13.10.2026

Курултай и Қазақстан Халық Кеңесі: проблема разграничения представительной и консультативно-представительной компетенции

С. Темирбулатов,

Почетный юрист РК

Конституционная реформа 2026 года существенно изменила систему государственных и общественно-политических институтов Республики Казахстан. Одним из наиболее значимых ее результатов стало создание однопалатного Курултая и одновременно конституционное закрепление нового института — Қазақстан Халық Кеңесі (далее - КХК, Совет)

Новая Конституция определяет Курултай как законодательный орган и устанавливает, что законодательная инициатива принадлежит Президенту, депутатам Курултая, Правительству и Қазақстан Халық Кеңесі и реализуется в Курултае.

В то же время статья 70 Конституции устанавливает: «Қазақстан Халық Кеңесі (Народный Совет Казахстана) - высший консультативный орган, представляющий интересы народа Республики Казахстан».

 Курултай осуществляет политическое представительство народа посредством выборного депутатского мандата, тогда как КХК осуществляет представительство интересов народа посредством участия институтов гражданского общества, этнокультурных объединений, общественных советов и иных представительных элементов в консультативном процессе формирования государственной политики.

На первый взгляд, между этими характеристиками существует очевидное разграничение. Курултай осуществляет государственно-властные полномочия, прежде всего законодательные, тогда как Халық Кеңесі действует преимущественно посредством предложений, рекомендаций, общественного обсуждения и консультативного участия.

Однако более глубокий анализ показывает, что такое разграничение не является полностью достаточным.

Причина заключается в том, что оба института в определенной мере претендуют на участие в выражении общественных интересов.

Именно это обстоятельство и требует специального конституционно-правового анализа.

В чем состоит проблема?

Вопрос можно сформулировать следующим образом: если Курултай является представительным органом, а Қазақстан Халық Кеңесі также представляет интересы народа, то в чем заключается различие между двумя видами представительства?

Этот вопрос приобретает особую значимость после прекращения существования прежнего двухпалатного Парламента.

Ранее Сенат обеспечивал в парламентской системе особый механизм представительства регионов. После перехода к однопалатному Курултаю возникла необходимость создания иных каналов доведения региональных и общественных интересов до республиканского уровня.

Именно в этом контексте появляется Қазақстан Халық Кеңесі.

На первой сессии Совета 24 сентября 2026 года Президент прямо отметил, что после прекращения деятельности Сената интересы регионов будут доводиться до центральных государственных органов Курултаем и Қазақстан Халық Кеңесі.

Тем самым государством фактически признается существование двух каналов представления общественных и региональных интересов.

Следовательно, проблема уже не является исключительно теоретической.

Различная природа двух институтов

Наиболее принципиальное различие между Курултаем и Халық Кеңесі заключается в природе их представительства.

Представительство Курултая имеет электорально-политический характер. Депутат получает мандат в результате выборов и действует в качестве члена высшего представительного и законодательного органа. Его решения, принятые в пределах конституционной компетенции Курултая, обладают государственно-властным характером. Природа представительства Халық Кеңесі иная. В соответствии с Конституционным законом от 5 июня 2026 года, его состав формируется из 42 представителей этнокультурных объединений, 42 представителей общественных объединений и иных некоммерческих организаций и 42 представителей маслихатов и общественных советов столицы, областей и городов республиканского значения.

Таким образом, речь идет не об электоральном представительстве населения в традиционном смысле. Можно говорить о социально-групповом, общественном и территориально-общественном представительстве. Это принципиально важно. Поэтому, как нам представляется, в юридической литературе следовало бы разграничивать: «представительство народа» как политико-электоральную функцию Курултая и «представительство интересов народа» как общественно-консультативную функцию Халық Кеңесі.

Такое разграничение соответствует различию конституционного статуса двух институтов.

 Конституционный закон позволяет более

четко определить данное разграничение

Конституционный закон «О Қазақстан Халық Кеңесі» формулирует цель деятельности Совета значительно точнее, чем сама Конституция. Согласно статье 2 Закона, целью Совета является: «обеспечение представительства интересов народа Казахстана в сфере государственного управления посредством консультативного участия в формировании и реализации государственной политики».

Это положение, на мой взгляд, имеет принципиальное значение. Ключевым здесь является не только слово «представительство», но прежде всего выражение: «посредством консультативного участия».

Следовательно, Халық Кеңесі не должен рассматриваться как второй законодательный или второй представительный орган государственной власти. Его назначение — ввести общественные интересы в процесс формирования государственной политики через консультативные механизмы.

 Законодательная инициатива: пересечение или дополнение?

