26.05.2026
О механизме внесения изменений и дополнений в Конституцию РК 2026 года
Мухамеджанов Э.Б. д.ю.н., профессор, г.н.с.
Института публичного права Каспийского университета
Конституционная реформа, которая в сжатые сроки прошла в Казахстане, завершилась принятием 15 марта 2026 года новой Конституцией РК /1/.
Известно, что этот правовой документ привнес в нашу жизнь новые институты государственной власти, укрепил правовые основы прав и свобод человека и гражданина, пересмотрел механизм внесения изменений и дополнений, чем повысил устойчивость новой Конституции.
Все это свидетельствует о том, что в 2026 году в нашей стране прошла именно полноценная конституционная реформа, а не просто внесение изменений и дополнений в действующую, на тот момент, Конституцию РК 1995 года.
Необходимость концентрации внимания на отмеченном вызвана тем, что данная реформа, в отличие от предыдущих, имеет свою отличительную черту.
Если сравнивать конституции 1993 года и 1995 года, то они полностью отличались друг от друга, как по структуре, так и по порядку постатейного изложения материала. Такое расхождение вполне объяснимо. Конституция1995 года изменила парламентскую форму правления на президентскую. Это изменение привело к модернизации всей модели государственного управления. Кроме того, Конституция 1995 года наметила новые направления развития страны, окончательно осуществив переход к капиталистическому строю с рыночной экономикой.
При сравнении Конституции 2026 года с Конституцией 1995 года, можно отметить, что они не имеют структурного отличия, последовательность разделов и статей в них фактически является идентичной, с той лишь разницей, что многие статьи были отредактированы, а какие-то редакционно изменены. С точки зрения конституционного права такой процесс не может быть отнесен к реформе. Но, при этом, не следует забывать, что текст новой Конституции содержит новые конституционно-правовые институты в лице Курултая и Қазақстан Халық Кеңесі (Народного Совета Казахстана). В свою очередь, эти конституционно-правовые институты органично были встроены в систему уже существующих. Такая взаимосвязь нового и старого также свидетельствует в пользу конституционной реформы, а не просто об очередных изменениях и дополнениях.
Опять же появление новых конституционно-правовых институтов, это уже не частичное, а целостное конституциональное изменение, которому, на наш взгляд, предшествовала большая многолетняя, как научная, так и просветительская работа, направленная на реформирование двухпалатного Парламента, который ни исторически, ни по форме государственного устройства, не соответствовал правосознанию народа Казахстана.
Кроме того, в модель органов государственной власти был введен новый институт - Қазақстан Халық Кеңесі. Этот институт не является плодом сиюминутного решения, его появление это действие, растянутое во времени, апробированное практикой.
Қазақстан Халық Кеңесі это высший консультативный орган, представляющий интересы народа Республики Казахстан, но его прототипом, на наш взгляд, можно считать сразу несколько консультативно совещательных органов, которые ранее взаимодействовали с властными структурами государства, по вопросам выработки рекомендаций по актуальным вопросам государственной политики. В их числе можно назвать, Ассамблею народа Казахстана, упраздненные Национальный совет общественного доверия при Президенте РК (НСОД), Национальный курултай.
На этом основании можно заключить, что в 2026 году в Казахстане все-таки прошла конституционная реформа, а не редактирование положений ранее действующей Конституции. Поскольку конституционные изменения такого вида «всегда приобретают характер конституционной реформы, когда налицо признаки не только принятия конституции, но и введения новой конституционной модели» /2/
Подводя итог вышеизложенному, считаем необходимым предложить ввести в нашу конституционную практику для различных конституционных преобразований соответствующую терминологию. Это вызвано тем, что изменения и дополнения, вносимые в Конституцию, имеют разное правовое значение, как по объему, так и по значимости их влияния на властеотношения.
Поэтому считаем, что не любые изменения и дополнения, вносимые в Конституцию, следует считать конституционной реформой.
