02.10.2026
Акты официального разъяснения нормативных правовых актов: проблемы применения и судебного контроля
Тукиев Аслан Султанович,
судья Конституционного Суда Республики Казахстана,
к.ю.н., доцент
Мельник Роман Сергеевич,
директор Научной школы
административного и немецкого права
Maqsut Narikbayev University,
д.ю.н., профессор
Реализуя полномочия, субъекты публичного управления (административные органы) на основании статьи 58 Закона Республики Казахстан «О правовых актах» имеют право издавать акты официального разъяснения нормативных правовых актов, которые представляют собой институционализированную форму официального толкования права. Данный инструмент играет важную роль в системе административно-управленческих отношений, поскольку направлен на устранение неопределенности, уточнение содержания нормативно-правовых предписаний и обеспечение системного единообразия правоприменительной деятельности. При этом, как показывает анализ литературы, данная проблематика все еще остается малоизученной, что негативно влияет на соответствующую практику. В связи с этим, мы хотели бы поделиться с читателями своими выводами и рекомендациями, которые, надеемся, заложат основу для дальнейшей научно-правовой дискуссии.
Изучение главы 13 Закона РК «О правовых актах», посвященной актам официального разъяснения нормативных правовых актов, позволяет сформулировать следующие исходные положения, раскраивающие суть данного инструмента. Так,
во-первых, акты официального разъяснения нормативных правовых актов издаются в случаях обнаружения неясностей и различного (неодинакового) понимания нормативных правовых актов, противоречий в практике их применения и исключительно в целях уяснения и уточнения содержания норм права;
во-вторых, акты официального разъяснения нормативных правовых актов не могут изменять смысл норм права и выходить за пределы разъясняемой нормы;
в-третьих, они представляют собой официальный документ, изданный от имени государства;
в-четвертых, акты официального разъяснения нормативных правовых актов издаются: а) по поручению Премьер-Министра - Министерством юстиции РК совместно с заинтересованными государственными органами; б) органами или должностными лицами, их издавшими (применительно к нормативным правовым актам, указанным в подпунктах 6), 7), 8) и 9) пункта 2 статьи 7 Закона РК «О правовых актах»[1]); в) иными государственными органами, проводящими государственную политику, осуществляющими регулирование и управление в определенной отрасли (сфере деятельности) или к компетенции которых отнесено решение соответствующих вопросов, либо иными государственными органами в соответствии с предоставленными им полномочиями - по обращению физических или юридических лиц;
в-пятых, акты официального разъяснения нормативных правовых актов могут объяснять (раскрывать, толковать) норму права как в общем виде (без привязки к конкретным правоотношениям), так и применительно к конкретному субъекту или к конкретной ситуации. В первом случае акт разъяснения будет больше тяготеть к нормативному правовому акту, а во втором случае к административному акту;
в-шестых, физические и / или юридические лица имеют субъективное публичное право на получение от уполномоченного субъекта публичного управления (административного органа) акта официального разъяснения нормативного правового акта. В этой части следует дополнительно подчеркнуть, что поскольку субъективное публичное право рассматривается в современной доктрине административного права в качестве смыслового центра всей его системы[2], именно сквозь призму защиты этого права и необходимо оценивать как качество разъяснения, так и доступность его судебной проверки.
При этом, конечно же частное лицо не может требовать от органа такого толкования, которое кажется правильным именно ему. Выбор конкретного варианта разъяснения (толкования) в пределах, допускаемых нормой, относится к усмотрению субъекта публичного управления (административного органа);
в-седьмых, акты официального разъяснения нормативных правовых актов должны создаваться с учетом положений вышестоящих по юридической силе нормативных правовых актов, включая Конституцию РК;
в-восьмых, акты официального разъяснения нормативных правовых актов должны быть опубликованы на интернет-ресурсе уполномоченного органа (должностного лица), давшего разъяснение содержащихся в нормативном правовом акте норм (кроме случаев, установленных пунктом 4 статьи 60 Закона РК «О правовых актах», так как в данном случае речь идет о, так называемых, индивидуальных разъяснениях, конкретизированным применительно к ситуации или субъекту).
