02.06.2026
Амнистия в системе доказательной уголовной политики:
международный опыт и казахстанская практика
С. Темирбулатов,
Почетный юрист РК
В последние годы в различных странах мира вновь активизировались дискуссии о роли уголовной амнистии как инструмента гуманизации уголовной политики. Амнистия традиционно рассматривается как проявление государственного милосердия, способствующее снижению численности осужденных, сокращению расходов на содержание пенитенциарной системы и социальной реинтеграции лиц, совершивших преступления небольшой и средней тяжести.
Вместе с тем эффективность амнистии не может оцениваться исключительно количеством освобожденных лиц. Гораздо важнее определить, достигнуты ли поставленные цели, каковы последствия амнистии для общественной безопасности и не привела ли она к росту рецидивной преступности.
В этой связи возникает закономерный вопрос: насколько оправдано проведение новой уголовной амнистии, если государство еще не подвело итоги предыдущей амнистии и не провело ее комплексный анализ? Представляется, что такой подход противоречит современным требованиям доказательной уголовной политики и создает определенные риски как для общества, так и для самой правовой системы.
В юридической литературе амнистия традиционно рассматривается не только как акт гуманизма, но и как важный элемент уголовной политики государства.
В отличие от помилования, которое применяется индивидуально, амнистия распространяется на заранее определенные категории лиц и оказывает влияние на значительное число участников уголовно-правовых отношений. Именно поэтому последствия амнистии затрагивают интересы не только осужденных, но и потерпевших, правоохранительных органов, судов, органов пробации и общества в целом.
Любое государственное решение такого масштаба должно приниматься на основе анализа результатов предыдущих аналогичных мер. В противном случае уголовная политика превращается из системы последовательных и научно обоснованных решений в набор ситуативных действий.
Перед принятием решения о новой амнистии государство должно ответить на несколько принципиальных вопросов. Прежде всего необходимо установить, были ли достигнуты цели предыдущей амнистии.
Если заявленной целью являлась гуманизация уголовной политики, следует оценить уровень социальной адаптации освобожденных лиц. Если речь шла о снижении нагрузки на пенитенциарную систему, необходимо определить, насколько устойчивым оказался достигнутый результат. Если амнистия была направлена на сокращение бюджетных расходов, требуется анализ соответствующих экономических показателей.
Не менее важным является изучение уровня рецидивной преступности среди амнистированных лиц. Отсутствие таких данных делает невозможной объективную оценку эффективности принятого решения. Кроме того, анализ позволяет выявить недостатки законодательства, пробелы в правовом регулировании и проблемы правоприменительной практики, которые неизбежно возникают при реализации любого масштабного акта амнистии.
Международная практика показывает, что государства, проводящие взвешенную уголовную политику, как правило, стремятся оценить последствия предыдущих амнистий до принятия новых решений.
В Италии вопрос амнистии неоднократно становился предметом острых общественных дискуссий. После масштабных амнистий второй половины XX века итальянские исследователи и парламентарии обращали внимание на необходимость оценки влияния таких решений на рецидивную преступность и общественную безопасность. Именно критика недостаточной эффективности отдельных амнистий впоследствии привела к существенному ограничению возможностей их принятия. В настоящее время для объявления амнистии в Италии требуется квалифицированное большинство голосов парламента, что значительно усложняет использование данного механизма и вынуждает законодателя тщательно обосновывать необходимость его применения.
Во Франции амнистии долгое время были связаны с президентскими выборами и инаугурациями новых глав государства. Однако в конце XX века такая практика стала подвергаться серьезной критике. Одним из аргументов противников регулярных амнистий стало отсутствие убедительных данных об их долгосрочной эффективности. В результате практика широких уголовных амнистий была существенно сокращена, а акцент сместился в сторону индивидуализированных мер уголовно-правового воздействия.
Испанская правовая доктрина рассматривает амнистию как исключительную меру, допустимую лишь при наличии веских политико-правовых оснований. В научной литературе неоднократно подчеркивалось, что принятие решений об амнистии должно сопровождаться анализом ее социальных и криминологических последствий.
Хотя институт амнистии в его классическом виде в США применяется сравнительно редко, американская криминология накопила значительный опыт оценки программ досрочного освобождения и сокращения наказаний. Практически все крупные реформы в данной сфере сопровождаются анализом уровня рецидива, эффективности ресоциализации и влияния на общественную безопасность. Без подобных исследований масштабные решения в сфере уголовной политики подвергаются серьезной критике со стороны законодателей и экспертного сообщества.
В Германии одним из ключевых принципов уголовной политики является научная обоснованность принимаемых решений. Любые масштабные реформы, связанные с исполнением наказаний и освобождением осужденных, как правило, сопровождаются криминологическими исследованиями и статистическим анализом. Немецкая правовая наука исходит из того, что уголовно-правовые решения должны основываться на проверяемых данных, а не исключительно на политической целесообразности.
