02.01.2014
Коллизии в судопроизводстве по искам о приостановлении деятельности
Ахметжанов С.М.
Главный специалист-юрист
ГУ «УГСЭН по г.Усть-Каменогорск»
ДКГСЭН МЗ РК по ВКО
Применение в практике органов санитарно-эпидемиологического надзора п.3 Нормативного Постановления Верховного суда «О некоторых вопросах применения судами законодательства об административных правонарушениях» (далее - Нормативного Постановления Верховного суда), вызывает затруднения в силу не полноты и не ясности данного пункта.
Так данным пунктом предусматривается передача искового заявления в суд, в случае если санкция особенной части статьи Кодекса Республики Казахстан «Об административных правонарушения» (далее - КоАП РК) не предусматривает меру взыскания в виде приостановления деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица[5]. При этом данный порядок не закреплен статьей 53 КоАП РК, в частности на которую и ссылается сам пункт.
Признавая состоявшимся решение данного вопроса на практике, полагаю имеет место правовая коллизия не имеющего своего разрешения без применения к данному вопросу общей теории права и сравнительного метода анализа.
Как известно санкция статьи 323 КоАП РК не предусматривает взыскание в виде приостановления деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица[2]. В этой связи органами санитарно-эпидемиологического надзора на практике применяется п.3 Нормативного Постановления Верховного суда, в части возможности применения альтернативного порядка подачи иска, не предусмотренного в статье 53 КоАП РК и статьей 323 КоАП РК.
При этом предъявлению иска о приостановлении деятельности, в обязательном порядке предшествует контрольно-надзорные мероприятия проводимые в соответствии с законом о государственном контроле и надзоре, одной из сфер регулирования которого является осуществление государственных функций по контроля за соблюдением проверяемыми субъектами действующего законодательства(ст.5 Закона РК «О государственном контроле и надзоре»). Сам иск является следствием осуществления государственным органом своих функций в публично-правовой сфере и возможности реализации этих функций только при условии допущения проверяемым субъектом нарушения действующего законодательства в рамках назначенной и проведенной проверки (п.3 ст.7, ст.25 Закона РК «О государственном контроле и надзоре)
Исковое требование о приостановлении деятельности таким образом основано на публично правовом интересе государства, и является мерой государственного принуждения в целях устранения допущенного нарушения законодательства, соответственно его рассмотрение является рассмотрением административного дела, но в порядке гражданского судопроизводства как это предусмотрено ст.53 КоАП РК.
В соответствии со ст.53, ст.1, ст.9 Кодекса РК « Об административных правонарушениях» данное административное взыскание не может быть установлено как альтернатива гражданско-правовой ответственности и наоборот, поскольку ГПК РК предусмотрены конкретные виды решений по результатам рассмотрения гражданского дела, которые не предусматривают расширительного толкования.
Так ст.227 ГПК РК указывает, что суд обязывает ответчика совершить определенные действия в пользу истца, при этом срок исполнения этих действий определяется только судом и только как конкретный период времени.
А в соответствии со ст.53 КоАП РК, суд приостанавливает деятельность, до устранения выявленных нарушений санитарных правил и норм(ст.323 КоАП РК), иными словами, оставляя срок действия вынесенного судебного акта о приостановлении деятельности, на неопределенный период времени, необходимый ответчику, для устранения выявленных государственным органом нарушений конкретной статьи КоАП РК.
Таким образом, указанные меры воздействия не совпадают по своему содержанию и не являются взаимозаменяемыми.
Поскольку если рассматривать приостановление деятельности как меру гражданско-правовой ответственности, то следует, что ИП и юридические лица, будут обязаны устранять нарушения санитарных правил не в пользу государства как носителя публичной власти, а в пользу конкретного государственного органа как юридического лица.
Государственный орган в данном случае не может выступать как субъект гражданских отношений или как равный участник гражданского оборота на ряду с ИП и юридическими лицами, чью деятельность намеревается приостановить в судебном порядке. Сами правоотношения не могут носить характер договорных или обязательственных и вытекать из имущественных или личных неимущественных прав государственного органа (ст.111 ч.1,ч.2 ГК РК), что было бы уместно, к примеру, при подаче государственным органом искового заявления при неисполнении поставщиком обязательств по договору о государственных закупках. И было абсурдным считать, что одна из сторон гражданского оборота используя полномочия предоставленные ей специальным законом, не включенным в гражданский кодекс, может диктовать условия ведения хозяйственной деятельности другой стороне, а в случае неисполнения, одна из сторон может обратиться в суд в целях приостановления хозяйственной деятельности другой стороны. Кроме этого у одной из сторон косвенно подразумевается личная имущественная или неимущественная заинтересованность в реализации своих прав как юридического лица, которая выразилась в приостановлении деятельности другого юридического лица или ИП. При том, что речь идет о нарушении законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и принятии мер по обеспечению безопасности общества и государства иными словами осуществляется защита общественных интересов.
