Прокурорская практика по надзору за соблюдением экологического законодательства
А. Сагатов, старший прокурор отдела по надзору за законностью
применения природоохранного законодательства РК
(1-й Департамент Генеральной прокуратуры Республики Казахстан)
XI международная Атырауская правовая конференция «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 19 апреля 2013 г.)
Рад приветствовать организаторов и участников конференции. Выражаю благодарность от имени Генеральной прокуратуры, Ассоциации юристов в нефтегазовой сфере за организацию и проведение данной встречи. Год тому назад я принимал участие в данном мероприятии, но тогда формат участия лично для меня был ознакомительный. Осознавая сложность, многогранность, хитросплетенность экологического законодательства и законодательства о недрах и недропользовании, встречи в данном формате являются актуальными, востребованными и необходимыми. Изложенное также связано с тем, что в обсуждаемых вопросах мы стоим не по разные стороны баррикад. У нас одна общая задача - сделать окружающую среду, в которой мы живем, благоприятной, пригодной для нас и будущих поколений.
Данный подход обосновывается тем, что само понятие экология в переводе с древнегреческого языка включает в себя понятие дома, жилища, обиталища, родины и соответственно учения об этом. Кроме того, еще до нашей эры древнеримский философ, писатель Сенека Луций понимал, что «жить счастливо и жить согласно с природой - одно и то же». Казахстан занимает 9-е место среди 193 независимых государств мира по площади территории. Имеющиеся значительные запасы углеводородного сырья позволяют отнести республику к разряду крупнейших нефтедобывающих государств мира. Согласно докладу Программы развития ООН на 2013 год - Казахстан занимает 69-е место по индексу человеческого развития из 186 стран. В настоящее время по индексу глобальной конкурентоспособности мы на 51 месте из 144 стран (данные Всемирного экономического форума за 2012-2013 год).
Вместе с положительными эффектами республика - аутсайдер климатического рейтинга по выбросам парниковых газов (данные рейтинга Climate Change Performance Index, 2013 г.).
Наш подход в надзорной деятельности - это понимание, что охрана окружающей среды должна обеспечиваться с позиции эколого-экономической сбалансированности развития. Полагаю, что участникам конференции будет интересно, и как же органы прокуратуры стоят на страже законности в сфере охраны природы. Во-первых, начну с правовых оснований.
Корнем правовой системы являются нормы Конституции Республики Казахстан. В рассматриваемом случае это статьи 6, 31, 83 Конституции. Кратко они регулируют обязанность прокуроров по осуществлению высшего надзора за точным и единообразным применением нормативных правовых актов, определяют собственность государства на землю, недра, воды, растительный и животный мир. И главное - государство ставит своей целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека. Природоохранный надзор реализуется через полномочия предусмотренные Законом Республики Казахстан «О Прокуратуре». Особенности природоохранного надзора детализированы в Инструкции об организации прокурорского надзора за применением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в социально-экономической сфере утвержденной приказом № 60 Генерального прокурора Республики Казахстан от 01.10.2010 года.
Согласно приказу приоритетами определены:
1) обеспечение законности при строительстве в водоохранных зонах;
2) выявление и пресечение фактов незаконного предоставления права пользования природными ресурсами;
3) адекватное возмещение ущерба, причиненного окружающей среде;
4) проведение проверок по приоритетным отраслям надзора в данной сфере;
5) соблюдение законности при расходовании средств, выделенных на природоохранные мероприятия, а также при взимании платы за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды;
6) обеспечение сохранности ООПТ, редких и находящихся под угрозой исчезновения животных и растений, а также иным мероприятиям, направленным на восстановление наиболее благоприятных для жизнедеятельности экологических условий.
Хочу поставить в известность, что независимо от тематики проводимой проверки Генеральным прокурором поручено в ходе проверок законности деятельности недропользователей в обязательном порядке проверять вопросы охраны окружающей среды, особенно в части загрязнения окружающей среды.
Кроме того, приказом поручено особое внимание уделять вопросам:
1) соблюдения в ходе исполнения контрактных обязательств экономических интересов государства, в том числе по уплате налогов и других платежей в бюджет;
2) выполнения обязательств по участию в социально-экономическом развитии региона и его инфраструктуры;
3) выполнения обязательств по привлечению казахстанских кадров и по закупу товаров, работ и услуг казахстанского происхождения.
В этой связи, уважаемые юристы, прошу учитывать в своей работе, указанные особенности надзорной деятельности прокуроров.
Во-вторых, расскажу об организационной структуре природоохранного надзора.
Общеизвестно, что работа прокуроров основывается на единой централизованной системе органов и учреждений с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим. В Генеральной прокуратуре природоохранный надзор обеспечивается силами отдела по надзору за законностью применения природоохранного законодательства. На отдел возложены задачи по координации работы территориальных и приравненных к ним прокуроров по обеспечению экологического надзора. Отдел входит в состав Управления по надзору за законностью в социальной сфере Департамента по надзору в социально-экономической сфере Генеральной Прокуратуры. В областных и приравненным к ним прокуратурах надзор осуществляется, как правило, помощниками либо старшими помощниками прокуроров в сфере природоохранного надзора. Помимо этого, в 12 регионах работают специализированные природоохранные прокуратуры (г. Алматы и Алматинской области, Атырауской, Карагандинской, Костанайской, Акмолинской, Мангистауской, СКО, ВКО, ЗКО, ЮКО, Актюбинской). Кроме того, анализируемый надзор также обеспечивается районными прокурорами на местах.
