07.08.2026
Новая Конституция Республики Казахстан и
Концепция правовой политики до 2030 года:
необходима ли смена парадигмы?
С. Темирбулатов,
Почетный юрист РК
В настоящее время в Республике Казахстан проводится работа по актуализации Концепции правовой политики до 2030 года. Вместе с тем эта работа была инициирована до принятия новой Конституции Республики Казахстан, вступившей в силу 1 июля 2026 года. Возникает закономерный вопрос: достаточно ли скорректировать отдельные положения действующей Концепции либо требуется пересмотр ее концептуальных оснований?
Представляется, что ответ на данный вопрос выходит далеко за рамки обычной законодательной техники. Правовая политика является производной от конституционной модели государства. Изменение Конституции неизбежно влечет изменение целей, принципов и содержания государственной правовой политики. Поэтому обсуждение будущей редакции Концепции должно начинаться не с перечня отраслевых мероприятий, а с определения того, каким образом новая Основной закон изменяет понимание такой политики. Либо рассмотреть такой тезис: после принятия новой Конституции Казахстан нуждается в Концепции правовой политики второго поколения.
Конституция как источник государственной правовой политики
В юридической литературе традиционно подчеркивается, что названная политика представляет собой научно обоснованную деятельность государства по развитию правовой системы, совершенствованию законодательства и обеспечению законности.
Однако такая характеристика нуждается в уточнении применительно к современному этапу развития Казахстана.
Конституция определяет систему государственных органов, пределы публичной власти, содержание основных прав и свобод, принципы взаимодействия государства и личности и основы правотворческой деятельности.
Следовательно, именно Конституция должна определять направления государственной правовой политики. Иными словами, названная политика не может существовать автономно от конституционной политики государства.
Новый Основной закон изменил объект правовой политики
Большинство действующих положений Концепции ориентированы на совершенствование законодательства. Подобный подход был вполне оправдан на предыдущем этапе развития государства.
Однако после принятия новой Конституции приоритет должен измениться. Главным объектом государственной деятельности становится уже не законодательство как таковое, а реализация новой конституционной модели. Из этого вытекает принципиально иной подход: не законодательство определяет развитие государства, а Основной закон определяет направления развития законодательства.
Поэтому главной целью Концепции должно стать обеспечение реализации Конституции во всех сферах публичной власти.
От совершенствования законодательства - к его конституционализации
Одним из ключевых направлений обновленной Концепции, по нашему мнению, должна стать конституционализация законодательства.
Речь идет не о формальном приведении законов в соответствие с Конституцией, а о системной перестройке всей правовой системы на основе конституционных принципов. Это предполагает проведение ревизии кодексов, анализ отраслевого законодательства на предмет соответствия новым конституционным принципам, устранение дублирования и коллизий и отказ от регулирования, противоречащего конституционной модели. Тем самым Конституция должна стать не только основой законодательства, но и постоянным критерием оценки его качества.
Конституционный аудит законодательства как новое направление правовой политики
Полагаем целесообразным закрепить в Концепции самостоятельное направление государственной деятельности - конституционный аудит законодательства.
Его задачами могли бы стать:
1. выявление норм, утративших конституционную актуальность;
2. оценка действующих кодексов;
3. подготовка предложений по комплексному обновлению законодательства;
4. выявление нормативных конфликтов;
5. оценка эффективности реализации конституционных принципов.
Такой аудит должен носить постоянный, а не разовый характер.
По существу, речь идет о создании системы мониторинга конституционного качества законодательства.
Конституционный Суд и правовая политика
В действующей модели решения Конституционного Суда воспринимаются главным образом как способ устранения противоречий Конституции. Однако потенциал конституционного контроля значительно шире. Правовые позиции Конституционного Суда способны определять дальнейшее развитие законодательства.
Поэтому считаем оправданным закрепление в Концепции положения, согласно которому каждое нормативное постановление Конституционного Суда должно анализироваться на предмет необходимости изменения законодательства. Подобный подход позволит превратить конституционный контроль из механизма устранения нарушений в инструмент стратегического развития правовой системы.
Новые критерии качества законодательства
Традиционно эффективность закона оценивается с точки зрения юридической техники, экономической эффективности, антикоррупционной устойчивости и регуляторного воздействия. После принятия новой Конституции этого уже недостаточно.
Предлагается дополнить систему оценки новым критерием — конституционной совместимостью нормативного правового акта. Под этим следует понимать степень соответствия закона конституционным ценностям, принципу правового государства, требованиям соразмерности ограничения прав, принципу правовой определенности, балансу публичных и частных интересов.
Подобная оценка должна проводиться еще на стадии подготовки законопроектов.
Цифровизация в контексте новой Конституции
Одним из наиболее быстро развивающихся направлений современной правовой политики является цифровизация. Однако сама по себе цифровая трансформация не может рассматриваться как самостоятельная ценность.
