08.05.2014
Потенциал медийного саморегулирования в контексте
противодействия терроризму
Федотов М.А.
(советник Президента Российской Федерации, Председатель Совета при
Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и
правам человека, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист
Российской Федерации)
Потенциал медийного саморегулирования в контексте противодействия терроризму может быть определен только через раскрытие правовых и этических аспектов информирования общественности о международных и отечественных усилиях по борьбе с этой глобальной угрозой, в том числе о терактах и контртеррористических операциях.
Вопросы освещения в средствах массовой информации террористических актов и контртеррористических операций настолько сложны и деликатны, что законодатель совершенно справедливо вывел их за пределы Федерального закона от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму». Здесь вопросы информирования общественности затрагиваются лишь косвенно. Так, в подпункте 5 пункта 2 статьи 13 указывается, что руководитель контртеррористической операции «определяет представителя оперативного штаба, ответственного за поддержание связи с представителями средств массовой информации и общественности». Мировая и отечественная практика свидетельствует о том, что наличие в составе штаба специального сотрудника, обеспечивающего взаимодействие со СМИ, имеет большое значение. С одной стороны, это освобождает руководителя штаба от необходимости отвлекаться от своих прямых обязанностей, связанных с проведением операции, для ответов на вопросы журналистов. С другой стороны, если выделенный представитель штаба является профессиональным специалистом по связям с общественностью, то он сможет наиболее точно и в то же время аккуратно донести до представителей прессы и общественности информацию о террористическом акте и контртеррористической операции.
В вопросах информирования общественности функции специального представителя оперативного штаба сводятся, прежде всего, к определению форм такого информирования. Практика показывает, что формы информирования могут быть различными в зависимости от характера и продолжительности контртеррористической операции. В некоторых случаях при оперативном штабе создается стационарный или временный пресс-центр, при котором проводится аккредитация. Правила аккредитации журналистов должны устанавливаться оперативным штабом в соответствии с требованиями статьи 48 Закона России «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (далее - Закон о СМИ).
Для правильного формирования практики аккредитации журналистов при оперативных штабах и их пресс-центрах большое значение имеет правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в его постановлении от 31 июля 1995 г.6 В своем постановлении Конституционный Суд отметил, что Закон о СМИ (часть 5 статьи 48) дает исчерпывающий перечень оснований для лишения журналистов аккредитации. Следовательно, норма, вводящая новые, не предусмотренные законом основания и порядок лишения журналистов аккредитации, «противоречит статье 29 (части 4 и 5), закрепляющей право на свободу информации, статье 46, гарантирующей судебную защиту прав и свобод, а также статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации».
С точки зрения закона информирование общественности о террористической акции и контртеррористической операции может осуществляться и без создания специального пресс-центра. Например, специальный представитель оперативного штаба может передавать сведения о террористической акции и контртеррористической операции в форме интервью. В этом случае подлежат применению правила статей 39 - 40 Закона о СМИ, поскольку интервью должностного лица представляет собой ответ на запрос информации в устной форме. При этом, разумеется, речь не должна касаться тех профессиональных тонкостей, деталей проведения операции, которые не представляют общественного интереса, но в то же время знание которых способно облегчить задачи террористов. Однако доступ к такой информации не может быть ограничен, если она касается событий, фактов или явлений, «создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды». Сокрытие или искажение такой информации влечет уголовную ответственность по статье 237 УК России.
Правовые нормы, касающиеся вопроса информирования общественности о террористической акции и контртеррористической операции, перешли ныне из антитеррористического законодательства в законодательство о СМИ и содержатся в статье 4 «Злоупотребление свободой массовой информации» Закона о СМИ.
Здесь, в частности, содержится запрет использования СМИ «для распространения материалов, содержащих публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публично оправдывающих терроризм, других экстремистских материалов». Такая формулировка, однако, не соответствует духу и букве Федерального закона «О противодействии6 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности Указов Президента РФ от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» и от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации». терроризму», который признает противоправным не просто «распространение материалов», а именно «пропаганду идей терроризма, распространение материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности» (ст. 3).