Наиболее очевидная зона возможного пересечения — законодательство. Конституция прямо предоставляет Халық Кеңесі право законодательной инициативы. При этом статья 60 устанавливает принципиально важное ограничение: право законодательной инициативы... реализуется исключительно в Курултае.

Таким образом, Конституция сама устанавливает определенную последовательность: Халық Кеңесі - законодательная инициатива - Курултай - принятие закона.

Конституционный закон развивает эту конструкцию. Проект закона может быть инициирован не менее чем одной третью членов Халық Кеңесі либо Төралқа; после предварительного обсуждения решение о внесении проекта в Курултай принимается Сессией Халық Кеңесі большинством не менее двух третей от общего числа его членов.

 Халық Кеңесі обладает правом законодательной инициативы, однако реализация этого права осуществляется исключительно в Курултае. Поэтому Совет не участвует в принятии закона, а выступает субъектом инициирования законодательного процесса.

Это позволяет провести достаточно четкую границу: Халық Кеңесі участвует в формировании законодательной повестки, Курултай осуществляет законодательную власть.

Поэтому само наличие у двух институтов права законодательной инициативы еще не означает дублирования.

Из конституционного статуса Халық Кеңесі следует недопустимость его превращения в альтернативный законодательный или политико-представительный институт.

 Но законодательная инициатива создает другую проблему

Вопрос возникает на следующем этапе. Если Халық Кеңесі самостоятельно подготовил законопроект, обсудил его в своих комитетах и комиссиях и внес в Курултай, насколько Курултай должен учитывать позицию Совета?

Юридически ответ очевиден: Курултай не связан решением Халық Кеңесі.

Иначе нарушалась бы конституционная природа Курултая как самостоятельного законодательного органа.

Но политико-правовое значение инициативы Халық Кеңесі может быть значительно выше обычного общественного предложения.

Именно поэтому здесь необходимо четко различать: право законодательной инициативы и право законодательного решения.

 Первое принадлежит также Халық Кеңесі.

 Второе - Курултаю.

 Это различие должно стать одним из основных принципов взаимодействия двух институтов.

Участие Халық Кеңесі в работе Курултая

Еще более интересная конструкция предусмотрена статьей 18 Конституционного закона. Халық Кеңесі взаимодействует с Курултаем посредством: внесения законопроектов; участия представителей Совета в слушаниях; участия в заседаниях комитетов и рабочих групп по вопросам своей компетенции; направления заключений и рекомендаций, подготовленных по итогам общественного обсуждения.

Это очень важная норма. Она фактически создает институциональный канал проникновения общественного представительства в законодательный процесс, но не превращает Халық Кеңесі в часть Курултая.

Поэтому здесь также должна действовать граница: представитель Халық Кеңесі вправе участвовать в обсуждении, аргументировать, представлять общественную позицию, но не обладает депутатским мандатом и не участвует в принятии законодательного решения как депутат.

Региональное представительство — наиболее сложная проблема

Именно здесь, как нам представляется, потенциальное пересечение наиболее заметно. В составе Халық Кеңесі 42 человека представляют маслихаты и общественные советы регионов. На первой сессии Президент прямо связал создание такого механизма с прекращением работы Сената. Он заявил, что теперь интересы регионов будут доводиться до центральных государственных органов через Курултай и Халық Кеңесі.

Причем Президент одновременно подчеркнул, что маслихаты будут работать в тесной координации с Курултаем и обеспечивать постоянную обратную связь между регионами и центром.

Следовательно, возникает следующая конструкция: регион → маслихат → Курултай и одновременно: регион → общественный совет / маслихат → Халық Кеңесі → центральные органы.

С точки зрения обеспечения обратной связи это может быть полезным. Но с точки зрения институционального дизайна здесь возникает вопрос: как должны соотноситься два канала выражения региональных интересов, если они исходят из различных по природе институтов и предлагают различные способы решения одной проблемы?

Конституция ответа на него не дает.

Первая сессия дала новый материал для решения этой проблемы

Особенно интересно, что сразу после первой сессии член Халық Кеңесі Сагынгазы Курманалин предложил рассматривать механизм как постоянный канал: «регион — центр».

При этом он отметил, что региональная проблема должна проходить анализ, экспертную проработку и подготовку конкретного предложения, после чего выходить либо на уровень Халық Кеңесі, либо государственного органа, либо Курултая.

Это уже интересная практическая модель.

Она показывает, что Халық Кеңесі может выполнять функцию первичной общественной и экспертной фильтрации региональной проблематики, а Курултай — функцию ее законодательного оформления в тех случаях, когда требуется закон.

Такое распределение функций существенно снижает риск конкуренции.

Общественный диалог: еще одна зона пересечения

В этой сфере пересечение даже более очевидно.

