Декриминализация экономических преступлений и оптимизация мер контроля как фактор снижения административного давления на бизнес
А. Боданов, заместитель Председателя
Агентства финансовой полиции РК
Материалы конференции «Реформирование налогового администрирования в Республике Казахстан», проведенной в Мажилисе Парламента РК 17 мая 2012 г. Комитетом по финансам и бюджету
В 2011 г. в два этапа проведена работа по декриминализации и гуманизации уголовного законодательства.
Законами внесены изменения в Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы РК и Кодекс РК об административных правонарушениях, чем существенно снижена репрессивность уголовного законодательства.
Так, на начало 2011 г. к подследственности органов финансовой полиции относилось 40 статей Уголовного кодекса РК (УК РК), предусматривающих ответственность за совершение преступлений в сфере экономической деятельности и т.д. по 97 составам, в т.ч. 4 - отнесенные к альтернативной подследственности: с Министерством внутренних дел (ст. 206 УК РК), Комитетом таможенного контроля Министерства финансов (ст. 214 УК РК), Комитетом национальной безопасности и МВД (ст. 209, 227 УК РК).
В результате проведения двух этапов гуманизации уголовного законодательства полностью декриминализировано 5 статей, которые перешли в разряд административных правонарушений (195 - злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности, 197 - злостное нарушение установленного порядка проведения публичных торгов, аукционов и конкурсов, 201 - подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов, 223 - обман потребителей, 225 -регистрация незаконных сделок по природопользованию), частично - 23 статьи (22 - путем увеличения пороговой суммы привлечения к уголовной ответственности, 1 - путем введения административной преюдиции).
Наряду с этим по ряду статей увеличены пороговые значения, с которых наступает уголовная ответственность.
Так, при уклонении от уплаты налогов с организаций (ст. 222 УК РК) уголовная ответственность наступает в случае, если сумма неуплаченных налогов составляет более 20 тыс. МРП (32,4 млн. тенге). Ранее пороговое значение привлечения к уголовной ответственности составляло всего 2 тыс. МРП (3,0 млн. тенге).
Аналогично с 500 до 2 тыс. МРП увеличены пороговые значения привлечения к уголовной ответственности по ст. 221 УК РК за уклонение гражданина от уплаты налогов.
Кроме того, смягчены санкции путем исключения ареста как вида наказания по 18 статьям, лишения свободы - по 7 статьям, замены ареста на ограничение свободы - по 9 статьям, замены лишения свободы на ограничение свободы - по 11 статьям.
Введены меры поощрительного характера, в частности, в соответствии с частью 5-1 ст. 53 УК РК к лицам, совершившим экономические преступления и добровольно возместившим в полном объеме имущественный ущерб наказание в виде лишения свободы по преступлениям небольшой и средней тяжести не применяется.
В целях реализации положений Закона проведена ревизия более 9 тыс. (приостановленных с 1998 г. и находившихся в производстве) уголовных дел.
По итогам декриминализации (в соответствии с частью 1 п. 2 ст. 37 УК РК) прекращено 941 уголовное дело, отказано в возбуждении уголовного дела по 321 материалу доследственной проверки.
В настоящее время в подследственности органов финансовой полиции находятся 34 статьи по 85 составам преступления, в т.ч. 3 - отнесенные к альтернативной подследственности: с КТК МФ (ст. 214 УК), с КНБ и МВД (ст. 209, 227 УК РК).
В соответствии с поручением Президента РК в апреле текущего года Агентством внесены предложения, направленные на дальнейшую декриминализацию и гуманизацию уголовного законодательства, в том числе преступлений в сфере экономической деятельности.
Так, анализ диспозиции статей главы 7 УК РК показывает, что большая часть из них направлена на защиту интересов граждан и организаций от преступных деяний.
Так, ст. 194-1 УК РК («Нецелевое использование денег, полученных от размещения облигаций») направлена на защиту интересов держателей облигаций; ст. 196 («Монополистическая деятельность») - на защиту интересов граждан, организаций и государства при нанесении ущерба от монопольно высоких (низких) или согласованных цен со стороны монополистов; ст. 199 («Незаконное использование товарного знака») - на защиту товаропроизводителей; статьи УК РК, связанные с незаконными операциями по ценным бумагам, - ст. 202 («Нарушение порядка выпуска эмиссионных ценных бумаг»), ст. 203 («Внесение в реестр держателей ценных бумаг заведомо ложных сведений»), ст. 204 («Представление заведомо ложных сведений профессиональными участниками рынка ценных бумаг»), ст. 205 («Нарушение правил проведения операций с ценными бумагами») - на защиту граждан и организаций и т.д.