Из изложенных особенностей актов официального разъяснения нормативных правовых актов, а также из их регулирования на уровне названного закона вытекают некоторые сложности, связанные с их применением, которые требуют отдельного обсуждения.
Прежде всего следует указать на риск выхода субъекта публичного управления (административного органа) за пределы полномочий в процессе официального разъяснения нормативного правового акта. По своей природе акт толкования не должен создавать новых норм права, его назначение сводится лишь к тому, чтобы установить изначально заложенный субъектом правотворческой деятельности смысл. Вместе с тем любое разъяснение неизбежно содержит элементы «добавления» смыслов, поскольку в результате его осуществления избирается одно из возможных значений нормы. Ключевая проблема заключается в определении границы, где «раскрытие смысла» превращается в скрытое «дописывание нормы». Нормативный запрет на такое правотворчество под видом толкования существует, однако четких критериев разграничения этих понятий сам закон не содержит.
В связи с изложенным возникает практически релевантный вопрос, связанный с тем, как отличить разъяснение от новой нормы права? Эту задачу можно решить посредством формулирования нескольких проверочных вопросов, и если хотя бы на один из них будет дан ответ «да» в «запрещающую» сторону, это будет означать, что разъяснение вышло за пределы нормы. Изложенные ниже вопросы, конечно же носят доктринальный характер и не могут претендовать на юридическую обязательность. Они выведены из норм Закона РК «О правовых актах» и сформулированы на основании авторских выводов по данной проблеме.
Вопрос 1: возможно ли получить содержание разъяснения из самой нормы, применяя основные способы толкования (грамматический, системный, целевой, исторический)? Когда результат органично выводим из буквы и смысла нормы - это разъяснение. Если же вывод опирается лишь на сам акт интерпретации, не вытекает из нормы или противоречит ей, то перед нами создание нового правила. В качестве проверочного теста стоит спросить: смог бы квалифицированный юрист сделать точно такой же вывод, анализируя только исходную норму без данного разъяснения? Утвердительный ответ указывает на толкование нормы, отрицательный - на появление новой нормы (правотворчество).
Вопрос 2: меняет ли акт разъяснения состав адресатов, устанавливает ли не предусмотренные самой нормой обязанности, ограничения, санкции, условия, сроки или основания? О превышении пределов толкования свидетельствует ситуация, когда после принятия «разъяснения» у лица возникает обязанность или запрет, которые отсутствовали при анализе исходного текста нормы. Интерпретация правовой нормы призвана устранять неопределенность, но она не вправе создавать новые обременения.
Вопрос 3: имеет ли место ситуация, когда норма о чем-то молчит, а разъяснение это молчание «закрывает»? Если это происходит, тогда это почти всегда правотворчество, а не толкование. Пробел восполняется путем принятия нового нормативного правового акта или посредством его уточнения (изменения), но никак не посредством его разъяснения. Здесь важно помнить, что толкуют то, что в норме есть, но неясно. Однако не толкуют то, что в норме отсутствует. Таким образом, попытка «закрыть» молчание нормы посредством ее разъяснения означает выход разъясняющего субъекта за пределы своей компетенции и вторжение в сферу нормотворчества, что и позволяет разграничить разъяснение (толкование) и правотворчество.
Вопрос 4: вводит ли разъяснение новый элемент в содержание юридической предпосылки или юридического последствия нормы? Если разъяснение вводит новый элемент, значит, создана норма. Если же лишь уточняет содержание уже имеющихся элементов, тогда имеет место разъяснение.
Вопрос 5: приводит ли применение разъяснения к необходимости игнорирования или изменения отдельных слов самой нормы? Если разъяснение можно применить, только проигнорировав или «поправив» слова самой нормы, - оно ей противоречит и, значит, вышло за пределы. Толкование «живет» внутри возможных значений слов нормы (в пределах «словесной оболочки»). За этой оболочкой начинается правотворчество.