Кстати, аналогичную ошибку допустил законодатель, когда приводил Закон о СМИ в соответствие с Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах». Если статьей 46 этого закона запрещена «пропаганда наркотических средств» и «пропаганда каких-либо преимуществ использования отдельных наркотических средств», то в статью 4 Закона о СМИ эта норма попала в виде запрета на «распространение в средствах массовой информации, а также в компьютерных сетях сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров». Даже если не углубляться в детальное рассмотрение различий между пропагандой и распространением сведений, легко заметить, что пропаганда всегда совершается с прямым умыслом, тогда как распространение может иметь место и по неосторожности. Кроме того, пропаганда предполагает системность и систематичность, а распространение может не иметь подобных характеристик.
Такие выводы прямо вытекают из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации по сходному вопросу - о понятии предвыборной агитации. Согласно этой позиции «критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели - склонить избирателей в определенную сторону».
«Умысел в качестве необходимого элемента субъективной стороны формального состава такого правонарушения, как незаконная агитация, -указывает Конституционный Суд Российской Федерации - не может охватывать ее последствия и заключается лишь в осознании прямой цели данного противоправного действия. Именно поэтому не может быть признано агитацией информирование избирателей через средства массовой информации... без выявления соответствующей непосредственно агитационной цели, наличие либо отсутствие которой во всяком случае подлежит установлению судами общей юрисдикции и (или) иными правоприменителями при оценке ими тех или иных конкретных действий как противозаконной предвыборной агитации». В то же время «само по себе позитивное или негативное мнение о ком-либо из кандидатов не является предвыборной агитацией и не может послужить основанием для привлечения к административной ответственности представителя организации, осуществляющей выпуск средств массовой информации, если только не будет доказана специальная цель, а именно направленность на поддержку либо на противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку».7
Отсюда следует, что противоправность наличествует именно в пропаганде терроризма (как и пропаганде наркотиков), но не в самом по себе распространении сведений, и в том числе мнений, о причинах терроризма, условиях, способствующих совершению террористических акций, и т.д. Именно в таком концептуальном контексте следует ставить данный вопрос применительно к понятию «злоупотребление свободой массовой информации» в смысле статьи 4 Закона о СМИ.
В подтверждение такой правовой позиции сошлемся также на Конвенцию Совета Европы о предупреждении терроризма, статья 5 которой ясно определяет, что следует понимать под уголовно наказуемой пропагандой терроризма. Здесь, правда, используется несколько иной термин - «публичная провокация к совершению террористического преступления», который определяется как «распространение или иным способом обеспечение доступа публики к сообщению с целью подстрекательства к совершению террористического преступления, когда такие действия прямо или косвенно оправдывают террористические преступления, создавая опасность того, что одно или большее количество таких преступлений может быть совершено».8 При этом следует учитывать, что по российскому законодательству подстрекателем признается «лицо, склонившее другое лицо к совершению преступления путем уговора, подкупа, угрозы или другим способом» (ст. 33 УК России).
Положения о «публичной провокации к совершению террористического преступления» перекликаются с правилами, содержащимися в Рекомендации Совета Европы № R (97) 20 по вопросам разжигания ненависти. При этом разжигание ненависти (hate speech) понимается как покрывающее все формы самовыражения, которые включают распространение, провоцирование, стимулирование или оправдание расовой ненависти, ксенофобии,антисемитизма или других видов ненависти на основе нетерпимости, включая нетерпимость в виде агрессивного национализма или этноцентризма, дискриминации и враждебности в отношении меньшинств, мигрантов и лиц с эмигрантскими корнями.
Среди положений, которыми должны руководствоваться государства-члены Совета Европы в вопросах разжигания ненависти, обратим внимание на следующие.
7 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы ФС России и жалобами граждан С.А.Бунтмана, К.А.Катаняна и К.С.Рожкова.
8 Council of Europe Convention on the Prevention of Terrorism, Warsaw, 16.V.2005
Во-первых, органы государственной власти и их должностные лица должны проявлять особую сдержанность в своих выступлениях, чтобы их высказывания не могли быть обоснованно восприняты как разжигание ненависти или легитимация дискриминации. Подобные заявления должны быть запрещены и подвергнуты публичному осуждению во всех случаях их совершения.
