28.07.2026

Комиссия по правам человека при Президенте РК:

конституционно-правовая природа, эффективность деятельности и перспективы реформирования

С. Темирбулатов,

Почетный юрист РК

 Обеспечение прав и свобод человека является одним из важнейших направлений деятельности современного демократического государства. Наряду с судами, институтом Уполномоченного по правам человека и иными государственными механизмами особую роль играют специализированные национальные правозащитные учреждения, осуществляющие мониторинг соблюдения прав человека, подготовку рекомендаций органам государственной власти и взаимодействие с международными организациями.

В Республике Казахстан таким институтом является Комиссия по правам человека при Президенте Республики Казахстан, созданная 12 февраля 1994 года Указом Президента РК. За более чем тридцать лет существования Комиссия внесла определенный вклад в развитие национального законодательства и совершенствование государственной политики в области прав человека. Вместе с тем развитие международных стандартов защиты прав человека, укрепление института Уполномоченного по правам человека и изменение конституционной модели Казахстана объективно ставят вопрос о современном месте Комиссии в системе государственных институтов. Конституция Республики Казахстан 2026 года также предусматривает право Главы государства создавать консультативно-совещательные органы, к числу которых относится и Комиссия по правам человека.

Настоящая статья посвящена анализу соответствия Комиссии международным стандартам, оценке эффективности ее деятельности и рассмотрению возможных направлений дальнейшего институционального развития.

Соответствует ли Комиссия Парижским принципам ООН?

Ключевым международным документом, определяющим стандарты организации и деятельности национальных учреждений по правам человека, являются Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека (Парижские принципы), одобренные резолюцией 48/134 Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 20 декабря 1993 года. Парижские принципы стали универсальным международным стандартом оценки национальных институтов по правам человека (National Human Rights Institutions — NHRIs) и используются Организацией Объединенных Наций, Управлением Верховного комиссара ООН по правам человека и Глобальным альянсом национальных правозащитных учреждений (GANHRI) при оценке их статуса и эффективности. (Источник: Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи, сорок восьмая сессия, Дополнение №49 (А/48/49), стр. 369-370.)

Данный документ сформулировал универсальные требования к национальным учреждениям по правам человека независимо от особенностей государственного устройства отдельных стран.

К числу основных требований относятся: независимость от органов государственной власти, создание учреждения на законодательной основе, широкий мандат по защите прав человека, организационная и финансовая самостоятельность, плюралистический состав, свобода взаимодействия с гражданским обществом и международными организациями, а также право самостоятельно определять основные направления деятельности.

Именно соответствие указанным требованиям сегодня является основным критерием оценки эффективности национальных институтов по правам человека.

Применительно к Казахстану возникает вопрос: насколько действующая Комиссия отвечает указанным международным стандартам? Предлагается читателю ознакомиться в нижеизложенной таблицей.

Соответствие Комиссии по правам человека при Президенте Республики Казахстан Парижским принципам ООН

Изучение таблицы позволяет сделать вывод, что соответствие носит частичный характер.

Прежде всего обращает на себя внимание организационно-правовая основа деятельности Комиссии. Она учреждена не законом, а указом Президента Республики Казахстан. Следовательно, юридические гарантии ее самостоятельности уступают тем, которыми обладают национальные учреждения, созданные парламентским законом.

Не в полной мере реализован и принцип институциональной независимости. Комиссия функционирует как консультативно-совещательный орган при Президенте, что обусловливает ее особое место в системе органов публичной власти, но одновременно ограничивает уровень организационной автономии.

Вместе с тем ряд требований Парижских принципов реализован достаточно последовательно. Комиссия объединяет представителей различных сфер общественной жизни, осуществляет взаимодействие с международными организациями, готовит ежегодные доклады, анализирует состояние соблюдения прав человека и вырабатывает рекомендации государственным органам.

Таким образом, действующая модель Комиссии не полностью соответствует классической модели национального правозащитного учреждения, закрепленной Парижскими принципами. Вместе с тем она представляет собой самостоятельную консультативную форму участия гражданского общества в формировании государственной политики в сфере прав человека.

Практическая эффективность Комиссии

Оценка эффективности консультативных органов традиционно вызывает определенные сложности. В отличие от судов или органов государственного контроля они не принимают обязательных решений и не обладают полномочиями по применению мер государственного принуждения. Официальная система оценки эффективности деятельности Комиссии в настоящее время отсутствует.

Поэтому результативность деятельности Комиссии следует оценивать не количеством проведенных заседаний или рассмотренных обращений, а степенью ее влияния на государственную политику.

Представляется, что основными критериями оценки могут выступать: влияние на совершенствование законодательства, участие в подготовке государственных программ, эффективность рассмотрения обращений граждан, уровень реализации рекомендаций государственными органами и использование аналитических материалов Комиссии при подготовке международных докладов Республики Казахстан.

Практика показывает, что Комиссия регулярно готовит экспертные заключения по проектам нормативных правовых актов, принимает участие в обсуждении национальных планов действий в области прав человека, взаимодействует с международными организациями и рассматривает обращения граждан.

Однако оценить реальную эффективность ее деятельности весьма непросто. Действующее законодательство не предусматривает механизмов обязательного учета рекомендаций Комиссии, отсутствуют официальные показатели реализации ее предложений, а сами рекомендации не обладают обязательной юридической силой.

Поэтому основная ценность Комиссии заключается прежде всего в экспертном сопровождении государственной политики, а не в непосредственном восстановлении нарушенных прав.

Именно этим консультативные органы отличаются от органов государственной власти, обладающих властными полномочиями.

