Конституция и экономическая модель: системный разрыв (Д. Адильбеков, Исполнительный директор Института Парламентаризма, д.э.н., профессор)

19.01.2026

Конституция и экономическая модель: системный разрыв

Д. Адильбеков,

Исполнительный директор

Института Парламентаризма,

д.э.н., профессор

1. Конституция изменилась — экономическая модель нет

В 2022 году на республиканском референдуме была закреплена принципиальная норма: земля и недра принадлежат народу.

По своему содержанию эта норма не является декларативной. Она меняет модель собственности на природные ресурсы и, следовательно, источник государственных доходов. Речь идёт не о политическом лозунге, а о прямом конституционном основании для формирования публичных доходов от использования недр.

Несмотря на утверждение Общенационального плана и реализацию ряда институциональных реформ, именно эта норма не была превращена в устойчивый и воспроизводимый источник доходов бюджета. Экономическая модель извлечения доходов от недропользования фактически осталась прежней.

Таким образом, в стране возник разрыв между обновлённой Конституцией и действующей экономико-правовой системой.

2. Почему норма не была реализована: институциональное бездействие, а не чья-то вина

Отсутствие реализации нормы о народной собственности на недра не является следствием саботажа или прямого нарушения Конституции. Причина лежит глубже — в структурных пробелах правовой системы, которые допускают рациональное бездействие.

2.1. Исполнительная власть

Правительство Республики Казахстан по Конституции обязано обеспечивать исполнение Основного закона и обладает правом законодательной инициативы. Однако в действующей системе отсутствует обязанность автоматически запускать законопроектную работу по реализации каждой новой конституционной нормы.

В результате норма о недрах не была институционально обозначена как приоритетная задача, требующая отдельного и комплексного пакета законов.

2.2. Законодательная власть

Парламент Республики Казахстан формально вправе инициировать законодательные изменения. Однако сложившаяся практика такова, что без системного правительственного пакета подобные инициативы редко получают устойчивое продвижение.

Вопрос реализации нормы о народной собственности на недра не стал самостоятельной парламентской повесткой, несмотря на её экономическую значимость.

2.3. Конституционный надзор

Конституционный Суд Республики Казахстан действует по обращениям и на сегодняшний день не сформировал правовую позицию о несоответствии законодательства о недрах обновлённой Конституции.

При отсутствии автоматического механизма инициирования таких оценок конституционный контроль остаётся реактивным, а не проактивным.

2.4. Прокурорский надзор

Генеральная прокуратура Республики Казахстан обязана обеспечивать верховенство Конституции, включая оценку незаконного бездействия органов власти. Однако в отсутствие формализованного механизма контроля за реализацией конституционных норм данный пробел не был переведён в юридическую плоскость.

2.5. Роль Высшей аудиторской палаты

Высшая аудиторская палата Республики Казахстан теоретически могла выявить, что конституционная норма о недрах не отражается в структуре доходов бюджета и не трансформируется в устойчивые публичные поступления.

Однако действующее законодательство не связывает ВАП напрямую с оценкой реализации конституционных норм. В результате аудит ограничивается проверкой использования уже сформированных доходов, а не анализом того, какие доходы должны были возникнуть в силу Конституции, но не возникли.

3. Главный правовой пробел: отсутствие механизма обязательной имплементации Конституции

Все перечисленные элементы сходятся в одном системном дефекте:

В законодательстве отсутствует механизм обязательной реализации конституционных норм.

В правовой системе не предусмотрены:

· автоматический запуск законопроектной работы после референдума;

· установленные сроки реализации;

· единый координатор;

· ответственность за бездействие.

В результате ключевая экономическая норма Конституции оказалась формально действующей, но фактически неработающей.

4. Когда рента не работает — давление переносится в другие сферы

Отсутствие устойчивых доходов от использования природных ресурсов вынуждает государство компенсировать этот пробел иными способами:

· усилением налоговой нагрузки;

· разовыми решениями (продажа активов);

· заимствованиями;

· ужесточением администрирования.

Экономически эти меры не способны заменить доходы ресурсной ренты, поскольку они не связаны с природным источником дохода.

5. Макроэкономическая цепочка последствий

Нереализованная рента означает:

· продолжение вывода капитала;

· отсутствие валютного якоря;

· волатильный курс национальной валюты;

· необходимость жёсткой монетарной политики со стороны Национального банка;

· дорогие кредиты и сжатие инвестиций.

Формируется замкнутый круг:

нет ренты → дефицит → налоги и активы → отток капитала → слабый курс → высокая ставка → стагнация.

Таким образом, проблемы бюджета, налогов, курса и кредитов являются следствием одного институционального пробела, а не результатом отдельных управленческих решений.

6. Принципиальный вывод первой части

Проблема заключается не в том, что государственные органы нарушили Конституцию, а в том, что законы не обязывают их её реализовывать.

В Казахстане существует механизм изменения Конституции, но отсутствует механизм её внедрения в экономическое и управленческое пространство.

Пока этот пробел не устранён, любые фискальные и денежные меры будут восприниматься как запоздалые, фрагментарные и социально несправедливые.

Выход из сложившейся ситуации возможен без пересмотра собственности и без радикальных шагов. Он начинается с исправления правовой конструкции — создания механизма, который связывает Конституцию, законы, бюджет и ответственность.

Ниже представлен разбор того, какие именно элементы отсутствуют в действующей системе и какие конкретные решения позволяют превратить конституционную норму в работающий экономический механизм.

