08.12.2017
Анализ закона Республики Казахстан «О профилактике бытового насилия» и практики его применения
Канатов Алмас Канатович,
ведущий научный сотрудник
ГУ «Институт законодательства
Республики Казахстан», к.ю.н.
Тұрлыбек Дана Манарқызы,
старший научный сотрудник
ГУ «Институт законодательства
Республики Казахстан»
Ахметов Ерлан Кадиржанович,
научный сотрудник
ГУ «Институт законодательства
Республики Казахстан»
Закон РК «О профилактике бытового насилия» (далее - Закон) определяет правовые, экономические, социальные и организационные основы деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан Республики Казахстан по профилактике бытового насилия.
Закон отвечает основным положениям Указа Президента Республики Казахстан от 1 февраля 2010 года № 922 «О Стратегическом плане развития Республики Казахстана до 2020 года», где одним из ключевых направлений развития Казахстана к 2020 году является снижение удельного веса преступлений, совершенных в отношении женщин, в сфере семейно-бытовых отношений до 9,7 %, а также преступлений в отношении несовершеннолетних - до 2,2 %.
В Плане нации - 100 шагов по реализации пяти институциональных реформ Президента Республики Казахстан (далее - План нации) в рамках 30 шага предусмотрено создание местной полицейской службы, подотчетной местным исполнительным органам и местному сообществу, в компетенцию которой также входят вопросы противодействия бытовой преступности.
Справочно:
В реализацию 30 шага Плана нации был принят Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам деятельности местной полицейской службы», в соответствии с которым в стране создана местная полицейская служба (далее - МПС).
Разработаны и приведены в соответствие ведомственные приказы Министра внутренних дел, регламентирующие деятельность подразделений МПС (участковых инспекторов полиции, по делам несовершеннолетних, дорожно-патрульной, природоохранной полиции, по защите женщин от насилия, приемников распределителей и специальных приемников).
В настоящее время прорабатываются вопросы по выработке комплекса мер, направленных на профилактику бытового насилия.
В Послании Президента Республики Казахстан - Лидера Нации Н.А. Назарбаева народу Казахстана от 14 декабря 2012 года «Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства» одним из приоритетов обозначено дальнейшее укрепление государственности и развитие казахстанской демократии. В частности, в Стратегии подчеркивается: «Мы должны вернуть безусловное уважение к женщине - матери, супруге, дочери.
Мы должны оберегать наше материнство. Меня тревожит ситуация с ростом бытового насилия над женщинами и детьми в семьях. Неуважительного отношения к женщине не должно быть. И сразу скажу, что такое насилие должно пресекаться предельно жестко.
Государство должно особенно жестко пресекать совсем уже вопиющие случаи сексуального рабства, отношения к женщине, как к товару.
У нас в стране много неполных семей. Государство должно помогать матерям, которые одни воспитывают ребенка. Мы должны предоставлять женщинам гибкие формы занятости, создавать условия для работы на дому. Закон, государство и я будем на стороне наших женщин».
Во исполнение Стратегии «Казахстан-2050» Правительству поручено кардинально пересмотреть законодательство в сфере защиты материнства и детства, семьи и брака, ужесточить наказание за преступления, направленные против материнства и детства, а также за нарушения законодательства в этой сфере.
Таким образом, можно констатировать, что анализируемый Закон соответствует стратегическим целям государства.
Необходимо отметить, что при анализе Закона были изучены и учтены результаты Анализа законодательства Республики Казахстан по вопросу бытового насилия в отношении женщин и детей, подготовленного для ЮНИСЕФ в РК, а также рекомендации и предложения участников встречи с представителями общественных организаций, таких как Фонд имени Фридриха Эберта, ОЮЛ «Союз кризисных центров», кризисный центр для жертв бытового насилия «Комек» и др., по совместному обсуждению проблемных вопросов данного Закона, которая состоялась 25 октября 2017 года в Институте законодательства РК.
В ходе анализа Закона были выявлен ряд коллизий, пробелов, неэффективно реализуемых норм и других недостатков, в связи с чем выработаны соответствующие выводы и рекомендации.