Перейду к третьему вопросу - о результатах работы прокуроров.
В 2012 году было проведено 1225 проверок применения законодательства об охране природы, по результатам которых выявлено 12 966 нарушений законности, устранено 10 427. В целях устранения выявленных правонарушений органами прокуратуры внесено 1 408 представлений, отменено и изменено 157 незаконных актов. По актам прокурорского реагирования к различным видам ответственности привлечено 4 604 лиц (к дисциплинарной - 1379, административной - 3205 и материальной - 20), возбуждено 46 уголовных дел. Также в прошлом году судами республики удовлетворено 84 иска на сумму свыше 1,005 млрд. тенге. По мерам прокурорского реагирования взыскано в доход государства свыше 20,3 млрд. тенге. Для уяснения роли органов прокуратуры в данном вопросе сообщу, что это 54% взысканных сумм и 43% привлеченных лиц к административной ответственности в сравнении с показателями работы Министерства охраны окружающей среды за аналогичный период. Существенными фактами незаконной деятельности являются до сих пор выявляемые факты нарушений экологического законодательства от незаконного сжигания газа. К примеру, в 4-м квартале 2012 года нами выявлен факт незаконного сжигания 13,6 млн. м3 газа без экологического разрешения у одного недропользователя. Как было нами установлено, нарушение стало возможным ввиду длительной нереализации недропользователем Программы по утилизации газа, предусматривающей ввод и эксплуатацию газоперерабатывающего завода. Отмечаем, что данный факт был выявлен прокурорами при внезапной проверке месторождения. По расчетам экологов ущерб по указанным фактам составляет свыше 9 млрд. тенге. Ведется судебное разбирательство, и по этим причинам не буду раскрывать имени компании. В этой связи нами проанализировано состояние утилизации и сжигания газа в Республике Казахстан. Установлено, что ТОО «Казахойл Актобе» занимает 1-е место по объемам сжигания газа за 2012 год по республике, поскольку из сожженных всеми 63 недропользователями 1 млрд. куб. м газа доля Казахойла составляет практически 30%, что эквивалентно 296,3 млн. куб. м газа. Удручающим является то обстоятельство, что объемы добываемого газа у этого недропользователя несопоставимо меньше, чем у ТОО «Тенгизшевройл», компании «Карачаганак Петролеум» и АО «СНПС Актобемунайгаз», имеющие существенно меньшие объемы сжигания.
Для понимания экономического урона проинформирую, что потребление газа Киргизской Республикой в 2009 году составило 665 млн. куб. м (http://iformatsiya.ru/tabl/724-prirodnyy-gaz-potreblenie-stranami-mira-2010.html).
Из изложенного следует, что понапрасну сжигаемым газом только за 2012 год Казахойл мог обеспечить на протяжении свыше 5 месяцев попутным газом Киргизию либо в течение года Таджикистан.
Выявленные прокурорами факты позволяют говорить о наличии в нашем государстве теневого рынка нефти и нефтепродуктов.
При этом довольно большая часть сырой нефти похищается прямо с месторождений и не приносит государству и самим недропользователям никакой пользы.
Активизация работы прокуроров по противодействию нелегальному обороту нефти позволила только за последний год выявить целый ряд серьезных фактов.
К примеру, в Атырау на нефтеперерабатывающий завод ТОО «Грейт Ханбалык» сдало 118 тонн нефти, указав источником месторождение Акжар Актюбинской области.
Недропользователь при этом договорные отношения с указанным ТОО отрицал, что явилось основанием для возбуждения уголовного дела.
В данном случае все меры принимаются, однако сложно объяснить то, что элементарных сверок подобного рода не проводилось раньше.
Проверкой Генеральной прокуратуры в Комитете геологии и недропользования установлено, что Комитетом возведено в практику привлечение к госэкспертизе недр независимых экспертов, труд которых оплачивается недропользователем. Причем такие дополнительные расходы недропользователя исчисляются в отдельных случаях миллионами тенге. В этой связи, Правительству предложено пересмотреть данный порядок (внесено соответствующее представление). Проблемой, которую мне также хотелось бы затронуть является корпоративная коррупция, которая широко проявляется в деятельности недропользователей при осуществлении закупок товаров, работ и услуг.
В качестве примера можно привести передачу на подряд объемов работ недропользователя аффилиированным подрядным организациям.