Во-вторых, власти государств-участников должны создать действенные гражданско-правовые, уголовно-правовые и административно-правовые механизмы согласования свободы выражения мнений с уважением человеческого достоинства и защитой репутации и прав других лиц. В частности, предлагается включить обязательные работы в число возможных санкций за разжигание ненависти, а также предусмотреть возможность обращения заинтересованных неправительственных организаций в суд с исками об опровержении, ответе и возмещении ущерба жертвам разжигания ненависти.
В-третьих, любые ограничения или помехи в осуществлении свободы выражения мнений должны находиться под независимым судебным контролем.
В-четвертых, свобода выражения мнений выходит за рамки правовой защиты, предоставляемой статьей 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в случае, когда она представляет собой разжигание ненависти и направлена на подрыв прав и свобод, гарантированных Конвенцией.
В-пятых, органы прокуратуры, в пределах их компетенции, должны уделять особое внимание случаям разжигания ненависти. В свою очередь, суды, осуждая лиц, виновных в разжигании ненависти, должны обеспечить строгое соблюдение принципа пропорциональности наказания.
В-шестых, законодательство и судебная практика по вопросам разжигания ненависти должны учитывать роль средств массовой информации в обеспечении права общественности на получение сведений о случаях разжигания ненависти. В этой связи следует проводить четкую границу между ответственностью тех, кто выступает в духе разжигания ненависти, и ответственностью журналистов и редакций СМИ, рассказывающих об этих выступлениях в рамках своих задач по информированию общества.
В-седьмых, законодательство и судебная практика должны учитывать, что журналистское освещение вопросов расизма, ксенофобии, антисемитизма и других форм нетерпимости полностью защищено частью первой статьи 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и может быть ограничено только в соответствии с условиями, перечисленными в части 2 указанной статьи.
В-восьмых, законодательство и судебная практика должны соответствовать также прецедентному праву Европейского суда по правам человека с учетом, помимо всего прочего, характера, содержания и цели журналистской деятельности.
В-девятых, под уважением журналистских свобод подразумевается, что суды и органы государственной власти не должны навязывать СМИ свои воззрения относительно приемлемых для журналистов методов ведения профессиональной деятельности.9
Практика Европейского суда по правам человека, на которую неоднократно дается ссылка в Рекомендации, достаточно обширна. В основном она выдержана в духе доктрины «clear and present danger» («явной и наличной опасности»). Так, в решении по делу «Sьrek против Турции» Суд пришел к выводу, что в условиях квазигражданской войны свобода выражения политических мнений имеет серьезное значение, но может быть ограничена постольку, поскольку имеет своей целью и (или) реально может спровоцировать эскалацию насилия.10
Если исходить из понимания «пропаганды терроризма» как подстрекательства к совершению террористического акта, включение в статью 4 Закона о СМИ нормы о недопустимости использования СМИ для пропаганды терроризма полностью вписывается в концепцию данного закона, который изначально рассматривал злоупотребление свободой массовой информации именно как использование СМИ для совершения уголовно наказуемых деяний.
Статья 4 Закона о СМИ содержит и другие нормы, перекочевавшие из законодательства о противодействии терроризму. Так, часть четвертая данной статьи гласит: «Порядок сбора информации журналистами на территории (объекте) проведения контртеррористической операции определяется руководителем контртеррористической операции». Далее, в части пятой данной статьи указываются конкретные категории сведений, которые не должны распространяться в СМИ. Но если часть пятая выглядит в статье 4 вполне уместной, то часть четвертая - наоборот.
Представляется, что часть четвертая статьи 4 Закона о СМИ самим фактом своего расположения в массиве нормативного правового акта серьезно нарушает его логику и архитектонику. Очевидно, что содержащееся в данной части статьи правовое предписание представляет собой уполномочивающую норму, что разительно отличает ее от всех остальных частей данной статьи, представляющих собой запрещающие нормы. Именно запреты являются естественным логическим воплощением статьи, главный смысл которой состоит в определении того, что именно является злоупотреблением свободой массовой информации и, следовательно, подлежит запрету.
9 See: Examples of ―good practices‖ to fight against racism and intolerance in the European Media. - European Commission against Racism and Intolerance. Council of Europe, 2000.
10 Case-law concerning Article 10 of the European Convention on Human Rights. - Directorate General of Human Rights. Strasbourg. 2000. P. 10, 26-27.