1. Так, согласно пункту 1 статьи 5 Закона потерпевшему, признанному в установленном законодательством порядке лицом, находящимся в трудной жизненной ситуации, предоставляются специальные социальные услуги.
В свою очередь, пунктом 1 статьи 6 Закона РК «О специальных социальных услугах» установлен перечень оснований, по которым лица признаются находящимися в трудной жизненной ситуации.
Справочно:
В указанный перечень входят:
- сиротство;
- отсутствие родительского попечения;
- безнадзорность несовершеннолетних, в том числе девиантное поведение;
- нахождение несовершеннолетних в организациях образования с особым режимом содержания;
- ограничение возможностей раннего психофизического развития детей от рождения до трех лет;
- стойкие нарушения функций организма, обусловленные физическими и (или) умственными возможностями;
- ограничение жизнедеятельности вследствие социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих;
- неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, вследствие перенесенной болезни и (или) инвалидности;
- жестокое обращение, приведшее к социальной дезадаптации и социальной депривации;
- бездомность (лица без определенного места жительства); освобождение из мест лишения свободы;
- нахождение на учете службы пробации уголовно-исполнительной инспекции.
При этом в качестве форм жестокого обращения, приведшего к социальной дезадаптации и социальной депривации, в данном Законе закрепляются действия, связанные с бытовым насилием, торговлей людьми, в том числе несовершеннолетними, иными видами их эксплуатации, а также похищение людей независимо от наличия факта возбуждения уголовного производства по поводу совершенных действий (часть вторая пункта 2 статьи 6 Закона РК «О специальных социальных услугах»).
Таким образом, «лица, находящиеся в трудной жизненной ситуации» охватывают значительный пласт различных категорий граждан, которые находятся в тяжелом положении не только по причине совершения в отношении них бытового насилия.
При этом жертве бытового насилия (потерпевшему) специальные социальные услуги могут быть представлены по основанию жестокого обращения.
Соответственно, специальные социальные услуги предоставляются потерпевшим на общих основаниях, без отдельного указания на то, что они жертвы бытового насилия.
Кроме того, исходя из содержания вышеуказанной нормы, жестокое обращение само по себе не является основанием признания лица находящимся в трудной жизненной ситуации, поскольку Закон РК «О специальных социальных услугах» в качестве обязательного следствия жестокого обращения закрепляет социальную дезадаптацию и социальную депривацию.
При этом критерии оценки наличия жестокого обращения, приведшего к социальной дезадаптации и социальной депривации, определяет Министерство внутренних дел Республики Казахстан совместно с уполномоченными органами в области здравоохранения и социальной защиты населения, образования согласно пункту 2 статьи 6 Закона РК «О специальных социальных услугах».
Аналогичное положение содержится и в Законе РК «О правах ребенка в Республике Казахстан», согласно которому в организации по оказанию помощи, созданные в соответствии с Законом РК «О профилактике бытового насилия», принимаются дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации вследствие жестокого обращения, приведшего к социальной дезадаптации и социальной депривации (пункт 1 статьи 30).
Справочно:
Социальная дезадаптация - нарушение взаимодействия личности с социальной средой (подпункт 4) статьи 1 Закона РК «О специальных социальных услугах»).
Социальная депривация - ограничение и (или) лишение возможности самостоятельного удовлетворения лицом (семьей) основных жизненных потребностей (подпункт 5) вышеназванной статьи).
В свою очередь, согласно подпункту 1) статьи 1 анализируемого Закона потерпевший - это физическое лицо, в отношении которого есть основания полагать, что ему непосредственно бытовым насилием причинен моральный, физический и (или) имущественный вред.
Таким образом, между нормами Законов РК «О специальных социальных услугах», «О правах ребенка в Республике Казахстан» и нормами анализируемого Закона имеется коллизия в регламентировании следствия жестокого обращения (бытового насилия), что может привести к неоднозначному толкованию и возникновению сложностей на практике.