Важным будет также подчеркнуть, что толкование (разъяснение) находится внутри «рамки», заданной нормой, и поэтому субъект его осуществления лишь выбирает точку (значение) внутри нормы. Правотворчество же эту рамку сдвигает или образует новую норму. Иными словами, норма права задает диапазон допустимых смыслов. Когда субъект толкования (разъяснения) выбирает тот или иной смысл внутри этого диапазона - это законно. Если же выбранный смысл находится за пределами такого диапазона, это означает, что норма фактически переписывается (изменяется).
Для исключения ситуаций создания новой нормы права вместо разъяснения ее содержания целесообразно, чтобы субъекты публичного управления задавали себе названные выше проверочные вопросы, а также чтобы на них была возложена нормативная обязанность «привязывать» каждый новый вывод (разъяснение) к тексту нормы права. Таким образом, акты официального разъяснения нормативного правового акта должны содержать в себе некое подобие обоснования (мотивировочную часть), в котором будет четко показано, из какого слова, какой конструкции, какого системного места субъект разъяснения вывел именно тот или иной смысл. Иными словами, мотивировочная часть представляет собой некий предупредительный механизм, который помогает удерживать разъяснение внутри заданного нормой диапазона смыслов и делает всякий выход за него сразу видимым.
В обосновании субъекты разъяснения, по нашему мнению, должны указывать и объяснять, какие именно методы толкования ими были использованы. Если же по итогам анализа нормы права выясняется, что нужного результата из нее невозможно получить, значит, необходимо не разъяснение, а изменение НПА (правотворческая процедура со всеми ее требованиями: компетенция, регистрация, опубликование и т. д.).SUB780100
Говоря о проблемах применения института официального разъяснения нормативного правового акта, нельзя не обратить внимание и на формулировку п. 5 ст. 58 Закона РК «О правовых актах», где сказано: «Акты официального разъяснения имеют обязательный характер при реализации содержащихся в них норм, в том числе при их применении, за исключением случаев, установленных пунктом 4 статьи 60 настоящего Закона, и осуществлении правосудия».
На наш взгляд, данная норма сформулирована с нарушением принципа правовой (юридической) определенности, в частности, применительно к фразе «и осуществлении правосудия». Буквальное прочтение данной нормы создает такое впечатление, что акты официального разъяснения обязательны также и при осуществлении судами правосудия. Или все-таки не обязательны? Такое восприятие нормы обусловлено дефектом законодательной техники, который порождает двусмысленность.
В тексте процитированной нормы используются два управляющих предлога, требующих разных падежей:
1) предлог «при» управляет предложным падежом (при ком? чем?): при реализации (предложный падеж); при применении (предложный падеж); при осуществлении (предложный падеж);
2) предложная конструкция «за исключением» управляет родительным падежом (за исключением кого? чего?): за исключением случаев (родительный падеж); (должно быть) за исключением осуществления (родительный падеж).
Таким образом, при строгом буквальном прочтении данной нормы, поскольку в законе написано «и осуществленИИ» (с окончанием -ии, то есть в предложном падеже), грамматически это слово связывается с предлогом «при», а вовсе не со словами «за исключением». Если «очистить» предложение от вводной конструкции «за исключением случаев...», то при буквальном грамматическом прочтении мы получаем следующую конструкцию: «Акты официального разъяснения имеют обязательный характер при реализации содержащихся в них норм, в том числе при их применении [...], и [при] осуществленИИ правосудия». Из этого, как мы видим, вытекает якобы, что суды обязаны применять разъяснения, так как словосочетание «при осуществлении правосудия» привязано к началу предложения и устанавливает сферу обязательности актов. Однако с подобным выводом невозможно согласиться.
Принимая во внимание изложенное, нужно подчеркнуть, что в данном случае следует использовать системное толкование, ориентируясь при этом в первую очередь на Конституцию. Согласно п. 1 ст. 78 Конституции РК судья при отправлении правосудия независим и подчиняется только Конституции и закону. Следовательно, официальные разъяснения нормативного правового акта, сделанные субъектами публичного управления (исполнительной властью), не могут быть обязательными для судов. Кроме нарушения названной нормы Конституции РК, это приведет также и к нарушению принципа разделения властей, позволит субъектам публичного управления оказывать недопустимое влияние на суды.