Халық Кеңесі по Конституционному закону организует общественные площадки, консультации, слушания, семинары, конференции и иные мероприятия для обеспечения общенационального диалога.

Но и Курултай обладает соответствующими механизмами публичного обсуждения. Конституция прямо предусматривает проведение Курултаем слушаний по вопросам его компетенции. Кроме того, сам Курултай является политическим представительным форумом, в котором общественные интересы получают законодательное выражение.

Таким образом: Курултай — политический и законодательный диалог. Халық Кеңесі — общественно-консультативный диалог.

Именно такое разграничение представляется наиболее логичным.

Общественный контроль

Здесь существует еще одна потенциальная зона пересечения.

Халық Кеңесі наделен полномочием осуществлять общественный контроль в формах, не противоречащих законодательству. На первой сессии КХК Президент специально определил общественный контроль как одно из главных направлений деятельности Совета и поручил участвовать в систематизации этой сферы.

Но Курултай также обладает контрольными полномочиями в рамках парламентской деятельности.

Здесь необходимо особенно четко разграничить: парламентский контроль и общественный контроль.

Первый осуществляется органом государственной власти и имеет конституционно определенные юридические формы.

Второй выражает общественную оценку деятельности государства и не должен превращаться в государственный надзор.

Именно смешение этих двух категорий способно создать наиболее серьезную институциональную проблему.

Особый вопрос — «представительство интересов народа»

Это, пожалуй, центральный теоретический вопрос дискуссии.

Конституция устанавливает, что Курултай — высший представительный орган. Одновременно: Халық Кеңесі — высший консультативный орган, представляющий интересы народа.

Как представляется, здесь необходимо отказаться от понимания «представительства» как единой категории.

Представительство может иметь различные формы.

Первая форма — политическое представительство. Оно основано на выборах, мандате и политической ответственности перед избирателями. Это — Курултай.

Вторая форма — социально-консультативное представительство.

Оно основано на участии институтов гражданского общества, общественных советов, этнокультурных объединений и других социальных групп. Это — Халық Кеңесі.

Таким образом, оба института действительно представляют интересы народа, но делают это различными способами и с различными юридическими последствиями.

 Очень важное подтверждение этой модели дал Президент

На первой сессии Халық Кеңесі Президент специально заявил: «Халық Кеңесі — это не альтернатива Курултаю». И подчеркнул, что члены Халық Кеңесі не должны заниматься деятельностью, входящей в компетенцию Курултая, а депутаты Курултая — вмешиваться в деятельность Совета.

Одновременно Президент поставил задачу комитетам двух институтов выстроить постоянный диалог и работать в синергии.

Таким образом, сформулирован достаточно четкий принцип: самостоятельность + взаимодействие + взаимодополнение.

Однако одной политической установки недостаточно

 Конституционный закон достаточно подробно определяет полномочия Халық Кеңесі, но не содержит исчерпывающей системы разграничения его компетенции с Курултаем.

Статья 18 регулирует взаимодействие двух институтов, однако взаимодействие и разграничение компетенции — не одно и то же.

Взаимодействие отвечает на вопрос: как органы должны сотрудничать? Разграничение компетенции отвечает на другой вопрос: кто именно вправе решать конкретный вопрос?

Это принципиально разные юридические категории.

В этой связи целесообразно выработать несколько принципов.

Первый принцип — исключительность законодательной функции Курултая. Халық Кеңесі может инициировать законопроект, но не должен участвовать в принятии закона как субъект законодательной власти.

Второй — консультативный характер решений Халық Кеңесі. Предложения и рекомендации Совета не должны автоматически приобретать обязательную юридическую силу для Курултая или Правительства, если такая обязательность прямо не установлена Конституцией или законом.

Третий — недопустимость конкурирующего политического мандата. Халық Кеңесі не должен выступать как «второй парламент» или альтернативный источник политической легитимации.

Четвертый — общественная экспертиза вместо парламентского решения. Основная ценность Халық Кеңесі заключается в возможности предварительно выявлять и профессионально обрабатывать общественные интересы.

Пятый — координация регионального представительства. Необходимо определить процедуру взаимодействия: маслихаты — общественные советы — Халық Кеңесі — Курултай. Иначе одна и та же проблема может поступать в центр по нескольким конкурирующим каналам.

 Возможна следующая модель взаимодействия

Для обсуждения представляется достаточно логичную четырехступенчатую конструкцию:

Первый уровень — общество, граждане, НКО, общественные объединения, профессиональные сообщества, этнокультурные объединения.

Второй уровень — Халық Кеңесі. Здесь осуществляется выявление проблемы → общественное обсуждение → экспертиза → рекомендация → законодательная инициатива при необходимости.

 Третий уровень — Курултай. На этом уровне осуществляются политическая оценка проблемы → парламентское обсуждение → законодательное решение.