В связи с этим полагаем необходимым в Законе РК «О специальных социальных услугах» прямо предусмотреть, что жертвы бытового насилия (которым причинен моральный, физический и (или) имущественный вред) признаются лицами, находящимися в трудной жизненной ситуации.
2. На основании подпункта 2) статьи 7 Закона РК «О специальных социальных услугах» постановлением Правительства РК от 14 марта 2009 года № 330 утвержден перечень гарантированного объема специальных социальных услуг, который включает в себя также социально-правовые услуги.
В соответствии с пунктом 10 данного перечня социально-правовые услуги направлены на поддержание или изменение правового статуса, оказание юридической помощи, защиту законных прав и интересов получателей услуг и включают в себя в том числе содействие в привлечении к уголовной ответственности лиц, виновных в физическом и психическом насилии, совершенном над получателями услуг или членами их семьи.
Вместе с тем в вышеуказанном постановлении категория жертв бытового насилия отдельно не указывается.
Справочно:
1. Гарантированный объем специальных социальных услуг предоставляется лицам (семьям) со стойкими нарушениями функций организма, обусловленными физическими и (или) умственными возможностями, и (или) лицам без определенного места жительства, а также лицам (семьям), неспособным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, из числа следующих получателей услуг:
1) дети-инвалиды с психоневрологическими патологиями;
2) дети-инвалиды с нарушениями опорно-двигательного аппарата;
3) инвалиды старше восемнадцати лет с психоневрологическими заболеваниями;
4) инвалиды первой и второй групп;
5) лица, неспособные к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом;
6) лица без определенного места жительства.
Необходимо отметить, что согласно пункту 1 статьи 4 Закона бытовое насилие может выражаться в виде физического, психологического, сексуального и (или) экономического насилия.
Таким образом, гарантированный объем специальных социальных, в частности социально-правовых услуг предоставляется жертвам бытового насилия только в случаях, если они:
- относятся к категории лиц - получателей услуг или членам их семей, и
- подверглись физическому и психическому насилию.
Лицам-получателям услуг и членам их семей, подвергшимся сексуальному и экономическому насилию, гарантированный объем специальных социально-правовых услуг не предоставляется.
Также следует отметить, что содействие в рамках гарантированного объема специальных социальных услуг оказывается в привлечении виновных только к уголовной ответственности.
Вместе с тем полагаем, что жертвам бытового насилия юридическая помощь может быть необходима и для привлечения виновных к административной ответственности.
Справочно:
Так, статья 73 Кодекса РК об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за противоправные действия в сфере семейно-бытовых отношений.
В соответствии с подпунктом 3) статьи 9 Закона РК «О минимальных социальных стандартах и их гарантиях» приказом и.о. Министра здравоохранения и социального развития РК от 29 июля 2015 года № 631 утверждены минимальные социальные стандарты в сферах труда, социального обеспечения и здравоохранения.
Кроме того, в соответствии с подпунктом 2) статьи 8 Закона РК «О специальных социальных услугах» утверждены стандарты оказания специальных социальных услуг в области социальной защиты населения в условиях:
- стационара;
- полустационара;
- оказания услуг на дому;
- временного пребывания (приказ Министра здравоохранения и социального развития РК от 26 марта 2015 года № 165 «Об утверждении стандартов оказания специальных социальных услуг в области социальной защиты населения»).
Также особо следует отметить утверждение отдельного стандарта оказания специальных социальных услуг жертвам торговли людьми (приказ и.о. Министра здравоохранения и социального развития РК от 24 февраля 2016 года № 138).
На основе вышеизложенного, в целях усиления механизма защиты прав и интересов жертв бытового насилия и повышения эффективности борьбы с ним, полагаем необходимым рассмотреть вопрос об утверждении аналогичного отдельного стандарта оказания специальных социальных услуг жертвам бытового насилия либо организации системы оказания целенаправленных социальных услуг жертвам бытового насилия на постоянной основе вне рамок специальных социальных услуг.
3. В соответствии с Законом субъектами профилактики бытового насилия являются государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане Республики Казахстан, осуществляющие профилактику бытового насилия.
