02.06.2026
Пять лет административной юстиции в Казахстане: как применять административные процедуры АППК в полной мере
Жангельды Сулейманов, адвокат
С 1 июля 2021 года в Казахстане действует Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан (АППК), который ввёл совершенно новую для казахстанской правовой системы модель административной юстиции.
АППК регулирует как судебное рассмотрение административных дел, так и порядок рассмотрения дел государственными органами.
За прошедшие пять лет административные суды стали полноценной частью судебной системы, сформировалась судебная практика, а само административное судопроизводство уже достаточно хорошо известно адвокатам, юристам и бизнесу.
В то же время, как показывает практика, потенциал административных процедур до настоящего времени используется далеко не в полной мере.
Особую актуальность административные процедуры приобретают в связи с изменениями, внесёнными в АППК, согласно которым с 29 декабря 2025 года обращение в суд может быть подано после соблюдения досудебного порядка урегулирования спора, если иное не предусмотрено законом.
Фактически это означает, что административное обжалование и сама административная процедура становятся обязательным и самостоятельным этапом защиты прав.
Более того, именно на стадии административной процедуры реализуются многие ключевые принципы АППК, включая принцип приоритета прав (статья 12).
При этом многие процессуальные механизмы административной процедуры схожи с судебным процессом.
В административной процедуре также предусмотрены:
- председательствующий;
- административное дело;
- ходатайства;
- отводы;
- заслушивание;
- представление доказательств;
- процессуальные сроки;
- административное обжалование.
Большинство участников административных процедур практически не используют предусмотренные АППК процессуальные механизмы.
При этом проблема заключается не в отсутствии прав. Напротив, АППК предоставляет участникам административных процедур значительный набор процессуальных инструментов. Проблема состоит в том, что эти инструменты используются редко либо используются формально.
Одной из причин этого является отсутствие системного и прикладного понимания самой архитектуры административных процедур.
В соответствии с пунктом 8) части 1 статьи 4 АППК административная процедура представляет собой деятельность административного органа, связанную с принятием административного акта либо совершением административного действия (бездействия).
При этом административная процедура - это не один документ и не одно действие государственного органа.
Это последовательный процесс, включающий:
- возбуждение административной процедуры;
- формирование административного дела;
- сбор и исследование доказательств;
- вынесение предварительного решения;
- заслушивание;
- принятие административного акта;
- административное обжалование.
Особое значение имеет административное дело.
Согласно пункту 1 статьи 69 АППК административный орган формирует административное дело, которое состоит из документов, необходимых для осуществления административной процедуры.
При этом именно административное дело должно содержать:
- основания возбуждения процедуры;
- доказательства;
- ходатайства;
- извещения;
- предварительное решение;
- протокол заслушивания;
- административный акт.
Государственные органы, как правило, либо формально формируют административное дело, либо вообще ограничиваются лишь одним предварительным решением.
Фактически это всё равно, что судебное дело, состоящее только из одного судебного решения без материалов дела и доказательств.
При этом именно административное дело является основным источником проверки законности административной процедуры как при административном обжаловании, так и в суде.
Одной из ключевых гарантий АППК является право участника быть заслушанным.
Согласно части 1 статьи 73 АППК административный орган обязан направить участнику административной процедуры предварительное решение и предоставить разумный срок для представления позиции к нему.
Однако именно заслушивание остаётся одной из самых недооценённых стадий административной процедуры.
На практике заслушивание часто проводится формально:
- без полноценного обсуждения;
- без рассмотрения ходатайств;
- без анализа доказательств;
- иногда даже без надлежащего извещения участника.
Между тем именно в ходе заслушивания участник административной процедуры вправе:
- представлять свои доводы;
- задавать вопросы;
- представлять доказательства;
- заявлять ходатайства;
- заявлять отводы;
- фиксировать процессуальные нарушения.
Кроме того, в соответствии с частью 3 статьи 73 АППК участник административной процедуры вправе представить свои возражения по предварительному решению, а также выбрать письменную либо устную форму заслушивания.
Не менее важное значение имеет предварительное решение.
По сути, предварительное решение является уже сформированной позицией административного органа и фактически представляет собой проект будущего административного акта.
Именно после получения предварительного решения участник впервые получает возможность реально оценить:
- основания возбуждения процедуры;
- позицию государственного органа;
- доказательства;
- предполагаемый итог рассмотрения.
На практике участники часто ограничиваются формальным возражением, не используя предусмотренные АППК процессуальные механизмы:
- ознакомление с административным делом;
- ходатайства;
- заявление отводов;
- фиксацию процессуальных нарушений.
При этом участник административной процедуры обладает значительно более широкими возможностями, предусмотренными АППК, включая право знакомиться с материалами административного дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в заслушивании, а также обжаловать административный акт.
За пять лет применения АППК стало очевидно, что одной из основных проблем административных процедур является не отсутствие прав у участников, а отсутствие практического понимания механизмов реализации этих прав.
Именно поэтому мною была предложена авторская классификация административных процедур:
- инициативная;
- заявительная;
- обжаловательная.
Такая классификация позволяет значительно проще понять систему административных процедур и практику применения АППК.
В рамках данной классификации:
- инициативная процедура возбуждается по инициативе административного органа;
- заявительная - по обращению лица;
- обжаловательная - по жалобе на административный акт, действие либо бездействие.
Несмотря на различия, все три вида административных процедур имеют единые стадии и единые процессуальные гарантии.
Полагаю, что дальнейшее развитие административной юстиции в Казахстане невозможно без полноценного развития именно административных процедур.
АППК фактически создал новую правовую культуру взаимоотношений государства и гражданина, где значение имеет не только итоговое решение, но и сама процедура его принятия.
Именно практическим вопросам административных процедур посвящена моя книга «Искусство защиты в спорах с государственными органами. Практическое руководство по административным процедурам».
В книге приведены практические рекомендации, чек-листы и образцы процессуальных документов, используемых в административных процедурах.
Книга доступна на маркетплейсе Ozon по ссылке https://ozon.kz/t/zMcm9Pw.