В связи с изложенным, можно предложить уточнить положение п. 5 ст. 58 Закона РК «О правовых актах» и более четко и однозначно указать на то, что акты официального разъяснения не имеют обязательного характера при осуществлении правосудия.
Еще одной проблемой, связанной с актами официального разъяснения нормативного правового акта, является судебный контроль за их законностью. Ситуация складывается таким образом, что их обжалование в порядке административного судопроизводства осложнено, принимая во внимание, что они не являются в классическом понимании ни нормативными правовыми актами (хотя обязательны для применения), ни административными актами. Соответственно, основные виды административных исков здесь не могут быть применены. Хотя при этом в ст. 57 Закона РК «О правовых актах» прямо сказано, что ненормативные правовые акты (к которым отнесены и акты официального разъяснения нормативного правового акта) могут быть обжалованы и опротестованы в порядке и по основаниям, предусмотренным законодательством Республики Казахстан.
Это означает, что защититься от такого разъяснения в судебном порядке можно будет только опосредованно, то есть лишь тогда, когда на его основе субъектом публичного управления (административным органом) будет принят административный акт. Обжалуя такой административный акт, истец сможет поставить вопрос о законности разъяснения, на основании которого действовал административный орган. Бремя доказывания его законности возложено на ответчика. Ответчик будет обязан доказать в суде, что использованные им методы толкования были обоснованными и правильными и что он не вышел за рамки регулирования, заложенного нормой права.
Вместе с тем изложенное не следует понимать как безусловное и полное исключение актов официального разъяснения из-под прямого судебного контроля. Вопрос о том, является ли конкретный акт административным, решается не по его наименованию, а согласно его существу, т.е. прежде всего на основании того, порождает ли он правовые последствия для конкретного лица и как он воздействует на его права, свободы и законные интересы[3]. Поэтому, если то или иное «разъяснение» по своему реальному содержанию и воздействию на адресата фактически разрешает конкретное дело, порождает, изменяет или прекращает права и обязанности определенного лица, оно приобретает признаки административного акта независимо от того, как оно названо органом, который его издал. В таком случае за заинтересованным лицом следует признать право на его прямое оспаривание посредством иска об оспаривании. В части сформулированного вывода наша позиция совпадает с мыслями немецких коллег, которые считают допустимым, с одной стороны, за подобными разъяснениями признавать характер фактических правовых норм или квазиправовых норм, что, с другой стороны - открывает возможность судебного контроля за их содержанием[4].
Разумеется, у заинтересованных лиц, которые не согласны с содержанием акта официального разъяснения нормативного правового акта, есть также и возможность обжаловать его в административном порядке (вышестоящему административному органу) либо подать жалобу в прокуратуру на основании Конституционного закона «О прокуратуре».
[1] См.: подп. 6) нормативные правовые постановления Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан, Высшей аудиторской палаты Республики Казахстан, Национального Банка Республики Казахстан и иных центральных государственных органов; 7) нормативные правовые приказы министров Республики Казахстан и иных руководителей центральных государственных органов; 8) нормативные правовые приказы руководителей ведомств центральных государственных органов; 9) нормативные правовые решения маслихатов, нормативные правовые постановления акиматов, нормативные правовые решения акимов и нормативные правовые постановления ревизионных комиссий.
[2] Шмідт-Ассманн Е. Загальне адміністративне право як ідея врегулювання: основні засади та завдання систематики адміністративного права / Ебергард Шмідт-Ассманн; [пер. з нім. Г. Рижков, І. Сойко, А. Баканов]; відп. ред. О. Сироүд. - [2-ге вид., перероблене та доповнене]. - К.: «К.І.С.», 2009, с. 41.
[3] Дом. см: пункт 21 Нормативного постановления Верховного Суда Республики Казахстан от 9 апреля 2026 года № 2 «Об отдельных вопросах применения процессуального законодательства по административным делам».
[4] Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие / Пер. с нем. - М.: Юристъ, 2000, С. 178, 179.