Согласно статье 6 Закона («Компетенция Правительства Республики Казахстан») Правительство РК разрабатывает основные направления государственной политики в области профилактики бытового насилия.
Между тем, в Законе отсутствует определение субъектов, которые уполномочены на реализацию такой политики.
Функция по взаимодействию субъектов профилактики бытового насилия и координации их деятельности также возложена на Правительство РК (подпункт 3) статьи 6 Закона).
Однако при этом не определен конкретный орган, который должен непосредственно осуществлять такую функцию, не уточняется, каким образом обеспечивается взаимодействие субъектов профилактики, не предусмотрен механизм и алгоритм взаимодействия указанных субъектов профилактики, что позволяло бы исключить дублирование и параллелизм в работе.
Аналогично указанной норме статья 7 Закона («Компетенция местных представительных и исполнительных органов») закрепила за местными исполнительными органами функцию по обеспечению взаимодействия субъектов профилактики бытового насилия на местном уровне.
Однако согласно информации органов прокуратуры в настоящее время данная функция местных исполнительных органов реализуется недостаточно эффективно[1].
Так, представителями органов прокураторы указывается об отсутствии оперативного обмена поступившей информации между субъектами профилактики[2], межведомственных актов о взаимодействии[3], преемственности между управлениями области[4].
Далее, в подпункте 2) статьи 8 («Комиссии по делам женщин и семейно-демографической политике») и подпункте 3) статьи 9 Закона («Компетенция комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав») предусмотрены полномочия комиссий по делам женщин и семейно-демографической политике, а также комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по внесению предложений в местные исполнительные органы о принятии организационно-практических мер, направленных на профилактику бытового насилия.
Однако полагаем целесообразным предусмотреть возможность внесения данных предложений не только в акиматы, но и маслихаты.
При этом необходимо определить, используют ли комиссии данную норму, и каким образом реагируют акиматы на предложения комиссий, какие из предложений были реализованы.
Также полагаем возможным рассмотреть вопрос о закреплении в Законе обязанности ежегодного опубликования соответствующего доклада с предложениями комиссий на интернет-ресурсах акиматов.
Согласно информации органов прокуратуры работа комиссий является низкоэффективной. В частности указывается следующее:
в отношении комиссий по делам женщин и семейно-демографической политике:
- неисполнение решений заседаний комиссии[5];
- отсутствие инициативы о внесении предложений в местные исполнительные органы о принятии практических мер[6];
- отсутствие совместной инструкции по взаимодействию с субъектами профилактики бытового насилия[7];
в отношении комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав:
- формализм в проведении заседаний комиссий[8], в ходе которых вопросы профилактики бытового насилия практически не рассматриваются[9];
- отсутствие фактической координационной работы, которая сводится в основном к сбору письменных информаций от уполномоченных органов[10].
Далее, статья 10 Закона («Компетенция органов внутренних дел») наиболее широким спектром полномочий наделяет органы внутренних дел. Это позволяет сделать вывод о том, что органы внутренних дел являются основным субъектом профилактики бытового насилия.
Вместе с тем полномочия, определенные указанной нормой, являются общими функциями органов внутренних дел. Какие-либо специальные положения в части профилактики бытового насилия отсутствуют.
В качестве примера можно привести функцию органов внутренних дел по доставлению лица, совершившего бытовое насилие, в органы внутренних дел (подпункт 9) статьи 10 Закона).
При этом согласно подпункту 21) пункта 2 статьи 6 Закона РК «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» органы внутренних дел в пределах своей компетенции имеют право доставлять в органы внутренних дел физических лиц за совершение административного правонарушения.
Также согласно подпункту 3) статьи 10 Закона органы внутренних дел осуществляют меры по профилактике бытового насилия.
Между тем, в главе 3 Закона («Меры профилактики бытового насилия») установлены исключительно меры индивидуальной профилактики бытового насилия.
В этой связи возникает вопрос о том, какие меры профилактики, помимо индивидуальных, проводят органы внутренних дел.
