06.03.2017
Обжаловать акт прокурорского реагирования
Жанна Сейдалина,
председатель коллегии по гражданским и административным делам
Карагандинского областного суда, к. ю. н.
В настоящее время ведется активная работа по разработке изменений и дополнений в нормативные постановления Верховного Суда в связи с изменением действующего законодательства, в частности в Нормативное постановление Верховного Суда «О некоторых вопросах применения судами норм Главы 27 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан» от 24 декабря 2010 года № 20.
П. 5 Нормативного постановления предлагается дополнить абзацем следующего содержания: «Акты прокурорского надзора, в том числе представления, подлежат обжалованию в порядке гл. 29 ГПК, если физическое или юридическое лицо считает, что представление нарушает его права и свободы, создает препятствия к осуществлению его прав и свобод либо незаконно возлагает на него какие-либо обязанности». А п. 11 дополнить предложением: «Акты прокурорского надзора могут быть обжалованы в порядке гл. 29 ГПК до исполнения содержащихся в них требований».
На первый взгляд такое разъяснение соответствует содержанию ст. 8 Закона «О Прокуратуре», согласно которой определено, что действия и акты прокурора могут быть обжалованы вышестоящему прокурору либо в суд. Однако не все акты прокурорского надзора могут быть предметом гражданского судопроизводства.
В порядке гл. 29 ГПК, согласно разъяснениям, данным в п. 5 Нормативного постановления Верховного Суда «О некоторых вопросах применения судами норм главы 27 ГПК» в соответствии с п. 2 ст. 76 Конституции РК, ст. 293 ГПК заявитель вправе обжаловать коллегиальное или единоличное решение государственного органа, органа местного самоуправления, действие (бездействие) должностного лица или государственного служащего, если они отвечают одно временно двум критериям:
- вытекают из публично-правовых отношений (отношений власти и подчинения) в сфере государственного управления;
- порождают для заявителя любое предусмотренное пп. 1) 3) ч. 1 ст. 293 ГПК правовое последствие.
Правовые последствия, указанные в названных подпунктах, следующие. Заявитель полагает, что решением государственного органа, органа местного самоуправления, действием (бездействие) должностного лица или государственного служащего:
- нарушены права и свободы гражданина и законные интересы юридического лица;
- созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод, а также юридическим лицом законных интересов;
- на гражданина или юридическое лицо незаконно наложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.
В соответствии со ст. 18 Закона «О прокуратуре» актами прокурорского надзора являются: протест, постановление, предписание, заявление, санкция, указание, представление, обращение, предостережение, разъяснение закона. Следовательно, предлагаемая редакция Нормативного постановления указывает на возможность обжалования любого из вышеперечисленных актов прокурорского надзора.
Ст. 8 Закона «О прокуратуре» оговаривает лишь общие правила реализации возможности обжалования актов прокурорского надзора, в том числе и в уголовном судопроизводстве. Тогда как из содержания статей, перечисляющих виды актов прокурора, следует, что только в отношении предписания имеется ссылка на возможность его обжалования в суде (ст. 24 Закона «О прокуратуре»). В отношении же остальных актов прокурорского реагирования такая регламентация отсутствует.
Нижеприведенные доводы позволяют сделать вывод, что в отношении остальных актов прокурорского надзора все-таки определен другой порядок проверки их обоснованности, а не прямой путем подачи иска о признании акта недействительным.
Несмотря на то, что протест является действием должностного лица прокурора и вытекает из публично-правовых отношений, сам по себе данный акт еще не порождает для гражданина или юридического лица каких-либо правовых последствий. Протест это требование должностного лица по исправлению допущенной ошибки уполномоченным на то органом или лицом, принявшим незаконные акт, решение, или вышестоящим органом либо вышестоящим должностным лицом.
Оконченным требование может считаться только при его разрешении по существу: отрицательном либо положительном. В связи с чем само по себе требование еще ни для кого не влечет правовых последствий.
Ст. 19 Закона «О прокуратуре» устанавливает отсутствие обязанности в удовлетворении протеста, который может быть и отклонен. Законодательное предписание состоит только в обязательности рассмотрения протеста в установленные законом сроки, как правило, в течение десяти календарных дней с извещением прокурора о дате рассмотрения протеста (ст. 19 Закона).
В случае неудовлетворения протеста, прокурор в соответствии с п. 2 ст. 23 Закона «О прокуратуре», а также ч. 1 ст. 298 ГПК обращается в суд с заявлением о признании опротестованного акта или действия незаконным. Такое заявление в связи с отклонением или оставлением без рассмотрения протеста рассматривается судом в порядке, установленном законом.
В связи с чем можно сделать вывод, что протест прокурора, поданный прокурором в порядке надзора за законностью в социально-экономической сфере, не входит в перечень актов, которые могут быть оспорены в суде в порядке гл. 29 ГПК.
Так, протест как акт прокурорского надзора, осуществляемого в соответствии с пп. 10 ст. 4 Закона «О прокуратуре» при представлении интересов государства в суде, вносится прокурором в гражданском, уголовном и административном судопроизводстве. Порядок внесения протестов регламентируется соответствующими процессуальными законами и, конечно же, такой акт прокурорского реагирования не может быть оспорен, так как протест в данном случае является формой возражения, мнением уполномоченного должностного лица в отношении правильного применения норм материального и процессуального права судом при рассмотрении конкретного судебного дела.