Наглядным негативным результатом ошибочного размещения анализируемой уполномочивающей нормы в статье 4 Закона о СМИ является коллизия, образующаяся при ее применении в сочетании с частью третьей статьи 16 Закона о СМИ, которая устанавливает: «Основанием для прекращения судом деятельности средства массовой информации являются неоднократные в течение двенадцати месяцев нарушения редакцией требований статьи 4 настоящего Закона, по поводу которых регистрирующим органом делались письменные предупреждения учредителю и (или) редакции (главному редактору), а равно неисполнение постановления суда о приостановлении деятельности средства массовой информации».
Но может ли редакция нарушить правило, установленное частью 4 статьи 4? Нет, не может, если только не попытается присвоить себе полномочия руководителя контртеррористической операции и самостоятельно определить порядок сбора информации журналистами на территории ее проведения. Чтобы представить себе такую гипотетическую ситуацию, нужно обладать безудержной фантазией. Напротив, представить себе, что журналист, редакция нарушают установленный руководителем операции порядок сбора информации достаточно легко: подобные примеры известны. Однако, как это ни парадоксально, подобные действия, если строго следовать норме закона, не могут считаться нарушением законодательства о СМИ и, в частности, злоупотреблением свободой массовой информации, поскольку часть четвертая статьи 4 не содержит соответствующего запрета.
Гораздо более продуктивным представляется включение в Закон о СМИ специальных статей, определяющих роль СМИ и журналистов в противодействии террористической деятельности.
Во-первых, предлагается дополнить Закон о СМИ статьей 38.1. «Информирование о противодействии терроризму» следующего содержания:
«При проведении контртеррористической операции ее руководитель обязан лично либо через определенного им представителя оперативного штаба обеспечить оперативное и объективное информирование журналистов о террористической акции и контртеррористической операции.
Распространяемые средствами массовой информации сообщения и материалы не должны содержать сведений:
1) преднамеренно дезориентирующих население или способных нанести вред правам и законным интересам граждан, оказавшихся в зоне проведения контртеррористической операции и подвергающихся опасности;
2) способных затруднить пресечение террористической акции без применения силы или создать угрозу жизни и здоровью людей, оказавшихся в зоне проведения контртеррористической операции;
3) раскрывающих специальные (конфиденциальные) технические и тактические приемы проведения контртеррористической операции, состав и численность привлекаемых сил;
4) содержащих персональные данные о сотрудниках специальных подразделений и членах оперативного штаба, за исключением руководителя операции и представителя оперативного штаба, ответственного за поддержание связи с журналистами, а также о лицах, оказывающих содействие в проведении указанной операции, если они не дали согласия на распространение такой информации;
5) затрагивающих частную жизнь людей, оказавшихся в зоне проведения контртеррористической операции, если они не дали согласия на распространение такой информации».
Во-вторых, целесообразно дополнить Закон о СМИ статьей 52.1. «Особые условия работы журналиста в зоне проведения контртеррористической операции и военных действий» следующего содержания:
«По решению руководителя контртеррористической операции в зоне ее проведения в соответствии с настоящим Законом могут устанавливаться особые условия работы журналистов, в том числе специальная аккредитация при оперативном штабе.
В целях обеспечения журналистам равных возможностей по
информированию о контртеррористической операции, при установлении особых условий их работы руководитель контртеррористической операции обязан:
1) установить, если это необходимо и возможно, порядок специальной аккредитации журналистов при оперативном штабе, обеспечивающий возможность их непрерывной работы;
2) назначить, если это необходимо и возможно, представителя оперативного штаба, ответственного за поддержание связи с журналистами, вменив ему в обязанности специальную аккредитацию журналистов и обеспечение их работы в зоне проведения контртеррористической операции, включая предоставление им необходимых сведений о данной операции;
3) установить специальные, в том числе мобильные, сектора в пределах зоны проведения контртеррористической операции для размещения аппаратуры и организации работы журналистов;
4) обеспечить доступ журналистов на территорию указанных секторов;
5) установить порядок подготовки и передачи журналистам регулярных официальных сообщений, а также иной информации о террористической акции и проводимой контртеррористической операции;
6) исключить какое-либо воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов в зоне проведения контртеррористической операции, в том числе по сбору и получению информации, установлению контактов с лицами, оказавшимися в зоне проведения контртеррористической операции;
7) обеспечить журналистам в связи с осуществлением ими профессиональной деятельности в зоне проведения контртеррористической операции защиту их чести, достоинства, здоровья, жизни и имущества как лиц, преследующих общественно полезные цели и осуществляющих защиту общественных интересов.