Кроме того, полагаем, что функция по обеспечению организации специальных учебных курсов по вопросам профилактики бытового насилия для сотрудников органов внутренних дел, указанная в подпункте 17) статьи 10 Закона, должна регламентироваться в Законе РК «Об органах внутренних дел Республики Казахстан».
При этом целесообразно предусмотреть в Законе полномочие органов внутренних дел по организации вышеуказанных учебных курсов для организаций и граждан, осуществляющих профилактику бытового насилия.
Необходимо отметить, что деятельность многих структур, одной из основных функций которых является профилактика правонарушений, в том числе и бытового насилия (комиссия по делам несовершеннолетних, центры адаптации несовершеннолетних, органы опеки и попечительства и др.), не приносит желаемой эффективности ввиду их большой загруженности, обусловленной недостаточной штатной обеспеченностью.
При этом не все сотрудники этих структур имеют соответствующий профессиональный и правовой уровень, необходимый для работы с детьми и семьями, в том числе подвергшимися насилию.
В связи с вышеизложенным представляется необходимым пересмотреть в целом компетенцию всех субъектов профилактики бытового насилия на предмет расширения и конкретизации, а также закрепить в Законе отдельную главу, посвященную межведомственному взаимодействию по профилактике бытового насилия.
Справочно:
Необходимо отметить, что, к примеру, в странах Запада современные тенденции противоборства с семейно-бытовым насилием ведут к расширению сотрудничества и обмена опытом между службами, занимающимися проблемами насилия в семье, с одной стороны, и больницами, психиатрическими клиниками - с другой.
Кроме того, полагаем, что назрела необходимость в разработке Комплексной национальной программы по профилактике бытового насилия и жестокого обращения, а также социально-правовой защите жертв насилия и жестокого обращения (инструкции, методические рекомендации по социально-правовой защите жертв насилия).
4. В соответствии с пунктом 7 статьи 10 анализируемого Закона органы внутренних дел по просьбе потерпевших направляют их в организации по оказанию помощи или организации здравоохранения.
Между тем, учитывая, что жертва бытового насилия в состоянии шока или страха может отказаться от медицинской, психологической или иной помощи, необходимо заменить формулировку «по просьбе» на «по необходимости».
5. Согласно подпункту 7) пункта 2 статьи 17 анализируемого Закона («Меры индивидуальной профилактики бытового насилия») одной из мер индивидуальной профилактики бытового насилия является административное взыскание.
Справочно:
Материалы дел об административных правонарушениях свидетельствуют, что подавляющее большинству противоправных деяний в семье предшествуют длительные конфликты, хорошо известные окружающим и проявляющиеся в действиях, которые создают правовую основу для вмешательства сотрудников органов внутренних дел.
Согласно статистике за 2016 год суды в основном рассматривали дела по статье 73 КоАП в отношении супругов, которые составляют - 15 293 лиц или 50,2%, из них мужчин - 14 661 и 632 женщины.
Таким образом, в большинстве случаев жертвами правонарушения в сфере семейно-бытовых отношений являются женщины, т.е. жены или гражданские супруги правонарушителей.
Изучение дел указанной категории показало, что дела рассматриваются по заявлению другой стороны семейного конфликта, зачастую одна из сторон (в основном, мужчины), совершают данные правонарушения будучи в состоянии алкогольного опьянения, а также в случае развода, когда стоит вопрос о посещении общих детей одной из сторон.
Нередки случаи, когда потерпевшими выступают престарелые родители, сестры, братья и дети семейного «дебошира».
Также к административной ответственности за 2016 год было привлечено 1 055 женщин (2015 г.- 1 324).
В целом за 2016 год количество потерпевших составило 30 779 лиц, из них лица женского пола - 28 717 или 93,3%, лица мужского пола - 2 062 или 6,7 %, в том числе несовершеннолетние дети - 129 или 0,4%.
Республика Казахстан является участником ряда международных договоров, направленных на обеспечение гарантий и защиту прав женщин, в том числе Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, о политических правах женщин, о гражданстве замужней женщины, Международного пакта о гражданских и политических правах.