Таким образом, независимо от различий национальных правовых систем, прослеживается общий подход - решение о масштабных мерах освобождения осужденных должны сопровождаться оценкой их последствий, прежде всего уровня рецидива и эффективности ресоциализации.
Какие риски могут возникнуть при отсутствии анализа результатов предыдущей амнистии?
Наиболее очевидным риском является возможное увеличение числа повторных преступлений (рецидив).
Уголовное наказание выполняет не только карательную, но и предупредительную функцию. Поэтому любые решения, способные существенно изменить фактический объем исполнения наказания, должны приниматься с учетом их возможного влияния на превентивную функцию уголовного права. Чрезмерно частые амнистии способны сформировать у части населения представление о том, что назначенное судом наказание может быть существенно сокращено независимо от тяжести совершенного деяния. Это негативно влияет на принцип неизбежности ответственности, который традиционно считается одним из важнейших факторов предупреждения преступности.
Для потерпевших и общества в целом большое значение имеет понимание причин принятия решений об амнистии. Когда государство не демонстрирует результаты предыдущей амнистии и не объясняет необходимость новой, возникают сомнения в последовательности уголовной политики. Это может привести к снижению доверия к судебной системе и государственным институтам.
Каждая амнистия выявляет определенные недостатки законодательства и правоприменительной практики. Если такие проблемы не были изучены и устранены, то существует высокая вероятность их повторного возникновения при проведении очередной амнистии.
В вопросе о принятии закона об амнистии есть и конституционно-правовой аспект. В современном правовом государстве качество законодательства напрямую связано с принципами правовой определенности, разумности и обоснованности государственного регулирования. Из этих принципов вытекает необходимость принятия решений на основе объективной информации и анализа правовых последствий. Хотя ни Конституция Республики Казахстан, ни уголовное законодательство прямо не требуют обязательного подведения итогов предыдущей амнистии перед объявлением новой, такой подход полностью соответствует принципам верховенства права, правовой определенности и рационального государственного управления.
Амнистия остается важным инструментом гуманизации уголовной политики и может приносить значительный общественный эффект. Однако ее применение требует высокой степени ответственности со стороны государства.
Какие показатели используются в международной практике для оценки эффективности амнистий?
В зарубежной криминологической литературе эффективность амнистии оценивается не только количеством освобожденных лиц. Международная практика показывает, что для объективной оценки результатов амнистии обычно используются несколько групп показателей.
Прежде всего анализируется уровень рецидивной преступности среди амнистированных лиц. Данный показатель позволяет определить, насколько успешно освобожденные лица интегрировались в общество и не привела ли амнистия к росту повторной преступности. В ряде стран рецидив оценивается через один, три и пять лет после освобождения.
Вторым важным показателем является уровень социальной адаптации амнистированных лиц. Обычно учитываются данные о трудоустройстве, получении образования, наличии постоянного места жительства, участии в программах социальной поддержки и соблюдении требований пробационного контроля.
Отдельное внимание уделяется влиянию амнистии на пенитенциарную систему. Анализируется изменение численности осужденных, степень загруженности исправительных учреждений, изменение расходов государства на содержание заключенных, а также устойчивость достигнутого эффекта в среднесрочной перспективе.
В ряде государств проводится оценка экономических последствий амнистии. Исследуются объемы бюджетных средств, сэкономленных в результате сокращения численности заключенных, а также дополнительные расходы, связанные с ресоциализацией и постпенитенциарным сопровождением освобожденных лиц.
Важным направлением анализа является изучение влияния амнистии на общественную безопасность. Для этого исследуются показатели преступности в соответствующих регионах, динамика отдельных видов преступлений, а также уровень общественного доверия к правосудию и правоохранительным органам.
Наконец, в рамках оценки качества законодательства анализируются проблемы правоприменительной практики: наличие неоднозначного толкования норм закона об амнистии, количество судебных споров, случаи отмены судебных решений и выявленные пробелы правового регулирования.
Таким образом, международная практика исходит из того, что амнистия должна оцениваться не только как гуманитарный акт, но и как государственное решение, эффективность которого подлежит последующему криминологическому, социальному, экономическому и правовому анализу. А вопрос о проведении новой амнистии обычно рассматривается после оценки а эффективности по перечисленным показателям. Отсутствие такой оценки затрудняет принятие обоснованных решений в сфере уголовной политики.