В зоне проведения контртеррористической операции представители средств массовой информации обязаны:
1) аккредитоваться при оперативном штабе по проведению контртеррористической операции, организовать свою работу в границах выделенных для них секторов и воздерживаться от пересечения границ этих секторов без разрешения сотрудника оперативного штаба по связям со средствами массовой информации; разрешение, данное любому журналисту на пересечение границы сектора и выход в зону проведения контртеррористической операции, действительно и для любого другого аккредитованного журналиста;
2) находясь за границами выделенных секторов, воздерживаться от действий, которые могут затруднить проведение контртеррористической операции или поставить под угрозу их безопасность;
3) находясь за границами выделенных секторов, осуществлять сбор и получение информации таким образом, чтобы это не могло поставить под угрозу жизнь и здоровье людей, оказавшихся в зоне проведения контртеррористической операции, в том числе участников операции и лиц, оказывающих им содействие;
4) находясь за границами выделенных секторов, воздерживаться от осуществления скрытых аудио- и видеозаписи, кино- и фотосъемки.
5) до завершения контртеррористической операции воздерживаться от распространения любой информации, которая может поставить под угрозу жизнь и здоровье людей, оказавшихся в зоне проведения контртеррористической операции.
Особые условия работы представителей средств массовой информации в зоне проведения контртеррористической операции утрачивают силу с момента объявления контртеррористической операции оконченной.
Обнародованные в средствах массовой информации сообщения и материалы, содержащие сведения о любых обстоятельствах, информация о которых может способствовать достижению целей общего противодействия терроризму либо борьбы с терроризмом, рассматриваются федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности. Ответ об итогах рассмотрения данного сообщения или материала в двухнедельный срок со дня его публикации направляется в адрес редакции соответствующего средства массовой информации для доведения до сведения общественности.
Особые условия работы представителей средств массовой информации в зоне проведения военных действий могут устанавливаться органами военного управления в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О военном положении» и настоящим Законом».
Обратим внимание также на принятую в 1996 году Комитетом Министров Совета Европы Рекомендацию № (96) 4 «О защите журналистов в ситуациях конфликта и напряженности». Этот документ исходит из исключительности роли журналистов и СМИ в информировании общественности о страданиях людей в ситуациях конфликта и напряженности, а тем самым в предотвращении дальнейших страданий. Рекомендация содержит конкретные принципы защиты журналистов. Причем, она предлагает правительствам государств - членов СЕ применять их без различия в отношении иностранных и местных корреспондентов, а также без дискриминации по каким бы то ни было основаниям, распространяя на всех тех, кто занят сбором, обработкой и распространением новостей и информации, включая телеоператоров и фотографов, а также персонал поддержки, как то водителей и переводчиков.
В Рекомендации обращается внимание на те меры, которые могут принять профессиональные организации журналистов и их работодателей по физической защите журналистов: профилактика, страхование и наличие «горячей линии». Говоря о правах и условиях труда журналистов, работающих в условиях конфликта и напряженности, Рекомендация распространяет общепризнанные положения международного права, касающиеся права искать, передавать и получать информацию, свободы передвижения, тайны переписки, конфиденциальности источников информации и т.д., на ситуацию работы журналистов в «горячих точках». Принцип 7 запрещает какое-либо произвольное ограничение этих прав и свобод. Любое вмешательство должно в силу этого: а) основываться на предписаниях закона и быть сформулированным в четких и ясных терминах; б) преследовать законную цель, как она определена в соответствующих положениях актов о правах человека и практике Европейского суда по правам человека; в) быть необходимым в демократическом обществе, т.е. соответствовать острой социальной потребности, основываться на доводах, которые разумны, достаточны и пропорциональны преследуемой законной цели.