Четвертый уровень — государственная исполнительная система реализует принятое решение.

 При этом Халық Кеңесі может осуществлять последующий общественный контроль, не подменяя государственный контроль и парламентский контроль.

 Особое значение имеет новая функция координации

Первая сессия дала еще один важный материал. Президент отметил, что в стране существует множество консультативно-совещательных органов, работа которых зачастую разрозненна, а функции дублируются. По его мнению, Халық Кеңесі должен обеспечить их координацию, объединить экспертный потенциал и систематизировать поступающие предложения. Это обстоятельство существенно меняет первоначальное понимание Совета.

Халық Кеңесі становится не только еще одним консультативным органом, но потенциально координационным центром общественно-консультативной инфраструктуры государства.

Именно поэтому вопрос разграничения его функций с Курултаем становится еще более важным.

Возможная институциональная опасность

Если границы не будут постепенно уточняться, могут возникнуть три разных сценария.

Первый — позитивный. Халық Кеңесі выявляет общественные проблемы и обеспечивает их профессиональную обработку. Курултай принимает окончательные политико-правовые решения. Возникает система взаимодополняющего представительства.

Второй — бюрократический. Халық Кеңесі превращается в дополнительное звено прохождения документов: общество → Халық Кеңесі → государственный орган → Курултай. В этом случае появляется риск увеличения бюрократии без существенного повышения качества решений.

Третий — конкурентный. Халық Кеңесі начинает воспринимать себя как самостоятельного политического представителя народа, а Курултай — как конкурирующий институт. Это уже создало бы серьезную проблему конституционного характера.

Именно третий сценарий должен быть институционально исключен.

Заключение

Создание одновременно Курултая и Қазақстан Халық Кеңесі представляет собой одну из наиболее интересных особенностей новой конституционной модели Казахстана.

 Прямого совпадения конституционно установленных полномочий Курултая и Халық Кеңесі не усматривается. Вместе с тем между ними существует значительная зона функционального пересечения.

Курултай осуществляет законодательную власть, тогда как Халық Кеңесі является высшим консультативным органом.

Однако между ними существует значительная функциональная зона пересечения: представление общественных интересов, региональное представительство, общественный диалог, законодательные инициативы, участие в обсуждении законопроектов и общественный контроль.

Поэтому принципиальное значение приобретает не формальное разделение полномочий, а правильное определение различной природы двух видов представительства.

Представляется обоснованным исходить из следующей формулы: Курултай представляет народ в качестве высшего выборного представительного и законодательного органа; Қазақстан Халық Кеңесі представляет интересы социальных, общественных, этнокультурных и территориальных групп в процессе консультативного участия в формировании государственной политики.

Иными словами: Курултай — институт политического представительства и принятия государственных решений; Халық Кеңесі — институт общественного представительства, экспертного диалога и консультативного участия.

При таком понимании два института не конкурируют, а образуют двухуровневую систему связи общества с государством.

Но эта система еще находится в стадии формирования. Первая сессия Халық Кеңесі показала, что государство сознательно ориентирует оба института на взаимодействие. Президент прямо указал на необходимость синергии комитетов Курултая и Халық Кеңесі, одновременно подчеркнув недопустимость вмешательства одного института в компетенцию другого.

Поэтому дальнейшее развитие этой модели должно идти не по пути механического расширения полномочий Халық Кеңесі, а по пути точного институционального разграничения функций при максимальном использовании его общественно-экспертного потенциала.

Особенно нуждаются в дальнейшем нормативном уточнении:

1. процедура взаимодействия комитетов Курултая и Халық Кеңесі;

2. порядок прохождения законодательных инициатив Совета;

3. механизм представления региональных интересов;

4. соотношение общественного контроля Халық Кеңесі и парламентского контроля Курултая;

5. статус заключений и рекомендаций Халық Кеңесі;

6. порядок взаимодействия Совета с маслихатами и общественными советами;

7. пределы участия представителей Халық Кеңесі в деятельности Курултая.

Именно по этим направлениям практика первых месяцев работы двух институтов должна показать, достаточно ли действующей нормативной конструкции либо потребуется ее дальнейшая корректировка.

 Курултай и Қазақстан Халық Кеңесі являются различными по своей природе институтами представительства общественных интересов: Курултай осуществляет их политико-электоральное представительство посредством депутатского мандата и принимает государственно-властные решения, тогда как Халық Кеңесі осуществляет их общественно-консультативное представительство посредством участия различных социальных и общественных институтов в формировании государственной политики.

Поэтому проблема заключается не в устранении самого пересечения функций, которое объективно неизбежно, а в недопущении превращения функционального пересечения в конкуренцию конституционных мандатов.