После принятия новой Конституции приоритет должен быть смещен с цифровизации государственного управления на обеспечение цифровых прав личности. Это предполагает развитие механизмов защиты персональных данных, обеспечение прозрачности алгоритмических решений, гарантии судебного контроля за автоматизированными решениями и ответственность государства за нарушение цифровых прав.
Таким образом, в Концепции следует закрепить принцип: цифровизация допустима лишь постольку, поскольку она способствует реализации конституционных прав человека.
Нуждается ли Казахстан в концепции конституционной правовой политики?
Проведенный анализ позволяет поставить более широкий вопрос.
Возможно, после принятия новой Конституции следует говорить уже не просто о правовой политике, а о конституционной правовой политике.
Ее предметом становится не только совершенствование законодательства, но и реализация конституционных ценностей во всех сферах государственной деятельности. Такой подход способен объединить нормотворчество, правоприменение, деятельность Конституционного Суда, судебную реформу, цифровую трансформацию, административную реформу и развитие институтов гражданского общества. Именно поэтому основанная на Конституции правовая политика может рассматриваться как следующий этап развития такой государственной политики Республики Казахстан.
Принятие новой Конституции означает не только изменение отдельных конституционных институтов, но и формирование новой модели правового развития государства. В этих условиях обновление Концепции правовой политики не должно ограничиваться редакционными изменениями или расширением перечня мероприятий.
Необходим пересмотр самой философии документа.
Названная Концепция должна быть ориентирована прежде всего на реализацию Конституции, обеспечение верховенства ее принципов и постоянную конституционную оценку законодательства. В этой связи считаем целесообразным закрепить в Концепции такие новые направления, как конституционализация законодательства, конституционный аудит нормативных правовых актов, оценка конституционной совместимости законопроектов и системное использование правовых позиций Конституционного Суда при определении приоритетов законодательного развития.
Зарубежный опыт влияния конституционных реформ на государственную правовую политику
Конституционные реформы практически никогда не ограничиваются внесением изменений в текст Основного закона. В большинстве государств они сопровождаются пересмотром стратегических направлений законодательного развития, реформированием системы публичного управления и корректировкой государственных программ в правовой сфере. Поэтому при обновлении Концепции правовой политики Республики Казахстан представляется полезным учитывать соответствующий зарубежный опыт.
Наиболее показательными являются следующие примеры.
После конституционной реформы 2017-2018 годов, существенно изменившей модель государственного управления и перераспределившей полномочия между высшими органами власти, в Грузии был пересмотрен целый комплекс стратегических документов в сфере судебной реформы, правосудия и государственного управления. Приоритет был сделан не столько на разработке новых законов, сколько на приведении законодательства в соответствие с новой конституционной моделью. Фактически конституционная реформа стала основанием для нового этапа государственной правовой политики. Для Казахстана данный опыт представляет интерес тем, что изменения в Конституции были восприняты, как начало комплексной модернизации правовой системы, а не как завершение реформы.
После перехода к парламентской форме правления Армения была вынуждена пересмотреть практически все ключевые направления законодательной политики. Особое внимание уделялось перераспределению компетенции государственных органов, реформированию судебной системы, обеспечению конституционного контроля, приведению отраслевого законодательства в соответствие с новой системой публичной власти. При этом законодательные изменения осуществлялись не изолированно, а в рамках единой государственной стратегии.
Данный опыт показывает, что масштабная конституционная реформа требует не фрагментарного изменения отдельных законов, а единой концепции правового развития.
После демократических преобразований 1990-х годов Польша, Чехия, Словакия, Венгрия, Литва также столкнулись с необходимостью формирования новой государственной правовой политики.
Практически во всех случаях в этих странах развитие законодательства строилось вокруг нескольких принципов - верховенства Конституции и права, защиты прав человека, независимости судебной власти, оценки качества законодательства, правовой определенности.
Таким образом, международная практика свидетельствует о наличии устойчивой закономерности: изменение Основного закона неизбежно сопровождается корректировкой государственной правовой политики.
Изучение зарубежного опыта позволяет сформулировать несколько общих закономерностей.
Во-первых, ни одно государство, осуществившее масштабную конституционную реформу, не ограничивалось исключительно внесением изменений в Конституцию.
Во-вторых, следующим этапом неизменно становилось обновление государственной правовой политики.
В-третьих, приоритет переносился с количественного совершенствования законодательства на обеспечение реализации конституционных ценностей.
В-четвертых, особое значение приобретали механизмы мониторинга соответствия законодательства новой Конституции.
Полагаем, что указанные закономерности имеют универсальный характер и могут быть приняты во внимание при модернизации Концепции правовой политики Республики Казахстан.