Согласно Рекомендации, в условиях войны или другой чрезвычайной ситуации, угрожающей существованию нации, о чем должно быть официально объявлено, меры, приостанавливающие действия государственных обязательств по обеспечению прав и свобод, являются допустимыми лишь в той мере, в какой эти меры строго необходимы в сложившейся ситуации при условии, что они не являются несовместимыми с другими обязательствами, вытекающими из международного права, и не ведут к дискриминации исключительно по признакам расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения. Государства-члены должны воздерживаться от принятия каких-либо ограничительных мер против журналистов, как то: отзыв аккредитации или высылка в связи с осуществлением ими своей профессиональной деятельности или в связи с содержанием репортажей и информации, передаваемой направившими их средствами информации.
Принцип 8 обязывает государства - члены предписать своим вооруженным и полицейским силам предоставлять необходимую и разумную защиту, а также помощь журналистам, когда они за ней обращаются, и обращаться с ними как с гражданскими лицами. При этом они не должны использовать защиту журналистов в качестве предлога для ограничения их прав.
Система аккредитации журналистов, согласно Принципу 11, должна вводиться только в той мере, в какой это необходимо в конкретной ситуации и иметь целью облегчение журналистам выполнения их профессиональных обязанностей в ситуациях конфликта и напряженности. Если такая система установлена, аккредитация, как правило, должна предоставляться и не ставиться в зависимость от уступок со стороны журналиста, которые привели бы к ограничению его прав и свобод. Причем, осуществление профессиональной журналистской деятельности и журналистских свобод не должны зависеть от аккредитации. Сама же аккредитация не должна использоваться в целях ограничения свободы передвижения журналистов или доступа их к информации. Всякий отказ в аккредитации, ведущий к ограничению свободы передвижения журналиста или его доступа к информации, должен быть обоснован.
Стремясь оптимизировать роль СМИ в борьбе с глобальной террористической угрозой, мировое сообщество все чаще обращается не к правовым регуляторам, а к механизмам саморегулирования и со-регулирования. Так, Совет Европы, призывая государства - члены «воздерживаться от принятия мер, которые приравнивали бы освещение проблемы терроризма в СМИ к поддержке терроризма» и «строго уважать редакционную независимость СМИ и, соответственно, воздерживаться от любого вида давления на них», в то же время предлагает средствам массовой информации и журналистам «помнить о своих особых обязанностях в контексте борьбы с терроризмом», «принять меры по саморегулированию... и претворять их на практике», «воздерживаться от любой самоцензуры, результатом которой было бы лишение общественности информации, необходимой ей для формирования своего мнения», «проводить оценку того, как они информируют общественность,... через проведение консультаций с общественностью, аналитические передачи, статьи и беседы».11
11 Декларация Комитета министров Совета Европы о свободе выражения мнений и информации в СМИ в контексте борьбы с терроризмом, принятая Комитетом министров 02.03.2005 на 917-м заседании.
Действительно, между открытостью и экстремальным поведением объективно существует взаимосвязь, которую можно выразить формулой: «До приезда съемочной группы массовые беспорядки, как правило, не начинаются». Но не законодательный запрет, а именно саморегулирование оказывается в условиях структурированного гражданского общества и развитых демократических институтов наиболее эффективным средством нахождения баланса между необходимостью обеспечить максимальную открытость самых конфликтогенных социальных зон и опасностью героизации терроризма, экстремизма, сепаратизма и т.д.
Например, в США такие действия, как публикация интервью с террористами, не влекут никаких правовых последствий. Это не означает, однако, что власти благожелательно или, как минимум, безразлично относятся к выступлениям террористов в средствах массовой информации. Так, 8 октября 2001 г. после начала американских бомбардировок баз террористов в Афганистане крупнейшие телеканалы США последовательно передавали и неоднократно повторяли выступления президента Дж. Буша и Усамы бен Ладена. В этой ситуации власти США обратились к телекомпаниям с просьбой воздержаться от распространения выступлений главного подозреваемого по делу о террористическом нападении на Нью-Йорк и Вашингтон 11 сентября 2001 г. При этом они сослались не на опасность пропаганды терроризма, а на то, что в видеоряд или фонограмму выступления могут быть вкраплены тайные сигналы террориста своим единомышленникам во всем мире. Разумеется, такая просьба юридического значения не имеет. Но даже она была воспринята американской прессой как посягательство на свободу массовой информации, хотя и была учтена телекомпаниями в своей работе.