Так, российский ученый-юрист О.Г.Румянцев считает, что конституционная реформа это последовательность политико-правовых решений и действий государственной власти, направленных на приведение писаных норм высшего юридического закона страны в соответствие с той реальностью, «живой» конституцией, конституцией в материальном смысле слова, которая диктуется потребностями общественного развития и правосознания /3/.
Солидаризируясь с этим мнением, в свою очередь считаем, что к конституционной реформе следует относить только те изменения и дополнения, которые изменяют модель государственного управления или кардинально меняют систему общественных отношений в сфере прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции. Во всех остальных случаях речь должна идти только о конституционных поправках, к которым следует отнести изменения и дополнения направленные на редактирование содержания норм Конституции, изменения наименования государственных органов, должностных лиц, численного состава представительных органов и т.п.
Конечно, такая градация, вносимых в Конституцию корректировок, является чисто условной, но её наличие, даже на теоретическом уровне, в будущем позволило иметь более четкое представление какие изменениям и дополнениям носят характер конституционной реформы, а какие являются текущими.
Актуальность данного вопроса, на наш взгляд, состоит и в том, что ранее изменения и дополнения вносимые в Основной закон РК могли приниматься, как Парламентом, так и республиканским референдумом /4/. В настоящее же время, законодатель оставил только один вариант обновления норм Конституции, а именно через всенародный референдум.
В ст.92 Конституции РК законодатель закрепил, что:
«1. Изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан вносятся всенародным референдумом, проводимым по решению Президента Республики Казахстан, принятому им по собственной инициативе, инициативе Курултая, Правительства, Қазақстан Халық Кеңесі.
2. Всенародный референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан Республики Казахстан, имеющих право участвовать во всенародном референдуме.
3. Изменения и дополнения в Конституцию, вынесенные на всенародный референдум, считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан Республики Казахстан, принявших участие в голосовании, не менее чем в двух третях областей, городов республиканского значения и столицы».
Казалось бы, зачем сейчас поднимать этот вопрос, если Конституция РК только принята, и в ближайшее время в неё вряд ли будут вноситься какие-либо уточнения. Однако жизнь не стоит на месте, под влиянием процессов глобализации стремительно меняется не только картина мира, но и национальные правовые системы, которые, так или иначе, зависят от этих процессов. Поэтому нельзя полагать, что с принятием новой Конституции РК, конституционные изменения и дополнения в этот правовой документ это дело далёкого будущего.
Из текста новой Конституции уже сегодня видно, что законодатель на уровень конституционного регулирования ввёл широкий круг вопросов, которые ранее к нему не относились.
Например, положение о «Законе и Порядке», эмиссии тенге, продвижение идеи ответственного, созидательного патриотизма; развитие общественного диалога; утверждение ценностей трудолюбия, прогресса, знаний, развитие человеческого капитала,
«города ускоренного развития», защиту персональных данных от их незаконного сбора, обработки, хранения и использования, в том числе с применением цифровых технологий и др.
Все это говорит о том, что многие из этих понятий еще не имеют надлежащего правового и теоретического осмысления. Если отдельные из них еще могут получить раскрытие через соответствующие специальные законы, то другие, например, конституционные нормы-принципы потребуют соответствующего толкования Конституционным судом.
Подобная практика позволит решить проблему жесткости Конституции РК /5/ через текущее законодательство и конституционную судебную практику. В науке конституционного права Г.Еллинек такую практику относил к разряду преобразования конституции, но при этом отмечал, что такие изменения «оставляют её текст в прежнем виде и вызываются фактами, не связанными непременно с намерением произвести такое изменение» /6/.
В тоже время текст новой Конституции РК не свободен от редакционных неточностей и противоречий иного характера, которые рано или поздно потребуют, внесения изменений и дополнений в этот правовой документ.
Учитывая, что по небольшому количеству мелких точечных поправок в Конституцию, всенародный референдум проводиться не будет, то они, предположительно, будут накапливаться. В лучшем случае правоприменители на эти издержки не будут обращать внимание, а в худшем, весь объем накопившихся неточностей и противоречий, будет влиять на правоприменение.