На сегодняшний день в открытых источниках практически отсутствуют сведения о том, что перед принятием очередных законов об уголовной амнистии в Казахстане проводился полноценный публичный анализ результатов предыдущих амнистий с последующим представлением такого анализа в Парламенте в виде отдельного доклада, парламентских слушаний или специального отчета. Вместе с тем такие материалы не получили широкого официального опубликования и не стали самостоятельным предметом парламентского обсуждения.
Анализ амнистий, проведенных к 25-летию Независимости (2016 г.), к 30-летию Независимости (2021 г.), амнистию по январским событиям (2022 г.), к 30-летию Конституции (2025 г.), показал, что в основном в публичном пространстве обсуждались: предполагаемое количество освобождаемых лиц, категории преступлений, гуманизация уголовной политики, снижение нагрузки на учреждения УИС, а также социальные и политические мотивы принятия закона.
Однако выявить сведения о том, что Правительство, МВД, Генеральная прокуратура либо Комитет УИС представляли в Парламент системный отчет по типу: «Каковы результаты предыдущей амнистии? Каков уровень рецидива среди амнистированных? Какие недостатки выявлены? Какие категории лиц не оправдали ожиданий?» — крайне затруднительно.
При этом отдельные статистические сведения после завершения амнистий все же публиковались. Например, после амнистии к 30-летию Независимости РК Комитет УИС МВД на сайте «gov.kz» опубликовал, что амнистии подлежали около 12 тыс. лиц, фактически амнистировано 5 тыс. осужденных, из них 945 лиц освобождено из мест лишения свободы, 1102 лицам сокращены сроки лишения свободы. Аналогичные сведения публиковались и по амнистии 2025 года. Но статистика освобожденных лиц сама по себе еще не является анализом эффективности амнистии.
Для полноценной оценки обычно необходимы данные о повторной преступности, о трудоустройстве освобожденных по амнистии лиц, о результатах пробационного контроля, о нагрузке на пенитенциарную систему спустя 1-3 года, о влиянии амнистии на криминогенную ситуацию в регионах и о судебной практике применения закона. В открытом доступе отсутствуют сведения о проведении комплексных исследований такого рода. Но информация по отдельным перечисленным данным в уполномоченных органах имеется.
Во время обсуждения в Парламенте амнистии 2025 года депутаты и представители МВД приводили прогнозные цифры охвата амнистии и ожидаемого количества освобожденных лиц. Однако в открытых публикациях практически не прослеживается ссылка на результаты предыдущей амнистии 2021 года как на доказательство успешности новой инициативы. То есть аргументация в пользу принятия закона об амнистии строилась преимущественно вокруг гуманизации уголовной политики, юбилейного характера даты, необходимости дальнейшей либерализации уголовного законодательства. С научной точки зрения это может рассматриваться как определенный пробел.
В настоящее время Мажилис Парламента РК рассматривает законопроект об амнистии в связи с принятием новой Конституции Республики Казахстан. Прошло менее одного года, как была проведена последняя амнистия в связи с 30-летием принятия Конституции РК 1995 года, Закон о котором Президент РК подписал 23 июня 2025 года. Но результаты проведенной амнистии не обнародованы и публикаций об анализе этих результатов в масс-медиа страны также не встречались.
Если подходить строго с позиций современной криминологии и уголовной политики, основанной на доказательствах, как это принято в других странах, то перед новой амнистией желательно наличие хотя бы трех документов:
1. официального отчета МВД и КУИС по итогам предыдущей амнистии;
2. криминологического анализа рецидива среди амнистированных;
3. протокол парламентского обсуждения результатов применения предыдущего закона.
Анализ парламентских материалов и официальных публикаций по вопросам амнистии в Республике Казахстан показывает, что основное внимание в процессе обсуждения соответствующих законопроектов уделяется гуманитарным и организационным аспектам освобождения осужденных, тогда как вопросы комплексной оценки результатов предыдущих амнистий, уровня рецидивной преступности среди амнистированных лиц и долгосрочного влияния амнистии на криминогенную ситуацию не получили сопоставимого публичного освещения и специального парламентского рассмотрения.
Проблема заключается не в самом институте амнистии, который признается инструментом гуманизации уголовной политики, а в отсутствии специального механизма оценки результатов ранее проведенных амнистий. В этой связи целесообразным представляется рассмотреть вопрос о нормативном закреплении (в Регламенте Курултая или в отдельном акте) обязанности уполномоченных государственных органов представлять Курултаю Республики Казахстан аналитический отчет о результатах предыдущей амнистии при рассмотрении проекта нового закона об амнистии.
Именно поэтому перед принятием очередного акта амнистии целесообразно проведение полноценного парламентского, правового и криминологического анализа результатов предыдущей амнистии с последующим публичным представлением его выводов обществу. Это позволило бы обеспечить не только гуманизм, но и эффективность государственной уголовной политики.