Кроме того, по ряду статей главы 7 УК РК осуществление уголовного преследования производится в частно-публичном порядке, при котором необходимо наличие заявления потерпевшей стороны: (ст. 200 УК РК («Незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну»), часть 1 ст. 226 («Принуждение к совершению сделки или к отказу от ее совершения»), ст. 227 («Неправомерный доступ к компьютерной информации, создание, использование и распространение вредоносных программ для ЭВМ»), т.е. не иначе, как по обращению юридического лица, проверка осуществляться не будет.
С учетом анализа предыдущей декриминализации и оперативно-следственной практики Агентством предлагается:
1. Полностью декриминализировать ст. 198 УК РК («Заведомо ложная реклама»), поскольку указанное противоправное деяние не представляет большой общественной опасности.
2. Частично декриминализировать ст. 194 УК РК («Незаконное получение и нецелевое использование кредита»).
Так, анализ диспозиции части 1 указанной статьи, связанной с незаконным получением кредита, показывает, что действия находятся преимущественно в гражданско-правовой плоскости и, по сути, представляют собой взаимоотношения между администрацией банка и его клиентами.
В связи с чем предложено ее частично декриминализировать, исключив часть 1 данной статьи.
3. В целях снижения репрессивности уголовного закона предложено подвергнуть частичной гуманизации 9 составов экономических преступлений путем смягчения санкций, исключения наказания в виде лишения свободы, а также замены лишения свободы на ограничение свободы:
- путем сокращения срока лишения свободы с 3-х лет до 2-х лет:
• в части 2 ст. 200 УК РК («Незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну»);
• в ст. 202 УК РК («Нарушение порядка выпуска эмиссионных ценных бумаг»);
• в части 2 ст. 221 УК РК («Уклонение гражданина от уплаты налога и (или) других обязательных платежей в бюджет»);
- путем замены наказания в виде лишения свободы на ограничение свободы:
1) в части 1 ст. 190 УК РК («Незаконное предпринимательство»);
2) в части 1 и части 2 ст. 194 УК РК («Незаконное получение и нецелевое использование кредита»);
3) в ст. 194-1 УК РК («Нецелевое использование денег, полученных от размещения облигаций»).
- путем исключения наказания в виде лишения свободы:
• в части 1 ст. 200 УК РК («Незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну»);
• в ст. 205-1 УК РК («Утрата документов и сведений, составляющих систему реестров держателей ценных бумаг»).
4. В целях расширения сферы применения административной преюдиции предложено распространить этот институт на преступления, предусмотренные ст. 199, 221 УК РК.
Так, преступления, предусмотренные ст. 199 УК РК («Незаконное использование товарного знака»), не представляют той степени общественной опасности, за которую сразу же должна следовать уголовная ответственность.
Кроме того, в целях обеспечения дополнительных благоприятных условий для развития малого и среднего предпринимательства, полагаем целесообразным данную меру распространить и на случаи уклонения гражданина от уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет (ст. 221 УК РК).
Субъектами данного преступления, как правило, являются граждане и индивидуальные предприниматели, то есть представители малого бизнеса, имеющие незначительные финансовые активы и в большинстве своем не обладающие достаточным уровнем правовой грамотности.
Соответственно, предприниматели не всегда знают о своих налоговых обязательствах (сроках подачи деклараций, методах исчисления налога и т.д.) и путем бездействия оказываются вовлеченными в орбиту уголовного преследования (в связи с уклонением от уплаты налогов).
Таким образом, предпринимателю предоставляется шанс, заплатив административный штраф, в будущем не допускать подобных действий.
При этом в случае дальнейшего уклонения от исполнения своих обязательств перед бюджетом предприниматель будет привлекаться уже к уголовной ответственности как злостный неплательщик.
Кроме того, с учетом мнения бизнес-сообщества предложено декриминализировать ст. 192 УК РК.