Комиссия и Уполномоченный по правам человека: разграничение полномочий

За последние годы в Казахстане значительно укрепился институт Уполномоченного по правам человека. После закрепления его статуса в Конституции и принятия специального закона возник закономерный вопрос о соотношении компетенции двух институтов.

Несмотря на общую цель — содействие защите прав человека, их правовая природа существенно различается.

Комиссия представляет собой коллегиальный консультативный орган при Президенте Республики Казахстан. Ее основная задача заключается в подготовке предложений по совершенствованию государственной политики, проведении экспертного анализа законодательства и выработке рекомендаций.

Уполномоченный по правам человека, напротив, является самостоятельным государственным институтом, обладающим законодательно закрепленными гарантиями независимости. Основное содержание его деятельности связано с рассмотрением индивидуальных жалоб, взаимодействием с государственными органами по конкретным случаям нарушения прав граждан и осуществлением парламентско-публичного контроля за соблюдением прав человека.

Таким образом, различается не только правовой статус, но и функциональное предназначение этих институтов.

Вместе с тем отдельные направления их деятельности объективно пересекаются. Оба института осуществляют мониторинг соблюдения прав человека, готовят аналитические материалы, участвуют в разработке предложений по совершенствованию законодательства и взаимодействуют с международными организациями.

Поэтому в перспективе представляется целесообразным законодательное уточнение сфер ответственности каждого института с целью минимизации возможного дублирования функций.

При этом речь не идет о противопоставлении Комиссии и Уполномоченного. Напротив, их взаимодействие способно существенно повысить эффективность национальной системы защиты прав человека при условии четкого разграничения компетенции.

Но вместе с тем возникает логичный вопрос - может ли в одном государстве одновременно существовать два национальных института по правам человека, претендующих на выполнение сходных функций, если Парижские принципы ООН исходят из модели единого независимого национального правозащитного учреждения?

Комиссия по правам человека при Президенте РК исторически сыграла значительную роль в становлении национальной системы защиты прав человека, однако после конституционного оформления института Уполномоченного по правам человека ее место в государственном механизме требует нового доктринального осмысления и законодательного определения.

Возможные направления реформирования

Развитие национальной системы защиты прав человека предполагает периодическую переоценку роли существующих институтов.

В отношении Комиссии по правам человека при Президенте Республики Казахстан представляется возможным рассмотреть несколько моделей дальнейшего развития. Наличие нескольких альтернативных моделей реформирования свидетельствует о том, что действующая конструкция Комиссии не является окончательно сформированной и требует законодательного переосмысления.

Первая модель предполагает сохранение действующего статуса Комиссии. Такой подход обеспечивает институциональную стабильность и преемственность деятельности, однако не устраняет существующие ограничения, связанные с консультативным характером ее полномочий.

Вторая модель предусматривает принятие специального закона о Комиссии. Законодательное закрепление ее статуса позволило бы определить гарантии независимости, порядок формирования, полномочия, формы взаимодействия с государственными органами и обязанность последних рассматривать рекомендации Комиссии в установленном порядке. Данная модель видится для Казахстана наименее приемлемой, особенно при наличии в стране закрепленного в Конституции 2026 года Уполномоченного по правам человека.

Третья модель ориентирована на преобразование Комиссии в полноценное национальное правозащитное учреждение, соответствующее Парижским принципам. Реализация такого подхода потребует существенного расширения организационной самостоятельности, законодательного закрепления статуса, формирования собственного бюджета и усиления институциональных гарантий независимости.

Четвертая модель заключается в институциональном сближении Комиссии с аппаратом Уполномоченного по правам человека. Такой вариант способен сократить дублирование отдельных функций и повысить эффективность использования ресурсов. Вместе с тем он требует особой осторожности, поскольку существует риск утраты консультативной функции Комиссии как экспертной площадки при Президенте Республики Казахстан.

 Какая модель будет избрана Казахстаном, покажет время. Нет сомнений в одном - при решении вопроса будет учтен более чем тридцатилетний опыт деятельности Комиссии.

Проведенный анализ позволяет сделать несколько выводов.

Во-первых, Комиссия по правам человека при Президенте Республики Казахстан занимает особое место в национальной системе защиты прав человека, выполняя функции экспертно-консультативного сопровождения государственной политики.

Во-вторых, действующая организационно-правовая модель Комиссии лишь частично соответствует Парижским принципам ООН. Это обусловлено прежде всего отсутствием законодательной основы ее деятельности и ограниченным уровнем институциональной самостоятельности.

В-третьих, эффективность Комиссии следует оценивать не количеством рассмотренных обращений или проведенных заседаний, а степенью влияния ее рекомендаций на законодательство и государственную политику.

В-четвертых, дальнейшее развитие института Комиссии целесообразно осуществлять не путем механического расширения полномочий, а посредством совершенствования правового статуса, законодательного закрепления гарантий деятельности и более четкого разграничения компетенции с Уполномоченным по правам человека.

Если Казахстан уже создал конституционный институт Уполномоченного по правам человека, то соответствует ли сохранение Комиссии по правам человека при Президенте современной модели национального правозащитного учреждения, или настало время переосмыслить ее место и роль в государственном механизме?

Дальнейшая судьба Комиссии по правам человека при Президенте Республики Казахстан зависит не столько от объема ее полномочий, сколько от ответа на принципиальный вопрос: какую модель национального правозащитного учреждения намерен развивать Казахстан в условиях новой конституционной архитектуры? Именно этот выбор определит необходимость сохранения Комиссии в существующем виде, ее законодательного преобразования либо интеграции с другими институтами защиты прав человека.