Кроме того, нарушения связанные с приобретением товаров, работ и услуг встречаются не только у недропользователей, но и практически повсеместно в деятельности привлеченных недропользователями подрядных организаций. На практике недропользователи привлекшие подрядные организации не обеспокоены исполнением подрядчиками требований Правил приобретения товаров, работ и услуг недропользователей, утвержденных правительством. Хотя данная обязанность для подрядных организаций, вытекает из пункта 1 статьи 77 действующего Закона Республики Казахстан «О недрах и недропользовании». В этой связи, уважаемые коллеги, прошу донести до подрядных организаций о необходимости соблюдения порядка определенного Правительством при приобретении товаров, работ и услуг, связанных с недропользованием. По данному вопросу в скором времени ожидается активизация контролирующих органов. Также в надзорной практике выявлялись случаи, когда органы охраны окружающей среды требовали от субъекта возместившего ущерб прямым методом, дополнительные суммы для их перечисления в бюджет, в размере понесенных затрат на ликвидационные работы. Однако данные требования являются неправомерными, поскольку ущерб причиненный окружающей среде возмещается двумя способами прямым либо косвенным. Следовательно, обязательство по возмещению ущерба должно считаться исполненным с момента завершения ликвидационных работ. Проблемами продолжают оставаться вопросы ликвидации исторических загрязнений, состояние затопленных водами Каспийского моря консервированных нефтяных скважин. Нами в текущем квартале запланирована проверка по указанному вопросу, при направлении соответствующих запросов и организации проверочных мероприятий просим подойти с пониманием и оказать необходимую поддержку. С учетом демографической ситуации в мире и ее тенденции мировая система идет не к выходу из кризисной ситуации, а к углублению глобального экологического кризиса, составной частью которого является «мусорный кризис».
Возрастание отходов производства и потребления - одна из актуальнейших экологических проблем современного мира. Данная проблема не обошла и Казахстан, поскольку за период с 2008 по 2012 год имеется тенденция роста объемов образования отходов. Так если в 2008 году было образовано 691 тыс. тонн отходов, то по итогам 2012 года уже размещено 805 тыс. тонн, т.е. прирост 16%. Экологический кодекс существенно улучшил позиции в вопросах обращения с отходами производства и потребления. Тем не менее, по нашему мнению, дальнейшее развитие должно осуществляться по пути создания стимулирующих условий для вовлечения отходов в повторный хозяйственный оборот и сокращения их объемов. Ведь никто не отменял действие второго закона ученого-эколога Барри Коммонера из США - ничто не исчезает в никуда, либо всё должно куда-то деваться.
Предлагаем определить наличие технологий по переработке и утилизации отходов. На основании полученных данных рассмотреть вопрос об установлении законодательного запрета на захоронение отходов, к которым имеются технологии по утилизации. В дополнение считаем, целесообразным рассмотреть вопрос об установлении различных налоговых льгот, пониженных тарифов на использование электроэнергии, воды и др. для предприятий занимающихся переработкой и утилизацией отходов.
Данные меры по нашему мнению должны позволить сократить и уменьшить объемы образования отходов. Ведь прав писатель Леонид Сухоруков, что «Ничто в природе не исчезает бесследно, кроме окружающей нас среды».
Организаторы конференции просили выразить отношение Генеральной прокуратуры к действующему экологическому законодательству. Мы положительно оцениваем Экологический кодекс, введенный в действие в 2007 году, а также изменения за прошедшие 5-7 лет в законодательство о недрах и недропользовании. Изложенное связано с тем, что статистика по объемам эмиссий и объемов сжигаемого газа имеет тенденцию к снижению. Так, если в 2006 году по республике сжигалось 3,1 млрд. куб. м газа, то по итогам 2012 года сожжено 1,004 млрд. куб. м газа (3-кратное сокращение).
По выбросам загрязняющих веществ за последние 5 лет (данные с 2008 по 2012 год включительно) по Казахстану объемы выбросов снизились с 2 643 тыс. тонн до 2 315 тыс. тонн. Снижение имеет место и по сбросам. В этой связи полагаем, что состояние экологической безопасности в настоящее время стабильное. Согласен, что имеются проблемы правоприменения и противоречия правовых норм в анализируемой сфере. Однако, нужно понимать и признавать, что действующее законодательство детализировало и урегулировало правоотношения, которые ранее вообще находились вне правового поля. Например, это экологические требования, вопросы обращения с отходами, ведение различных кадастров и др. В качестве предложения по совершенствованию, полагаем необходимым рассмотреть вопросы дополнения Экологического кодекса нормами, детально регулирующими правоотношения, связанные с охраной атмосферного воздуха.
К примеру, ранее в Законе об охране атмосферного воздуха существовали нормы обязывающие предприятия снижать объемы выбросов и соответственно производства в периоды неблагоприятных метеорологических условий. Местные исполнительные органы имели право регулировать движение транспортных потоков с учетом состояния атмосферного воздуха. Однако в действующем законодательстве ранее данные механизмы не были учтены. Изложенные предложения по улучшению законодательства в рассматриваемой сфере будут реализованы при проведении анализа и проверочный мероприятий. Кроме того, мы открыты для обсуждения, дискуссий, обмену опытом в вопросах правоприменения экологического законодательства.
.