В то же время, подчеркнем, что само по себе обнародование интервью с террористами не может считаться использованием средства массовой информации для осуществления экстремистской деятельности. Об этом прямо говорится в решении Европейского суда по правам человека по делу «Jersild против Дании» от 23 сентября 1994 г. Это дело, известное как «дело о «зеленых куртках»» возникло в результате того, что на журналиста датского телевидения Йерсильда был наложен штраф за якобы имевшую место пропаганду расизма в телевизионной передаче с участием нескольких экстремистов.
В решении Суда отмечается, что журналист начал программу с упоминания недавних выступлений в прессе по поводу расизма в Дании, приглашая тем самым зрителя смотреть передачу под этим углом зрения. Далее он объявил, что цель данной передачи состоит в том, чтобы затронуть отдельные аспекты проблемы расизма путем показа ряда лиц, придерживающихся расистских взглядов, и описания их образа мыслей и социального происхождения. Последовавшие интервью выполнили эту задачу. Вот почему Суд счел, что данный телевизионный сюжет «объективно не был похож на материал, цель которого состояла в пропаганде расистских идей и взглядов. Напротив, в нем очевидно проглядывалось стремление при помощи интервью выставить на всеобщее обозрение, проанализировать и объяснить поведение именно этой группы молодых людей, разочарованных и недовольных своим социальным положением, склонных к насилию и уже имеющих судимости. Таким образом, были затронуты специфические аспекты проблемы, которая уже тогда вызывала большую озабоченность общественности».
Суд подчеркнул, что «репортажи, основанные на интервью, - неважно, отредактированных или нет, - представляют собой одно из важнейших средств, при помощи которых пресса может играть свою исключительно важную роль «сторожевого пса общества». Наказание журналистов за содействие в распространении заявлений, сделанных другим лицом в ходе интервью, могло бы серьезно помешать прессе вносить свой вклад в обсуждение проблем, представляющих общественный интерес, если только речь не идет об особо серьезных ситуациях». В то же время Суд отметил, что «методы объективного и сбалансированного репортажа могут существенно варьироваться, в том числе в зависимости от особенностей того или иного средства массовой информации.
Ни данному Суду, ни национальным судам не подобает подменять в этом вопросе своими собственными взглядами суждения прессы относительно того, к какой технике репортажа следует прибегать журналистам». В этом контексте Суд напоминал, что статья 10 Европейской конвенции о правах человека защищает не только содержание выражаемых идей и информации, но и форму их передачи.
Говоря о важности саморегулирования и гражданского сорегулирования, сошлемся также на резолюцию Конференции ЮНЕСКО «Терроризм и средства массовой информации» (Манила, 1 - 2 мая 2002 года), в которой признается важность свободы прессы и свободы выражения мнений в борьбе против терроризма и подчеркивается, что открытые общественные дебаты и свободный поток информации в любом случае необходимы для достижения долгосрочных решений проблем терроризма. В Резолюции отмечается, что СМИ имеют право и обязаны полно сообщать о терроризме и содействовать открытым, информированным общественным дебатам о терроризме. В то же время все стороны конфликта должны уважать право журналистов расследовать и свободно сообщать о конфликте, а также право иметь максимальный доступ в районы конфликта.
Резолюция призывает медийные, журналистские, издательские и телерадиовещательные ассоциации, академические учреждения и другие структуры гражданского общества принять меры по расширению способностей СМИ профессионально рассказывать о терроризме и способствовать толерантности, в том числе через обучение и обеспечение возможностей для обсуждения этических проблем, касающихся освещения терроризма в СМИ. Действительно, правила поведения журналистов при освещении ими актов терроризма необходимы. И дело здесь не в пресловутых «тайных сигналах», а в опасности как героизации, так и банализации терроризма. Вот почему Союз журналистов России еще в сентябре 2001 года выступил с инициативой разработки специальных профессионально-этических правил для работников печатной и электронной прессы, освещающих террористические акции и контртеррористические операции. В 2003 году сходный по своему содержанию документ был разработан и принят Некоммерческим партнерством «Индустриальный комитет СМИ».