В данном же случае, основанием для подачи иска о приостановлении деятельности, служат нарушения требований законодательства, выявленные в результате осуществления истцом государственного контроля и надзора, меры воздействия которого определяются не его правами в гражданско-правовой сфере, а полномочиями, предоставленными по осуществлению государственной власти и регулированию общественных отношений.
Какими бы властными полномочиями ни обладал орган управления, он их реализует от имени государства и в его интересах. Следовательно, другая сторона административно-правововых отношений в случае нарушения соответствующих норм несет ответственность перед государством, а разрешение споров и других вопросов осуществляется, как правило, в административном порядке[6]
В подтверждение изложенного тезиса о наличии пробела в праве служит также отсутствие в ГПК РК специального порядка рассмотрения данной категории дел (особого искового производства), в том числе определение специального срока(10 дней) для их рассмотрения. В отличие от главы 26 ГПК РК, где прямо предусматривается порядок обжалования постановления по делу об административном правонарушении в порядке гражданского судопроизводства. Отсутствие аналогичного порядка рассмотрения в специальных главах ГПК РК (особое исковое производство по делам о приостановлении деятельности ИП и юридических лиц) свидетельствует в пользу того, что данная категория дел не может быть отнесена к категории гражданских. Кроме того, по замыслу законодателя главы особого искового производство в ГПК РК являются кодификацией административной юстиции, за исключение дел об административных правонарушениях для которых установлен порядок их рассмотрения в соответствии с КоАП РК.
Таким образом, указанная категория дел о приостановлении деятельности может рассматриваться в порядке ГПК РК, только после включения содержания п.3 Нормативного Постановления Верховного суда в главу особого искового производства ГПК РК, что полностью соответствует содержанию п.1, п.4 ст.2 ГПК РК. Кроме того, для государственных органов в сфере регулирования общественных отношений и применения государственной власти, действует принцип, согласно которому все что прямо не разрешено законом, запрещено.
Соответственно административное взыскание не может применяться по аналогии с санкциями статей, предусматривающими такую меру, на основании санкций статей особенной части Кодекса РК «Об административных правонарушениях» не предусматривающим такой вид взыскания, прямой запрет на это - ст.1, ст.9 Кодекса РК «Об административных правонарушениях»
При включении в Кодекс РК «Об административных правонарушениях» соответствующего дополнения предусматривающего подачу иска в суд, в случае если санкция статьи особенной части Кодекса не предусматривает такую меру взыскания, данная норма подлежала бы применению только после включения аналогичной нормы в главу ГПК РК об особом исковом производстве.
Кроме того, указанным нормативным постановлением предусмотрено обязательное приложение протокола об административном правонарушении в отношении того лица чья деятельность подлежит приостановлению.
Предположив, что данным пунктом регламентируется порядок подачи искового заявления по гражданскому делу, необходимо отметить, что статья 150 ГПК РК не предусматривает обязательное предъявление протокола в качестве доказательства. В рамках гражданского дела каждая сторона сама доказывает (представляет доказательства) обстоятельства на которые она ссылается, и избирает способы отстаивания своей позиции, при этом суд полностью освобожден от обязанности сбора доказательств по своей инициативе.
Таким образом государственный орган вправе самостоятельно избрать доказательства которые он приложит к исковому заявлению по гражданскому делу (ст.65 ГПК РК, п.2 ст.15 ГПК РК). Вопрос о полноте и соответствии иска статье 150 ГПК РК, о наличии правового спора подлежащего рассмотрению в судебном порядке, разрешается в таких случаях уже после принятия иска.
Анализ указанного положения Нормативного постановления Верховного суда, обязывающего к исковому заявлению о приостановлении деятельности ИП или юридического лица, приложить протокол об административном правонарушении, позволяет предположить, что п.3 Нормативного Постановления Верховного суда подразумевает все же регламент рассмотрения судами производства по делу об административном правонарушении по правилам гражданского судопроизводства, с представлением протокола в качестве подтверждения возбуждения административного производства уполномоченным органом или должностным лицом (по аналогии со ст 2 ч.4 ГПК РК)
Как видно из приведенного анализа, п.3 Нормативного Постановления Верховного Суда «О некоторых вопросах применения судами законодательства об административных правонарушениях», применяя термин «гражданское судопроизводство», ввел в заблуждение суды первой инстанции, которые создали прецеденты рассмотрения данной категории дел специализированными межрайонными экономическим судами, которым подсудны только гражданские дела (ст.30 ГПК РК)[3].