Отмечая жесткость новой Конституции РК, нельзя обойти молчанием и тот факт, что такой же порядок внесения изменений и дополнений в конституции можно встретить и в зарубежном конституционном законодательстве Австралии, Дании, Ирландии, Швейцарии.
Однако, не смотря на наличие за рубежом такого опыта актуализации норм конституции, у заинтересованного исследователя возникает вопрос, чем новый порядок внесения изменений и дополнений в Конституцию РК 2026 года, лучше того, который был предусмотрен Конституцией РК 1995 года.
На наш взгляд, данная конституционная новелла (ст.92), имеет как позитивные, так и негативные составляющие.
Во-первых, позитивность такого решения, заключается в его логичности. Если Конституция РК принята на референдуме, то и изменения (дополнения) в неё должны вноситься и приниматься аналогичным способом и тем же субъектом, т.е. референдумом и его участниками (избирателями).
Во-вторых, принятие изменений и дополнений на референдуме, делает Конституцию РК по своим формально-юридическим параметрам более устойчивой и стабильной по отношению к другим правовым актам. Все это позволяет эффективно управлять государством и обществом, т.к. формы и методы такого управления продолжительное время остаются неизменными, а решения власти предсказуемыми.
В-третьих, принятие Конституции, как и изменений и дополнений в неё, на всенародном референдуме, наглядно демонстрирует реализацию философской концепции об общественном договоре /7/. Власть разрабатывает проект Конституции, а народ на референдуме, как бы, - принимает по нему решение, тем самым заключает общественный договор с властью. Конечно, такое понимание данной идеи обнадеживает, но всё зависит от чистоты техники её исполнения, но это уже другой вопрос.
Касательно негативных составляющих такого решения, то они следующие.
Во-первых, существующая практика конституционализма свидетельствует, что «совершенно жесткие, также как и излишне гибкие конституции свидетельствуют обычно о неблагополучном конституционном развитии страны, слабой способности государственных властей решать не только стратегические, но и тактические, повседневные проблемы политической и правовой жизни» /8/.
Во-вторых, усложненный порядок внесения изменений и дополнений в Конституцию, как отмечалось выше, служит гарантией стабильности экономической, правовой и государственных систем, которые являются основой общественного благополучия и спокойствия. Однако все это будет работать только тогда, когда конституция реально отражает те общественные отношения, которые сложились фактически в государстве и обществе и она соответствует им.
Если положения конституции будут расходиться с реальностью, а при сложной процедуре внесения изменений в неё это не исключено, то такой Основной закон может привести к нарушению правил эволюционного развития государственности, иногда к массовым беспорядкам, а, в крайнем случае, к государственному перевороту.
В-третьих, сложный порядок внесения изменений и дополнений в Конституцию (через всенародный референдум) может привести к тому, что её текст может стать мертвым или фиктивным, т.е. сильно расходится с реальностью и явно не отражать текущую ситуацию.
Поэтому рано или поздно придется либо поменять порядок внесения изменений и дополнений в Конституцию РК, который заложен в ст.92, либо наделить Конституционный Суд правом точечной корректировки норм Конституции, которые позволят добиться их качественной реализации на практике. Такой подход в полной мере будет соответствовать конституционной доктрине «живой Конституции».
Доктрина живой Конституции в большей степени характерна для англосаксонской системы права.
Американские юристы «живой» конституцией (living Constitution) называют Конституцию США, которая соответствует текущим изменениям общества через толкования основного закона Верховным судом США /9/.
Говоря иными словами, «живой» конституцией в США являются десятки томов решений Верховного суда, разъясняющих текст Конституции 1787 года. При этом «мертвой» конституцией США считается непосредственно, текст Конституции 1787 года и 27 поправок к нему, т.к. текст этого правового документа носит архаичный характер и регулирует лишь основы основ, которые имеют мало общего с реалиями сегодняшнего дня.
Кроме США доктрина «живой» конституции применяется в Канаде под названием (Living Tree Doctrine - доктрина живого дерева), Великобритании, ФРГ, Франции и др.
