rus/docs/U950002151_
Конституционный закон Республики Казахстан от 2 ноября 1995 года №2592 «О республиканском референдуме» [Электронный ресурс] https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z950002592_
История референдумов в Казахстане [Электронный ресурс] https://masa.media/ru/site/istoriya-referendumov-v-kazakhstane
Видеообращение Главы государства Касым-Жомарта Токаева 5 мая 2022 года [Электронный ресурс] https://www.akorda.kz/ru/videoobrashchenie-glavy-gosudarstva-kasym-zhomarta-tokaeva-54382
Шустров Д.Г. Пределы изменения конституции и конституционный контроль за их соблюдением // диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М.: 2021. С. 273.
Послание Главы государства Касым-Жомарта Токаева народу Казахстана «Экономический курс Справедливого Казахстана» [Электронный ресурс] https://www.akorda.kz/ru/poslanie-glavy-gosudarstva-kasym-zhomarta-tokaeva-narodu-kazahstana-ekonomicheskiy-kurs-spravedlivogo-kazahstana-18588
Грамматика и стиль названия петиций сохранен согласно авторской редакции, опубликованной на интернет-ресурсе.
Масловская Т.С., Киселева Т.М. Право на участие в управлении делами государства в условиях цифровизации: теория и практика // Журнал Белорусского государственного университета. Право. - 2022. №3. - С.29
Аналитические доклады по общественно-политическим темам в рамках Национального курултая [Электронный ресурс] https://ru.kipd.kz/article/analiticheskie-doklady-po-obschestvenno-politicheskim-temam-v-ramkakh-natsionalnogo-kurultaya