Изучение зарубежной практики свидетельствует, что изменение конституционной модели государства неизбежно сопровождается пересмотром стратегических документов правового развития. Это позволяет перейти от анализа общих закономерностей к обсуждению возможной структуры обновленной Концепции правовой политики Республики Казахстан.
Предложения по новой структуре Концепции правовой политики
Если признать, что новая Конституция изменила методологические основы государственного развития, то возникает вопрос о структуре самой Концепции.
Считаем, что обновленная Концепция могла бы состоять из следующих взаимосвязанных разделов.
Раздел І. Конституционные основы государственной правовой политики
В данном разделе целесообразно закрепить: цели правовой политики, конституционные ценности, принципы верховенства Конституции, принцип прямого действия Конституции и принцип конституционной законности.
Этот раздел должен стать фундаментом всего документа.
Раздел II. Реализация новой конституционной модели государства
Здесь предлагается определить: приоритетные направления конституционной реформы, механизмы реализации новых конституционных институтов, обеспечение баланса публичной власти, взаимодействие органов государственной власти и развитие механизмов участия граждан в управлении государством.
Раздел III. Конституционализация законодательства
В разделе следует предусмотреть: проведение конституционного аудита законодательства, устранение коллизий, ревизию кодексов, совершенствование законодательной техники и мониторинг соответствия законодательства Конституции.
Данный раздел может стать центральным элементом обновленной Концепции.
Раздел IV. Новая политика кодификации
В этом разделе определить государственную стратегию: по систематизации законодательства, сокращению нормативной избыточности, устранению дублирования, унификации понятийного аппарата и оценке эффективности кодексов.
Раздел V. Конституционные стандарты нормотворчества
Здесь полагаем необходимым закрепить обязательную оценку каждого законопроекта по следующим критериям: соответствие Конституции, соблюдение прав человека, соблюдение принципа правовой определенности, соблюдение принципа пропорциональности, отсутствие избыточного государственного вмешательства, цифровая совместимость и отсутствие коррупционных рисков.
Раздел VI. Конституционный Суд и развитие правовой политики
Содержание этого раздела документа могли бы составлять следующие позиции: роль правовых позиций Конституционного Суда, механизм реализации нормативных постановлений, влияние решений Конституционного Суда на законодательную деятельность и участие Конституционного Суда в развитии правовой системы.
Раздел VII. Цифровое развитие и конституционные гарантии
Здесь необходимо закрепить положения о: цифровых правах личности, цифровой безопасности, государственных гарантиях защиты персональных данных личности, регулировании искусственного интеллекта и ответственности государства за цифровые решения.
Тем самым цифровизация рассматривается не как самостоятельная цель, а как инструмент реализации конституционных прав.
Раздел VIII. Научное обеспечение государственной правовой политики
В тексте раздела предлагается закрепить: обязательное проведение научной экспертизы, развитие сравнительно-правовых исследований, научное прогнозирование развития законодательства, мониторинг эффективности законов и участие научного сообщества в подготовке реформ.
Раздел IX. Мониторинг реализации Концепции
В завершающем разделе полагаем, целесообразно предусмотреть: систему показателей эффективности исполнения документа, периодический пересмотр Концепции, ежегодные государственные доклады о реализации Концепции, парламентский контроль и общественное обсуждение результатов реализации.
Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что принятие новой Конституции Республики Казахстан знаменует собой переход к качественно новому этапу развития государственной правовой политики.
Если ранее основное внимание уделялось совершенствованию законодательства как самостоятельной цели государственного развития, то в современных условиях центральной задачей становится обеспечение последовательной реализации новой конституционной модели государства.
В этой связи обновление Концепции правовой политики не должно ограничиваться редакционной переработкой отдельных положений действующего документа. Необходим пересмотр его методологических основ. Указанная политика должна рассматриваться прежде всего как инструмент реализации Основного закона, а не исключительно как средство совершенствования законодательства.
Это, в свою очередь, предполагает закрепление в Концепции новых направлений государственной деятельности, среди которых особое значение приобретают конституционализация законодательства, постоянный конституционный аудит нормативных правовых актов, оценка конституционной совместимости законопроектов, использование правовых позиций Конституционного Суда при определении приоритетов законодательного развития, а также внедрение современных механизмов мониторинга качества законодательства.
Полагаем, что именно переход к конституционной модели правовой политики способен обеспечить внутреннюю согласованность правовой системы, повысить эффективность реализации конституционных реформ и сформировать устойчивые ориентиры дальнейшего развития Республики как демократического, правового и социального государства.
Таким образом, новая Конституция объективно требует не только обновления содержания Концепции правовой политики, но и изменения самой философии государственного правового развития. Именно в этом, по мнению автора, состоит ключевой вызов современного этапа конституционной модернизации Казахстана.