В ФРГ доктрина живой конституции реализуется Федеральным конституционным судом посредствам эволюционного толкования норм Основного закона, который был принят в 1949 году. Решения Федерального конституционного суда имеют силу закона. Суть такого толкования заключается в том, что используя базовые положения Основного закона, суд даёт им расширительное толкование. Например, применительно к базовому конституционному праву на тайну связи и личной жизни, суд распространяет положения этого права и на гарантию конфиденциальности и целостности информационных систем, о которых в 1949 году еще не знали.
Похожим способом доктрина живой Конституции работает и во Франции, где Конституционный совет адаптирует текст конституции к современным реалиям не через толкование её норм, а через привлечение новых правовых документов и на их основе, осуществляет выработку новых принципов /10/.
Конечно, практика стран англосаксонской системы права для нашей страны вряд ли будет приемлема, т.к. она строится на основе судебного прецедента, а ФРГ и Франции - заслуживает дополнительного изучения. А пока, применение такой практики в Казахстане, на наш взгляд, может породить опасность нарушения принципа разделения властей, когда орган судебной власти берет на себя функции законодателя. Кроме того, есть опасения, что активность конституционной юстиции по адаптации норм конституции к меняющимся требованиям может превратить юридическую конституцию в фиктивный документ.
Исходя из вышеизложенного, представляется, что в будущем следует вернуться, с определенным уточнением, к прежней практике внесения изменений и дополнений в Конституцию, т.е. через законодательный орган и всенародный референдум.
При этом на всенародный референдум надо выносить вопросы, которые по своей значимости сравнимы с конституционной реформой, а также вопросы, касающиеся базовых принципов конституционного права и относящиеся к правам и свободам человека и гражданина. В свою очередь законодательному органу в лице Курултая разрешить вносить изменения и дополнения в Конституцию по вопросам, уточняющим её текст и иные редакционные правки.
Литература:
1. Конституция РК, принятая 15 марта 2026 года на республиканском референдуме //;
2. Хабриева Т.Я. Конституционная реформа в современном мире. М.: «Наука РАН», 2016. С.65. // Интернет ресурс: https://constitutionalist.com.ua/wp-content/uploads/2020/12/1khabrieva_t_ya_konstitutsionnaya_reforma_v_sovremennom_mire.pdf;
3. См.: Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления. М., 1994. С. 14;
4. В тексте статьи применяются словосочетания «республиканский референдум» и «всенародный референдум». Первый термин применяется, когда речь идет о Конституции РК 1995 года, а второй, когда рассматриваются положения Конституции 2026 года;
5. Мухамеджанов Э.Б. Какой будет новая Конституция РК «мягкой» или «жесткой»? // https://exclusive.kz/kakoj-budet-novaja-konstitucija-rk-mjagkoj-ili-zhestkoj/;
6.Еллинек Г. Конституции, их изменения и преобразования / Перевод с немецкого Б.А. Костяковского. СПб., 1907. С. 5;
7. Теория общественного договора формировалась в XVII-XVIII веках. Решающий вклад в её становление внесли Томас Гоббс, Джон Локк и Жан-Жак Руссо. Суть этой теории - объяснить происхождение авторитета власти с опорой на волю и интересы народа. См.: Лещинский О. Теория общественного договора: ключ к пониманию происхождения государства //https://pro.zaochnik-com.com/spravochnik/gosudarstvennoe-upravlenie/teoriya-gosudarstvennogo-upravleniya/teoriya-obschestvennogo-dogovora/?utm_referrer=https%3A%2F%2Fwww.google.com;
8. См.: Мальцев Г.В. Конституции и правовая реформа в Российской Федерации // Современное российское право: анализ основных тенденций: Сборник научных трудов / Отв. ред. Е.Ю. Догадайло; под общ.ред. Г.В. Мальцева М., 2005. С. 8 - 9;
9. См., например: Strauss D.A. The Irrelevance of Constitutional Amendments (Недопустимость поправок к Конституции) // 114 Harvard Law Review (2001);
10. См.Шустров Д.Г. Пределы изменения конституции и конституционный контроль за их соблюдением. Дисс. На соискание ученой степени доктора юридических наук. М.-2021 - 570 с.