Определенный в ст. 20 Закона «О прокуратуре» акт прокурорского надзора постановление, из содержания условий его вынесения также не может быть предметом гражданского судопроизводства. Так, согласно п. 1 ст. 20 Закона прокурор в зависимости от характера нарушения закона выносит постановления по уголовному делу, о возбуждении дисциплинарного производства, производства об административном правонарушении. Все вышеперечисленные сферы внесения такого акта не входят в предмет гражданского процесса, а обжалуются в порядке уголовного либо административного судопроизводства. Что касается возбуждения дисциплинарного производства, то, как и протест, само постановление о возбуждении еще не является тем решением, которое может быть обжаловано в порядке гл. 29 и ст. 293 ГПК. Тогда как принятое по возбужденному по постановлению прокурора дисциплинарному производству решение, конечно же, может быть предметом рассмотрения в суде.
Другие акты прокурорского надзора: санкция, указание, заявление, обращение, предостережение, разъяснение закона при детальном разборе их правового содержания также не относятся к решениям должностного лица, подлежащих судебному оспариванию, в силу регламентации ст. 293 ГПК.
Невозможным представляется рассмотрение в гражданском процессе дела по обжалованию таких актов прокурорского надзора, как заявление, обращение, предостережение, разъяснение закона.
Акт прокурорского реагирования санкция (ст. 21 Закона «О прокуратуре») в большей степени относится к уголовному судопроизводству. Возможны спорные вопросы в отношении санкционирования доступа государственных органов и их должностных лиц (за исключением должностных лиц Национального банка РК) к документам, содержащим банковскую тайну, которое могло бы быть предметом обжалования (пп. 5-2 данной статьи). Однако в судебной практике таких дел не было, да и процедура обжалования этой санкции прокурора в гражданском судопроизводстве достаточно сомнительна.
Наибольшие споры в судебной практике, на наш взгляд, возникают по поводу возможности обжалования в суде представления прокурора.
Согласно ст. 25 Закона «О прокуратуре» прокурор в пределах своей компетенции вносит представления:
- об устранении нарушений законности;
- об устранении причин и условий, способствующих совершению преступлений и других правонарушений;
- по вопросам лишения неприкосновенности лиц, обладающих этим правом в соответствии с Конституцией РК;
- в иных случаях, установленных законом.
Представление подлежит рассмотрению должностным лицом или органом с обязательным принятием мер по устранению нарушений законности, а также причин и условий, способствующих им, в сроки, установленные прокурором, но не позднее 30 календарных дней.
Прокурор вправе участвовать при рассмотрении представления. О времени и месте рассмотрения представления прокурор должен быть уведомлен государственным органом или должностным лицом не позднее трех календарных дней до дня рассмотрения представления.
О результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщается в прокуратуру в течение трех рабочих дней со дня рассмотрения представления.
Первое, на что хотелось бы обратить внимание это субъект, в адрес которого вносится такое представление орган или должностное лицо. В адрес гражданина представление не выносится.
Как и в отношении вышеперечисленных актов прокурорского надзора (за исключением предписания), порядок обжалования представления в ст. 25 Закона «О прокуратуре» не регламентирован.
По своему содержанию представление как акт прокурорского надзора является мнением должностного лица об установлении нарушений законности и предложений по необходимости принятия мер для устранения этих нарушений. При этом лицо, в адрес которого вносится представление, обладает определенной процессуальной самостоятельностью как по выбору путей исполнения представления, а также и возможностью его неисполнения. В отличие от предписания прокурора, представление не обладает принудительным механизмом его исполнения, предусмотренного ст. 261 Закона «О прокуратуре».
Фактически, внесенным представлением какие-либо свободы гражданина и законные интересы юридического лица не нарушаются. Этим актом еще не создаются препятствия к осуществлению гражданином своего права, и на гражданина или юридическое лицо не возлагается какая-либо обязанность. Прокурор лишь выражает свое представление, каким образом могут или должны быть устранены выявленные нарушения конкретным субъектом, в чей адрес данное представление внесено.
Но возникает вопрос: могут ли акты прокурорского реагирования вообще быть предметом проверки их обоснованности и законности?
Ответ содержится в самом Законе «О прокуратуре», а именно в ст. 23: «В случаях отклонения актов прокурорского надзора либо нерассмотрения их в установленный законом срок, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительными действий и актов органов и должностных лиц, а также об устранении нарушений законов.
Заявление в суд в связи с отклонением или оставлением без рассмотрения актов прокурорского надзора рассматривается судом в порядке, установленном законом».
То есть рассмотрение вопроса обоснованности внесенного представления, в случае неудовлетворения содержащихся в нем указаний, может быть предметом рассмотрения в суде только через процедуру подачи заявления прокурором в суд о признании недействительными действий и актов органов и должностных лиц, а также об устранении нарушений законов. Но не через подачу иска к прокурору о признании акта прокурорского надзора незаконным и его отмене.
В связи с чем предлагаемые дополнения в Нормативное постановление Верховного Суда «О некоторых вопросах применения судами норм гл. 27 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан» от 24 декабря 2010 года № 20, в части разъяснений относительно обжалования актов прокурорского надзора требуют дополнительного обсуждения и проработки.