При этом с учетом опыта Российской Федерации по борьбе с лжепредпринимательством предлагается:
- внести изменения в диспозицию действующей редакции ст. 192-1 УК РК, изложив ее в следующей редакции:
«Совершение субъектом частного предпринимательства сделки (сделок) (в том числе путем использования счета-фактуры) без фактического выполнения работ, оказания услуг, отгрузки товаров на сумму свыше 1 000 МРП», а также предусмотреть уголовную ответственность за незаконное образование хозяйствующего субъекта, зарегистрированного на подставных лиц, и фактическое руководство им.
В Российской Федерации 9 апреля 2010 г. статья Уголовного кодекса, предусматривающая уголовную ответственность за лжепредпринимательство (ст. 173 УК РК) была отменена, а лица за создание и осуществление лжепредпринимательской деятельности привлекались к уголовной ответственности за мошенничество и незаконное предпринимательство.
Однако в связи с неэффективностью пресечения незаконной деятельности фирм-однодневок 19 декабря 2011 г. по поручению Президента РФ в УК РК введены две статьи - 173-1 («Незаконное образование (создание, реорганизация) юридического лица») и 173-2 («Незаконное использование документов для образования (создания, реорганизации) юридического лица»).
Отдельно хотелось бы остановиться на работе, проводимой органами финансовой полиции по исключению фактов необоснованного вмешательства в предпринимательскую деятельность.
Установлено, что за истекший год органами финансовой полиции зарегистрировано 39 270 заявлений, из которых возбуждены уголовные дела лишь по 5 943, что составляет всего 15% от общего количества поступивших заявлений.
По 19 025, или 48%, приняты решения об отказе в возбуждении уголовного дела, в т.ч. по 18 093 (или 93%) по реабилитирующим основаниям.
В этой связи с целью ограничения проверок субъектов МСБ, в марте т.г. Агентством в территориальные подразделения направлены несколько указаний о запрете проведения доследственных проверок без предварительной оперативной проверки, недопущении фактов приостановления, прекращения предпринимательской деятельности проверяемого субъекта, в т.ч. опечатывание помещений, водворение автотранспортных средств на стоянки, вызов представителей субъектов МСБ в ночное время, выходные и праздничные дни и т.п.
Теперь опрос предпринимателей, проведение выемки документов будет осуществляться только после сбора материалов, указывающих на наличие в действиях учредителей, руководителей и иных работников хозяйствующих субъектов признаков состава преступления. Выемка документов у субъектов МСБ по материалам доследственных проверок будет осуществляться только в рамках исследуемых вопросов.
Проверки будут проводиться в отношении предпринимателей, занятых в «теневом» секторе экономики, а также по фактам хищений государственных средств при реализации индустриально-инновационных и иных проектов с участием государства.
По заявлениям и обращениям, в которых указывается на факты совершения мошеннических действий, проверки будут осуществляться только в тех случаях, когда такими действиями причиняется ущерб государству.
Предполагается, что данные меры существенно сократят количество проверок, инициируемых органами финансовой полиции.
Одной из основных задач органов финансовой полиции является обеспечение экономической безопасности, в частности исследование вопросов целевого и эффективного использования бюджетных средств.
Этими же вопросами занимаются Генеральная прокуратура и Комитет финансового контроля МФ РК, что приводит к дублированию проверок. Принимая во внимание, что поставщиками товаров (работ, услуг) для государственных органов и институтов развития являются в основной своей массе субъекты МСБ, систематизация этих проверок приведет к значительному их сокращению.
С учетом изложенного 2 апреля т.г. подписано совместное указание Генеральной прокуратуры и Агентства, предусматривающее организацию единых проверок территориальными подразделениями прокуратуры и финансовой полиции по фактам целевого и эффективного использования бюджетных средств, а также средств, направленных на индустриально-инновационные проекты.
Ожидаемым результатом от данного соглашения являются упорядочение проверок, а также снижение коррупционных рисков, так как в проверках одновременно будут задействованы несколько государственных органов.
Также 5 апреля 2012 г. Агентством и Налоговым комитетом Министерства финансов РК подписано совместное указание о запрете на проведение органами финансовой полиции доследственных проверок по актам, где сумма доначисленных налогов не превышает порогового значения привлечения к уголовной ответственности: по юридическим лицам - 20 тыс. МРП, по физическим лицам - 2 тыс. МРП.