По статистике с применением норм различных международных договоров всего рассмотрено в 2016 году - 1 584 административных дел (2015 году - 113 дел). Из них 1 390 или 4,6% от рассмотренных дел указанной категории в отношении мужчин, 193 или 0,6 % - женщин и 1 дело в отношении несовершеннолетних.
Из поступивших дел по данной категории всего прекращено - 16 265 дел или 55,6%.
В основном дела прекращаются за примирением сторон, поскольку такое право предусмотрено статьей 64 КоАП.
Однако во многих случаях имеется основание полагать, что потерпевшие (зачастую супруги) злоупотребляют своим правом на подачу заявления в органы внутренних дел для возбуждения производства по статье 73 КоАП как инструмента временного воздействия на своих супругов с последующим демонстративным прощением в суде.
При этом сотрудниками органов внутренних дел проводится большая работа по оформлению административных материалов с соблюдением процессуального порядка, задержанию и доставлению правонарушителей в суд (обеспечению их явки).
При примирении сторон никакие меры воздействия правонарушителям для исключения в последующем подобных фактов применить невозможно.
Зачастую эти же стороны вновь оказываются в суде после очередного семейно-бытового конфликта[11].
Изложенное свидетельствует, что административное взыскание, как мера профилактики бытового насилия, не является действенной.
Во-первых, сумма штрафа для многих семей достаточно большая, и на практике эту сумму выплачивает пострадавшая.
Во-вторых, данная мера не оказывает должного влияния на человека, на его характер и поведение.
Справочно:
К примеру, на практике был случай, когда после выплаты штрафа муж постоянно попрекал жену, благодаря которой они «лишились» денег и женщина решила, что никогда не обратится в полицию. По ее словам она заплатила за то, что ее избили...[12]
Между тем, такая административная практика, как мы полагаем, может привести к росту латентности бытового насилия.
В этой связи, в целях усиления механизмов предотвращения бытового насилия в Казахстане, необходимо акцентировать внимание на повышение эффективности психокоррекционной работы, проводимой с лицами, совершившими бытовое насилие, и закрепить в Законе или других смежных нормативных правовых актах более конкретные положения, касающиеся данного процесса.
Так, предлагается пункт 4 статьи 15 исследуемого Закона («Организации по оказанию помощи») изложить в следующей редакции:
«1. Организации по оказанию помощи:
...
4) проводят психокоррекционные программы с лицами, совершившими бытовое насилие в объеме не менее 40 часов;».
Справочно:
К примеру, законодательство США предусматривает возможность принятия особым уголовным судом по делам о семейном насилии на предварительном слушании дела решения о направлении лица, обвиняемого в насильственном преступлении против члена его семьи, на прохождение «специальной консультационной программы».
Такое решение принимается на основании соглашения, заключаемого с обвиняемым. В эти программы заложены воспитательные методы, разработанные специально для таких нарушителей.
Программа представляет собой осуществляемый на основании психологической методики курс тренировок, которые проводятся в группах, состоящих из 15-18 человек, на протяжении от 4 до 12 месяцев под руководством специалиста.
За прохождением программы надзирает офицер службы пробации. Программа проводится за счет обвиняемого на основании гибкой шкалы цен, принимающей во внимание его материальное положение. Если обвиняемый успешно прошел программу, обвинение может быть снято или смягчено, если он уклоняется от прохождения программы, то процедура его уголовного преследования возобновляется.
6. Согласно пункту 3 статьи 19 Закона («Профилактическая беседа») профилактическая беседа проводится в служебных помещениях субъектов профилактики бытового насилия, а также по месту жительства, учебы, работы либо непосредственно на месте совершения бытового насилия и не может продолжаться более одного часа.
Между тем, полагаем, что профилактическая беседа, проводимая, к примеру, по месту жительства, как мера индивидуальной профилактики бытового насилия в отдельно взятом виде неэффективна, так как в большинстве случаев после применения данной меры лицо вновь совершает правонарушение в сфере семейно-бытовых отношений.
Так, на практике при проведении профилактических бесед именно по месту жительства правонарушителя зачастую возникают сложности ввиду его алкогольного опьянения, агрессивности, неадекватной оценки ситуации, поскольку правонарушитель чувствует себя «на своей территории», в результате чего такая беседа не дает положительных результатов.
