19.09.2024
Перевод отходов в продукцию: невозможное возможно?
Садртдинов Руслан Владимирович
магистр юридических наук
Старший менеджер юридической практики Fortune Partners
Одним из самых приоритетных действий с отходами, с точки зрения действующего Экологического кодекса Республики Казахстан («Кодекс») является их повторное использование в качестве продукции или иного ресурса[1]. Кодекс допускает такое использование и даже предусматривает возможность перевода отходов в продукцию[2].
Однако сама процедура и критерии для перевода отходов в продукцию долгое время для образователей отходов оставались неясными.
Кодекс предусматривал, что уполномоченный орган должен утвердить виды отходов, подлежащие переводу в продукцию, а также критерии, позволяющие такой перевод[3].
Образователи отходов (особенно промышленные предприятия) рассчитывали на то, что помимо критериев уполномоченный орган урегулирует саму процедуру перевода отходов в продукцию. Детальное описание процедуры позволило бы осуществлять перевод отходов в продукцию, не опасаясь за возможные претензии и штрафы, которые налагаются сейчас повсеместно[4] в связи с неоднозначными положениями экологического законодательства по отходам.
К сожалению, ожидания предприятий не оправдались: уполномоченный орган не стал детализировать процедуру перевода отходов в продукцию, что однозначно приведет к новым спорам и санкциям.
При этом перечень отходов, которые могут быть переведены продукцию, остался ограниченным, а требования - широкими, что вообще ставит вопрос целесообразности совершать благоприятное экологическое мероприятие.
Так в августе 2024 г., спустя более трех лет с момента принятия Кодекса, наконец были утверждены перечень отходов, которые утрачивают статус отходов, а также критерии для отдельных видов отходов, позволяющие перевод отходов в продукцию[5] («Перечень и Критерии»).
Мы проанализировали Перечень и Критерии и попытались разобраться, какие отходы можно перевести продукцию и как это сделать?
Основания для перевода отходов в продукцию
В п.1 ст.333 Кодекса предусмотрено, что отдельные виды отходов утрачивают статус отходов и переходят в категорию готовой продукции или вторичного ресурса (материального или энергетического) после того, как в их отношении проведены операции по восстановлению и образовавшиеся в результате таких операций вещества или материалы отвечают установленным в соответствии с Кодексом критериям.
Это означает, что:
i. Только некоторые виды отходов могут быть переведены в продукцию (указанные в Перечне);
ii. Для перевода отходов в продукцию должны проводиться операции по восстановлению (подготовка к использованию, переработка, утилизация);
iii. Результат операций по восстановлению (вещества, материалы) должен соответствовать Критериям.
В качестве очень упрощенного примера можно привести возможный перевод металлолома в товар.
При первоначальном образовании металлолом действительно представляет собой отход - груду несортированного металла, который фактически нельзя сразу использовать в производстве в изначальном виде. Однако после процесса сортировки, очистки, резки и иного воздействия бывший металлолом можно использовать в производстве (например, для переплавки).
Какие отходы можно перевести в продукцию?
Кодекс содержит несколько примеров отходов, которые могут быть переведены в продукцию, однако данные примеры не являются исчерпывающими и могли быть расширены уполномоченным органом.
Уполномоченный орган включил в Перечень следующие виды отходов:
● отходы пластмасс, пластика, полиэтилена, полиэтилентерефталатной упаковки;
● макулатура (отходы бумаги и картона);
● использованная стеклянная тара и стеклобой;
● отходы лома цветных и черных металлов;
● использованные шины;
● отходы текстильной продукции;
● древесина;
● неопасные строительные отходы.
Как видно из Перечня, уполномоченный орган не стал значительно расширять рассматриваемые виды отходов: примеры, указанные в Кодексе, были дополнены лишь древесиной и неопасными строительными отходами.
Это означает, что по крайней мере в ближайшем будущем промышленные предприятия не смогут рассчитывать на то, что техногенные минеральные образования («ТМО») и другие промышленные отходы могут быть переведены в продукцию, что является достаточно существенной проблемой на сегодняшний день[6].
Так по данным Комитета геологии Министерства промышленности и строительства Республики Казахстан к 2019 г. на территории Казахстана было накоплено 49 млдр. тонн ТМО. По сути, это гигантские полигоны, где открытым способом хранятся отходы, которые потенциально можно будет использовать в будущем.
Однако сегодняшний день перерабатывается всего 11% от годового объема образования ТМО (при мировой практике 70%)[7], и одним из факторов таких низких цифр как раз является невозможность перевода ТМО в продукцию после переработки.
Таким образом, принятие Перечня не только не способствует решению указанной проблемы, но и напротив ухудшит текущую ситуацию, с учетом неоднозначных Критериев.