Указанная норма в силу своей не ясности породила правоприменительную практику, основанную на пробеле в праве.
Тогда как производство по делу об административном правонарушении действительно может рассматриваться по правилам гражданского судопроизводства в некоторых случаях, но только специализированными административными судами, а там где они не созданы районными судами, примером является глава 26 ГПК РК(ст.2 ч.4, ст.24 ч.2 ГПК РК), когда судами рассматриваются жалобы на постановления должностных лиц по делу об административном правонарушении с применение вышеупомянутой главы. Что оправдано тем, что инициатором правового спора выступает гражданин, тогда как в производстве по делу об административном правонарушении отсутствует сам предмет спора, предметом рассмотрения является производство по делу об административном правонарушении, гражданин имеет право на правовую защиту и пользоваться презумпцией невиновности. Напротив в гражданском процессе по административному делу (Глава 27 ГПК РК) гражданин, обязуется сам доказать, что уполномоченным органом допущены нарушения законодательства, а также его прав, свобод и законных интересов, для чего и предусмотрен принцип состязательности и равноправия сторон.
В рассматриваемом же нашем случае, государственный орган представляет исковое заявление и протокол об административном правонарушении, в целях реализации возложенных на него функций в сфере государственного контроля и надзора, законодательства об административных правонарушениях. В тоже время на практике нарушается п.3 ст.77 Конституции в соответствии с которой никому не может без его согласия изменена подсудность, предусмотренная для него законом[1], поскольку в соответствии со ст.541 КоАП РК, ст.53 КоАП РК, данная категория дел подсудна специализированному административному суду и данная норма не предусматривает альтернативную подсудность. Кроме того решения судов не предусмотренные в перечне ГПК РК, теоретически не подлежат исполнению.
Подтверждением изложенного также служит отсутствие в Законе РК «О судебной системе и статусе судебных исполнителей» статьи предусматривающей порядок принудительного исполнения исполнительного листа по гражданскому делу, о приостановлении деятельности должника. Поскольку если предположить, что такой может являться ст.104 данного Закона, то следует отметить, что она трансформирована из ст.227 ГПК РК и распространяется только на случаи когда должник может совершить действия по исполнению судебного акта исключительно самостоятельно[4] (пример: опубликование опровержения в СМИ). Однако приостановление деятельности является мерой государственного принуждения и потому не может зависеть только от воли самого должника.
И напротив порядок принудительного исполнения постановления по делу об административном правонарушении, предусмотрен ст.723 КоАП РК, ст.9 п.5 Закона РК «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей».
Принудительное исполнение исполнительного листа по гражданскому делу о приостановлении деятельности в данном случае просто не предусмотрено законом, при таких обстоятельствах реализация полномочий государства по принудительному приостановлению деятельности в гражданском порядке не представляется возможным.
Данный анализ приведен с целью обоснования необходимости внесения дополнений в действующее законодательство, которое в последующем устранило бы указанную коллизию.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1 Конституция Республики Казахстан (принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 года) (с изменениями и дополнениями по состоянию на 02.02.2011 года).
2 Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года (с изменениями и дополнениями по состоянию на 21.11.2013 года).
3 Гражданский процессуальный кодекс от 13 июля 1999 года (с изменениями и дополнениями по состоянию на 03.07.2013 года).
4 Закон РК «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» от 2 апреля 2010 года №261-IV (с изменениями и дополнениями по состоянию на 03.07.2013 года)
5 Нормативное постановление Верховного суда «О некоторых вопросах применения судами законодательства об административных правонарушениях» от 26 ноября 2004 года № 18 (с изменениями и дополнениями по состоянию на 29.06.2011 года).
6 Таранов А. Административное право Республики Казахстан, Учебник, Алматы: Издательство «Норма-К», 2003. С. 33.
Аннотация
В статье рассмотрен вопрос о правовой необходимости устранения правовой коллизии, при применении контрольно-надзорными органами полномочий по инициированию вопроса о приостановлении деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в порядке предусмотренном Нормативным постановлением Верховного суда «О некоторых вопросах применения судами законодательства об административных правонарушениях».
Ключевые слова: правовая коллизия, приостановление деятельности, Нормативное постановление Верховного суда «О некоторых вопросах применения судами законодательства об административных правонарушениях»
Abstract
In the article the question of the legal necessity to eliminate legal conflict, the application of regulatory authorities powers to initiate the issue of suspension of activities of individual entrepreneurs and legal entities in the manner provided for in regulatory decision of the Supreme Court «On some issues of application of legislation on administrative offenses.»
Keywords: legal conflict, suspension, Normative Resolution of the Supreme Court «On some issues of application of legislation on administrative offenses».
УДК 10.17.21