В этой связи, в целях повышения эффективности профилактических бесед, полагаем необходимым рассмотреть возможность их проведения только в служебных помещениях субъектов профилактики бытового насилия.
7. Статья 22 Закона («Установление особых требований к поведению правонарушителя») гласит, что в целях обеспечения безопасности потерпевшего судом могут быть установлены особые требования к поведению лица, совершившего бытовое насилие.
Данная мера индивидуальной профилактики бытового насилия предусматривает запрет лицу, в отношении которого установлены особые требования к поведению:
1) вопреки воле потерпевшего разыскивать, преследовать, посещать, вести устные, телефонные переговоры и вступать с ним в контакты иными способами, включая несовершеннолетних и (или) недееспособных членов его семьи;
2) приобретать, хранить, носить и использовать огнестрельное и другие виды оружия;
3) проживать в индивидуальном жилом доме, квартире или ином жилище с потерпевшим в случае наличия у этого лица другого жилища.
Вместе с тем Законом в качестве одной из таких мер предусматривается также защитное предписание, которое запрещает совершать бытовое насилие, вопреки воле потерпевшего разыскивать, преследовать, посещать, вести устные, телефонные переговоры и вступать с ним в контакты иными способами, включая несовершеннолетних и (или) недееспособных членов его семьи (пункт 3 статьи 20).
Таким образом, указанные меры индивидуальной профилактики бытового насилия имеют общую цель - обеспечение безопасности потерпевшего от бытового насилия и в определенной степени дублируют друг друга.
Между тем, практика показывает, что судьи не рассматривают дела по статье 22 Закона, отказывают в возбуждении дела в виду отсутствия состава правонарушения, заставляют стороны примиряться, обосновывая это тем, что при проживании в одном доме или квартире с потерпевшей в отношении правонарушителя невозможно установить такие требования, как запрет вопреки воли преследовать, вести устные, телефонные разговоры и вступать в контакты с потерпевшей иными способами[13].
В этой связи, в целях повышения эффективности указанных мер индивидуальной профилактики бытового насилия, полагаем необходимым пересмотреть данные меры на предмет исключения дублирования и объединить статьи 20 и 22 Закона.
Справочно:
В целом охранные ордера являются достаточно эффективными средствами профилактики бытового насилия. Они применяются в Англии, США, Уэльсе, в Австралии, на Багамских островах, в Гонконге, на Ямайке, в Новой Зеландии, в Гренаде, в Шотландии и некоторых других странах.
8. Согласно подпункту 6 статьи 10 анализируемого Закона («Компетенция органов внутренних дел») в компетенцию органов внутренних дел входит рассмотрение заявления и сообщения о фактах бытового насилия или об угрозе их совершения с выездом на место и принятие мер по их пресечению.
Между тем, жертвы насилия зачастую предпочитают не обращаться в полицию и суд, поскольку расходы на привлечение адвокатов, сбор материалов, доказательств применения насилия, подачу заявлений и др. зачастую несут сами потерпевшие, которые вынуждены доказывать совершенное над ними насилие.
Справочно:
Так, в 2016 году по сравнению с 2015 годом, количество преступлений, совершенных против женщин возросло на 90%. Погибли 36 женщин и один ребёнок. Пострадали более 800 детей и около 2,5 тысяч женщин[14].
Согласно действующему законодательству регистрация фактов бытового насилия осуществляется на основании заявления самого потерпевшего, что может оказаться сложным в случае, если потерпевший будет опасаться повторного акта насилия после подачи заявления.
Опыт Кыргызстана показывает, что заявить в органы внутренних дел может любой гражданин (сосед жертвы, родственник, прохожий и т.д.), а каждое заявление должно быть рассмотрено.
При этом в Кыргызстане согласно внесенным в этом году поправкам защитный ордер выдается сразу на месте.
С учетом зарубежного опыта необходимо пересмотреть порядок подачи заявления о факте бытового насилия и выдачи защитного предписания.