Критерии и условия перевода отходов в продукцию
Уполномоченным органом были утверждены 5 Критериев, которые позволяют перевести отходы в продукцию:
1) использование в качестве сырья для повторного использования;
2) состав каждой партии не должен содержать материалы (примеси) > 2%;
3) отсутствие нефти, нефтепродуктов в составе;
4) отсутствие поливинилхлорида;
5) классификация переводимых отходов как неопасных
Помимо Критериев также предусмотрены условия, при которых применимы критерии:
1) вещество или материалы использованы в производстве для определенных целей;
2) существует рынок и спрос для реализации вещества или материалов в Республике Казахстан или за ее пределами;
3) вещество или материалы соответствуют экологическим и санитарно-эпидемиологическим требованиям, предъявляемым к соответствующей продукции или ее использованию в определенных целях;
4) использование вещества или материалов не приведет к вредному воздействию на окружающую среду или здоровье людей.
По результатам изучения Критериев и условий для их применения, можно сделать вывод, что они являются достаточно широкими и влекут дополнительные административные барьеры для перевода отходов в продукцию.
Например, отнесение отходов к неопасным осложняется тем, что в Казахстане нет аккредитованных лабораторий по определению опасных свойств отходов для перевода их в неопасные.
Необходимость соответствия экологическим и сан.-эпид. требованиям вовсе позволит утверждать, что в отсутствие требований, принятых уполномоченными органами, перевод, отходов в продукцию невозможен.
Таким образом, можно сделать вывод, что даже по тому незначительному перечню видов отходов, которые можно перевести продукцию, установлено достаточно много требований и условий для перевода.
Процедура перевода и обязанности образователя
Непосредственно процедура перевода отходов в продукцию Перечнем и Критерием не урегулирована, хотя в Главе 1 Критериев описаны общие положения, касающиеся перевода отходов в продукцию.
Тем не менее, из общих положений Критериев можно выделить некоторые обязательства образователей отходов:
● Ведение учета отходов, переведенных в продукцию или вторичный ресурс;
● Отражение информации о переведенных отходах в отчете по инвентаризации отходов;
● Включение сведений об использовании отходов в качестве сырья для повторного использования в программу управления отходами.
Отсутствие детальной процедуры перевода отходов в продукции, на наш взгляд, является существенным недостатком принятого нормативного правового акта.
Мы понимаем, что, как и в случае с определением опасности отходов, уполномоченный орган вероятно исходит из самостоятельного определения процедуры перевода отходов в продукцию образователем в программе управления отходами. При этом «самостоятельность» вероятно закончится на первой экологической проверке, по результатам которой будет вынесено предписание о запрете на совершение действий по переводу тех или иных отходов к продукции по причине отсутствия регламентированной процедуры.
К примеру, в нашей практике имелся случай, когда крупное предприятие сортировало бутылки, проводило их сортировку, очистку и реализацию работникам для собственных нужд (в качестве тары для домашнего хозяйства).
Несмотря на то, что с экологической точки зрения данное мероприятие более благоприятное, чем передача бутылок на полигон, уполномоченный орган посчитал такой перевод отходов в продукцию незаконным, сославшись на отсутствие урегулированной процедуры. Суд данную позицию поддержал.
Выводы
К сожалению, принятие Перечня и Критериев не только не позволило закрыть вопросы, возникающие у образователей по возможности перевода отходов в продукцию, но и привело к появлению значительного количества новых вопросов. В частности, неясно как образователь должен оформлять перевод отходов и чем подтверждать соответствие Критериям.
Как показывает правоприменительная практика, все неурегулированные вопросы вероятно будут толковаться экологическими инспекциями против образователя отходов и вменяться в качестве нарушений с многомиллиардными штрафами. В результате, при текущем правовом регулировании и правоприменении образователю отходов проще захоронить отходы, чем совершать более благоприятное мероприятие с экологической точки зрения.
Еще одним негативным моментом принятия Перечня и Критериев является существенное ограничение видов отходов, которые могут быть переведены в продукцию. При этом даже для отходов, включенных в Перечень, предусмотрены широкие Критерии и условия, что делает возможность перевода отходов в продукцию нецелесообразным и достаточно рискованным с правовой точки зрения. При таких обстоятельствах, считаем, что перевод отходов в продукцию будет являться нерабочим механизмом до тех пор, пока уполномоченный орган четко не определит «правила игры».
[1] Принцип иерархии отходов, ст.329 Кодекса
[2] п.1 ст.333 Кодекса
[3] п.3 ст.333 Кодекса
[4]https://www.ulysmedia.kz/news/35703-kaspii-neft-budet-osparivat-ekologicheskii-shtraf-v-13-mlrd-tenge/
[5] Приказ Министра экологии и природных ресурсов Республики Казахстан от 26 августа 2024 года № 192
[6] https://kapital.kz/business/69164/pererabotka-tmo-mozhet-stat-perspektivnoy-nishey-dlya-biznesa.html
[7] https://kaztag.kz/ru/news/kazakhstan-pererabatyvaet-vsego-11-ot-godovogo-vykhoda-mineralnykh-otkhodov-