Необходимость данного указания обусловлена тем, что, в соответствии со ст. 208-1 («Уклонение от уплаты начисленных (исчисленных) сумм налогов и других обязательных платежей в бюджет»), ст. 209 («Занижение сумм налогов и других обязательных платежей в бюджет»), Кодекса об административных правонарушениях виновные лица подлежат привлечению к административной ответственности по указанным статьям, если их действия не содержат признаков уголовно наказуемого деяния.
В этой связи налоговые органы по фактам уклонения от уплаты налогов на сумму, не превышающую порогового значения, направляют административные материалы в суды, которые требуют наличия в материалах процессуального решения, принятого органами финансовой полиции.
В результате органы финансовой полиции, заведомо зная об отсутствии состава преступления, все равно должны были проводить доследственную проверку с опросом предпринимателей, сбором материалов для обоснованности принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела.
Подписание данного совместного указания позволит налоговым органам не направлять подобные материалы в органы финансовой полиции, что, в свою очередь, позволит органам финансовой полиции не проводить эти формальные, никому не нужные проверки.
Следующим направлением по ограничению проверок субъектов МСБ является проводимая работа по внесению предложений о передаче органами финансовой полиции функций по рассмотрению и составлению протоколов об административных правонарушениях по ряду статей КоАП РК в уполномоченные государственные органы.
Так, согласно ст. 570-1, органы финансовой полиции рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных 15 статьями КоАП РК (ст. 140 (частью первой), 141, 161-1, 164, 169-1, 176 (частью первой), 205 (частями первой, второй, четвертой и пятой), 206-2, 207, 212 (исключена), 215, 358-361).
Кроме того, в соответствии со ст. 636 Кодекса органы финансовой полиции имеют право составления протоколов об административных правонарушениях по 56 статьям Кодекса: (ст. 140 (часть вторая), 143, 143-1, 144-1, 145, 146-1, 151, 151-1, 154-1, 155, 155-2, 156, 157, 159 (части третья и четвертая), 158-4, 162, 163 (части третья и четвертая), 176 (часть первая), 179, 179-1, 195, 200, 203, 211, 213 (части пятая и шестая), 214, 217, 218-1 (часть седьмая), 275-1, 306-2, 355, 357-1, 357-2 (часть вторая), 357-3, 357-5, 514-519, 521, 522, 529, 532-535, 537-1). Учитывая специфику деятельности органов финансовой полиции, основной задачей которых является обеспечение экономической безопасности государства, что подразумевает выявление преступлений, наносящих существенный ущерб государству, а также в целях ограничения проверок субъектов МСБ, Агентством предлагается оставить право составления протоколов всего по 15 статьям КоАП РК (ст. 143 («Незаконное предпринимательство»), 143-1 («Занятие предпринимательской деятельностью лицом, для которого установлен законодательством Республики Казахстан запрет на осуществление такой деятельности»), 143-2 («Незаконная банковская деятельность»), 151 («Незаконное вмешательство должностных лиц в предпринимательскую деятельность»), 154 («Лжепредпринимательство»), 154-1 («Совершение субъектом частного предпринимательства сделки (сделок) без намерения осуществлять предпринимательскую деятельность»), 155 («Неправомерные действия при банкротстве), 156 («Преднамеренное банкротство»), 157 («Ложное банкротство»), 163 («Нарушение законодательства Республики Казахстан в сфере производства и (или) оборота этилового спирта и алкогольной продукции»), 211 («Выписка фиктивного счета-фактуры»), 357-1 («Занятие предпринимательской или иной деятельностью, а также осуществление действий (операций) без соответствующей регистрации или лицензии, специального разрешения, квалификационного аттестата (свидетельства)»), 357-2 («Нарушение правил и норм лицензирования»), 357-3 («Нарушение порядка и срока выдачи лицензии, специального разрешения, квалификационного аттестата (свидетельства) на занятие предпринимательской деятельностью»), 357-5 («Невозвращение лицензии и (или) приложения к лицензии лицензиару»), т.е. по тем статьям, по которым органы финансовой полиции принимают решение в рамках КоАП РК в случаях отсутствия состава преступления (непревышения порогового значения, отсутствие умысла и т.д.).
Хотелось бы отметить, что принимаемые и предлагаемые меры направлены на поддержку предпринимательства и создание благоприятного бизнес-климата, исключение фактов необоснованного вмешательства правоохранительных и контролирующих органов в деятельность хозяйствующих субъектов.