Так, согласно пункту 1 статьи 20 анализируемого Закона («Защитное предписание») в целях обеспечения безопасности потерпевшего и при отсутствии оснований для производства административного задержания в порядке, предусмотренном Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях, либо задержания в порядке, предусмотренном статьей 128 Уголовно-процессуального кодекса Республики Казахстан, начальником местной полицейской службы органов внутренних дел либо его заместителем, участковым инспектором полиции либо участковым инспектором полиции по делам несовершеннолетних выносится защитное предписание с учетом мнения потерпевшего, которое вручается для исполнения лицу, совершившему бытовое насилие либо от которого исходит угроза его совершения, под расписку.
Между тем, необходимо из пункта 1 этой статьи исключить слова «с учетом мнения потерпевшего», в результате чего, соответственно, защитное предписание должно вручаться в каждом выявленном случае бытового насилия.
9. В статье 24 Закона («Надзор за соблюдением законности в сфере профилактики бытового насилия») указано, что высший надзор за соблюдением законности в сфере профилактики бытового насилия осуществляется органами прокуратуры.
Вместе с тем в соответствии с Законом РК «О прокуратуре» предусмотрено, что прокуратура от имени государства осуществляет в установленных законом пределах и формах высший надзор за соблюдением законности на территории Республики Казахстан.
Во избежание дублирующих норм, а также из-за отсутствия правовой нагрузки данной статьи ее предлагается исключить.
10. Статья 7 Закона («Компетенция местных представительных и исполнительных органов») устанавливает за местными представительными органами утверждение и контроль за исполнением местных бюджетов в части расходов на профилактику бытового насилия, а также содействие исполнению гражданами и организациями норм Закона.
Вместе с тем в подпунктах 1), 9), 14) пункта 1 статьи 6 Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» установлены аналогичные функции маслихатов, в связи с чем указанные нормы анализируемого Закона целесообразно исключить.
Справочно:
1. К компетенции маслихатов относится:
1) утверждение планов, экономических и социальных программ развития соответствующей территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении, в том числе утверждение бюджетных программ, реализуемых акимами района в городе, города районного значения, поселка, села, сельского округа (отдельно по каждому району в городе, городу районного значения, поселку, селу, сельскому округу);
9) контроль за исполнением местного бюджета, программ развития территорий;
14) содействие исполнению гражданами и организациями норм Конституции Республики Казахстан, законов, актов Президента и Правительства Республики Казахстан, нормативных правовых актов центральных и местных государственных органов.
11. В статье 4 анализируемого Закона («Виды бытового насилия») выделены четыре вида бытового насилия: физическое, психологическое, сексуальное и (или) экономическое насилие.
Справочно:
1. Физическое насилие - умышленное причинение вреда здоровью путем применения физической силы и причинения физической боли.
2. Психологическое насилие - умышленное воздействие на психику человека, унижение чести и достоинства посредством угроз, оскорблений, шантажа или принуждение (понуждение) к совершению правонарушений или деяний, представляющих опасность для жизни или здоровья, а также ведущих к нарушению психического, физического и личностного развития.
3. Сексуальное насилие - умышленное противоправное действие, посягающее на половую неприкосновенность или половую свободу человека, а также действия сексуального характера по отношению к несовершеннолетним.
4. Экономическое насилие - умышленное лишение человека жилья, пищи, одежды, имущества, средств, на которые он имеет предусмотренное законом право.
Согласно статистическим данным, число уголовных правонарушений, совершенных в отношении несовершеннолетних в 2016 году уменьшилось на 31,8% (2 605 против 3 820).
Однако наряду с противоправными действиями в отношении несовершеннолетних, связанными с физическим насилием, в обществе все еще остро стоит проблема детского суицида.
В 2016 году всего зарегистрировано 175 (201) фактов суицида и 411 (485) попыток суицида, т.е. наблюдается снижение на 12,9% и 15,3% соответственно[15].
Между тем, в правоприменительной практике отсутствуют факты привлечения к уголовной или административной ответственности за совершение, к примеру, психологического насилия в семье.