7. Закон «О правовых актах» как недостающее звено реализации Конституции

Выявленный институциональный разрыв между Конституцией и экономической моделью не может быть устранён точечными отраслевыми изменениями. Его источник носит процедурный характер и напрямую связан с действием Закона Республики Казахстан «О правовых актах».

В действующей редакции данный закон:

· регулирует порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов;

· устанавливает требования к юридической технике;

· описывает иерархию и формы актов;

однако не содержит механизмов обязательной имплементации новых конституционных норм.

7.1. Ключевой пробел Закона «О правовых актах»

После внесения изменений в Конституцию:

· отсутствует обязанность инициировать системный анализ законодательства;

· не устанавливаются сроки приведения отраслевых законов в соответствие;

· не определяется ответственный координатор;

· не формируется публичный план имплементации.

Фактически Конституция «обновляется», но правовая система не получает команды на перестройку.

7.2. Предлагаемые поправки в Закон «О правовых актах»

Для устранения данного пробела предлагается дополнить Закон «О правовых актах» следующими нормами.

1) Обязательная имплементация конституционных изменений

Закрепить норму, согласно которой каждое изменение Конституции автоматически влечёт запуск процедуры правовой имплементации.

2) Конституционная имплементационная карта

Предусмотреть обязанность Правительства в установленный срок (например, 6 месяцев):

· подготовить перечень законов, подлежащих изменению;

· определить формы и сроки;

· представить имплементационную карту в Парламент.

3) Закрепление ответственного координатора

Установить, что за реализацию конституционных норм отвечает конкретный орган (например, Правительство в целом или уполномоченный орган), а не «система в целом».

4) Связка с бюджетным процессом

Закрепить требование оценки бюджетных и экономических последствий конституционных норм и отражения их в среднесрочном бюджетном планировании.

5) Контроль и отчётность

Предусмотреть ежегодный отчёт о ходе реализации конституционных норм, подлежащий рассмотрению в Парламенте.

Эти поправки не меняют баланс ветвей власти, но создают обязательность действия, которой сегодня не хватает.

8. Международный опыт: как обеспечивается реализация Конституции на практике

Отсутствие автоматической имплементации конституционных норм не является универсальной практикой. В ряде стран сформированы механизмы, предотвращающие подобные разрывы между Основным законом и текущим регулированием.

8.1. Германия: принцип «нормативного следования»

В Германии после изменений в Основной закон действует принцип нормативного следования: любая новая конституционная норма рассматривается как прямая задача для законодателя и правительства.

Федеральные органы обязаны:

· провести ревизию законодательства;

· устранить несоответствия;

· обеспечить правовую и бюджетную реализацию.

Отсутствие таких действий может стать предметом рассмотрения Конституционного суда.

8.2. Франция: институциональная связка Конституции и бюджета

Во Франции изменения конституционных принципов сопровождаются:

· корректировкой органических законов;

· оценкой финансовых последствий;

· включением новых обязательств в бюджетный процесс.

Таким образом, Конституция не существует отдельно от финансовой архитектуры государства.

8.3. Канада: имплементация через отраслевое право

В Канаде новые конституционные принципы реализуются через:

· обязательную адаптацию отраслевых законов;

· участие независимых аудиторских и экспертных институтов;

· парламентский контроль за соответствием текущего регулирования Конституции.

Это позволяет избежать ситуации, когда конституционная норма формально действует, но экономически не проявляется.

8.4. Роль высших аудиторских органов (международная практика)

В странах ОЭСР высшие аудиторские органы:

· оценивают не только законность расходов;

· но и полноту формирования доходов, вытекающих из конституционных принципов.

Таким образом, аудит включает анализ упущенных публичных доходов, а не только проверку их использования.

9. Значение международного опыта для Республики Казахстан

Международная практика показывает, что проблема, выявленная в Республике Казахстан, не является уникальной. Разрыв между конституционными принципами и текущим регулированием возникал и в других правовых системах, однако в устойчивых государствах он устранялся через процедурные механизмы, а не посредством разовых политических решений.

Анализ международного опыта подтверждает, что ключевым условием реализации конституционных норм является наличие обязательной процедуры их имплементации в законодательство, бюджет и управленческую практику.

В этом контексте предлагаемые поправки в Закон «О правовых актах»:

· не создают новых полномочий;

· не нарушают принцип разделения властей;

· не требуют пересмотра Конституции;

но обеспечивают то, чего сегодня не хватает — обязательность и воспроизводимость реализации конституционных норм.

Тем самым международный опыт подтверждает корректность выбранного институционального решения и его соответствие практике устойчивых правовых систем.

Заключение и переход к третьей статье

Проведённый анализ показывает, что ключевая проблема заключается не в отсутствии конституционной нормы и не в недостатке политической воли, а в отсутствии процедурного механизма, который превращает Конституцию в действующее экономическое право.

Пока:

· Конституция изменяется без обязательной имплементации;

· законы не обязаны автоматически следовать за ней;

· бюджет и экономическая политика не связаны с конституционными принципами;

разрыв между Основным законом и экономической моделью будет воспроизводиться.

Политико-правовой пробел зафиксирован, его источники определены, а институциональное решение — через изменения в Законе «О правовых актах» — обозначено.

В следующей статье будет рассмотрен второй уровень реформы — экономико-правовой механизм реализации конституционной нормы, включая:

· разграничение публичной ренты и налогов;

· фиксацию ренты до распределения прибыли;

· изменения в Налоговом кодексе;

· механизм закрытия прошлого периода (60-90%).

Именно на этом уровне Конституция перестаёт быть декларативным текстом и становится работающей экономической моделью.