05.08.2016
Институт официального разъяснения нормативных правовых актов в механизме обеспечения прав личности: вопросы правового регулирования
Габдуалиев Мереке Тлекович,
кандидат юридических наук
Заявленная тема доклада приобретает особую актуальность и остроту в современный период социально-политического развития Республики Казахстан. Как отмечал профессор С.С. Алексеев, «инструментальный потенциал права свидетельствует, что нет ни одной сложной проблемы в области прав человека (да и любой иной сложной проблемы современности), которая при достаточном овладении механизмами и правовым инструментарием не могла бы найти достойного решения в соответствии с потребностями гражданского общества и логикой права» [1, с. 258]. Эффективность реализации права напрямую зависит от правильного понимания норм права. В этом смысле, как отмечается в специальных исследованиях, «в ряде случаев правореализация не может начаться или быть доведена до конца без вмешательства государственного органа, без индивидуально-правового регулирования» [2, С. 419]. Одной из форм такого «вмешательства» является официальное разъяснение государственным органом либо должностным лицом смысла и содержания нормативного правового акта.
Как известно, Парламентом Республики Казахстан был принят Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V ЗРК «О правовых актах», который «регулирует общественные отношения, связанные с порядком разработки, представления, обсуждения, принятия, регистрации, введения в действие, изменения, дополнения, прекращения, приостановления действия и опубликования правовых актов Республики Казахстан» [3].
При разработке данного закона одним из сложных вопросов был вопрос пределов и возможностей законодательного регулирования статуса актов официального толкования и официального разъяснения нормативных правовых актов. Как известно, в теории права существуют различные подходы к определению этих понятий.
В теории права и науке конституционного права высказано немало мнений относительно определения субъекта официального толкования законодательных актов. В некоторых странах таким субъектом является Парламент (аутентичное толкование законов).
Однако, введение института официального толкования законодательных актов Парламентом в Республике Казахстан не представляется возможным по следующим причинам.
В Постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 октября 1997 года № 17/2 «Об официальном толковании статей 53-57 Конституции Республики Казахстан, устанавливающих полномочия Парламента и его Палат» указано, что «статьи 53, 54, 55, 56 и 57 Конституции Республики Казахстан устанавливают исчерпывающий перечень полномочий Парламента и его Палат. Расширение полномочий Парламента и его Палат, в том числе наделение Парламента правом официального толкования законов, возможно лишь путем внесения изменений в Конституцию Республики Казахстан в порядке, предусмотренном пунктом 1 статьи 91 Конституции» [4].
Более того, в Постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 13 декабря 2001 года № 19 «Об официальном толковании пунктов 1 и 5 статьи 52, подпункта 4) пункта 1 статьи 72 и пункта 3 статьи 74 Конституции Республики Казахстан» сформулирована очень важная правовая позиция, согласно которой «из права давать официальное толкование норм Конституции следует юридическая сила решений Конституционного Совета, равная юридической силе тех норм, которые стали предметом его толкования» [5].
Таким образом, в Республике Казахстан официальное толкование Основного Закона страны осуществляет Конституционный Совет, а субъект официального толкования законодательных актов не определен.
При этом, в контексте сопоставления понятий «официальное толкование» и «официальное разъяснение» интересным представляется Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 6 марта 1997 года № 3 «Об официальном толковании пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 14, подпункта 3) пункта 3 статьи 77, пункта 1 статьи 79 и пункта 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан» [6].
Субъект обращения поставил следующий вопрос перед Конституционным Советом Республики Казахстан:
«В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Конституции Республики Казахстан Верховный Суд вправе издавать нормативные постановления, относящиеся к действующему праву в Республике Казахстан. Исходя из этого, может ли Верховный Суд давать разъяснения отдельных положений Конституции по вопросам судебной практики?».
Конституционный Совет в своем постановлении от 6 марта 1997 года № 3 сформулировал следующий вывод:
«Норму пункта 1 статьи 4 Конституции Республики Казахстан, устанавливающую, что к действующему праву относятся нормативные постановления Верховного Суда, следует понимать таким образом, что Верховный Суд Республики Казахстан полномочен издавать нормативные постановления только по вопросам применения в судебной практике норм законодательства, в том числе и норм Конституции».
Также, в названном постановлении Конституционного Совета указано, что «Верховный Суд должен исходить из того, что официальное толкование норм Конституции, в соответствии со статьей 72, отнесено к компетенции Конституционного Совета Республики Казахстан».
Таким образом, в постановлениях Конституционного Совета существует четкое разграничение категорий «официальное толкование норм Конституции», которое осуществляет Конституционный Совет, и «официальное разъяснение норм Конституции», которое правомочен осуществлять Верховный Суд (только по вопросам применения в судебной практике).
При разработке Закона «О правовых актах» во главу угла были поставлены нормы Конституции и соответствующие постановления Конституционного Совета. Так, статья 5 Закона «О правовых актах» сформулирована в следующей редакции:
«Статья 5. Нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан и Верховного Суда Республики Казахстан
1. Нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан основываются только на Конституции Республики Казахстан, и все иные нормативные правовые акты не могут им противоречить.
2. Нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан обладают юридической силой тех норм Конституции Республики Казахстан, на основании которых они приняты.
3. В нормативном постановлении Верховного Суда Республики Казахстан содержатся разъяснения по вопросам судебной практики».
В статье 1 Закона «О правовых актах» содержится понятие «акт официального разъяснения нормативного правового акта», под которым понимается «письменный официальный документ установленной формы, разъясняющий содержащиеся в нормативном правовом акте нормы, отвечающий требованиям и условиям, указанным в главе 13 настоящего Закона».
В главе 13 закона подробно регулируются статус, требования, условия принятия таких актов.
В Законе «О правовых актах» содержится следующая классификация актов официального разъяснения нормативных правовых актов.
1. Акты официального разъяснения законодательных актов прокурором
«При наличии достаточных оснований полагать, что незнание или неправильное понимание законодательных актов (за исключением постановлений Парламента Республики Казахстан и его Палат) физическими либо юридическими лицами может повлечь нарушения законодательных актов либо прав и свобод человека и гражданина или неограниченного круга лиц, прокурор разъясняет содержание законодательного акта. Данное разъяснение является актом прокурорского надзора и вносится в соответствии с Законом Республики Казахстан «О Прокуратуре» (пункт 1 статьи 60).
Как известно, согласно пункту 1 статьи 83 Конституции «Прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики».
Ранее пункт 1 статьи 26 Закона Республики Казахстан «О Прокуратуре» был изложен в следующей редакции: «при наличии достаточных оснований полагать, что незнание или неправильное понимание законов физическими либо юридическими лицами может повлечь нарушения законов либо прав и свобод гражданина или неограниченного круга лиц, прокурор разъясняет содержание закона». Однако, на практике данная норма Закона практически не реализовывалась, поскольку зачастую обращения физических и юридических лиц о разъяснении норм закона органы прокуратуры перенаправляли государственным органам либо должностным лицам, что не всегда способствовало качественной правовой охране.
Законом «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам правовых актов» статья 26 Закона «О прокуратуре» была приведена в соответствии с пунктом 1 статьи 60 Закона «О правовых актах».
Введение института официального разъяснения законодательных актов прокурором направлено на развитие потенциала Конституции и систематизацию действующего механизма разъяснения прокурором содержания закона.
2. Акты официального разъяснения подзаконных нормативных правовых актов
2.1. Акты официального разъяснения НПА государственными органами и должностными лицами их принявшими
«Официальное разъяснение нормативных правовых актов, указанных в подпунктах 6), 7), 8) и 9) пункта 2 статьи 7 настоящего Закона, дают уполномоченные органы или должностные лица, их принявшие (издавшие)» (пункт 3 статьи 60 Закона «О правовых актах»). Это следующие нормативные правовые акты:
- нормативные правовые постановления Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета Республики Казахстан, Национального Банка Республики Казахстан и иных центральных государственных органов;
- нормативные правовые приказы министров Республики Казахстан и иных руководителей центральных государственных органов;
- нормативные правовые приказы руководителей ведомств центральных государственных органов;
- нормативные правовые решения маслихатов, нормативные правовые постановления акиматов, нормативные правовые решения акимов и нормативные правовые постановления ревизионных комиссий.
2.2. Акты официального разъяснения нормативных правовых актов Правительства
«Официальное разъяснение нормативных правовых актов Правительства Республики Казахстан осуществляется по поручению Премьер-Министра Министерством юстиции Республики Казахстан совместно с заинтересованными государственными органами» (пункт 2 статьи 60 Закона «О правовых актах»).
3. Акты официального разъяснения нормативных правовых актов, которые не имеют юридической силы и носят рекомендательный характер
«Государственные органы, проводящие государственную политику, осуществляющие регулирование и управление в определенной отрасли (сфере деятельности) или к компетенции которых отнесено решение соответствующих вопросов, либо иные государственные органы в соответствии с предоставленными им полномочиями могут давать в пределах своей компетенции разъяснения нормативных правовых актов в отношении конкретных субъектов или применительно к конкретной ситуации» (абзац 1 пункта 4 статьи 60 Закона «О правовых актах»).
Введение данной нормы вызвано следующими причинами. Например, в практике работы налоговых комитетов применяется разъяснение налогоплательщикам норм Налогового кодекса. Узаконивание данного механизма способствует единообразной практике правоприменения и обеспечению защиты прав физических и юридических лиц. Однако, такое разъяснение не имеет юридической силы и заинтересованное лицо, естественно, может защитить свои права в суде.
В статье 57 Закона «О правовых актах» закреплено, что «ненормативные правовые акты могут быть обжалованы и опротестованы в порядке и по основаниям, предусмотренным законодательством Республики Казахстан».
В Законе «О правовых актах» закрепляется, что «смысл подзаконных нормативных правовых актов при их разъяснении должен раскрываться в полном соответствии с Конституцией Республики Казахстан и законодательными актами. Нормы законодательных актов должны разъясняться в полном соответствии с положениями Конституции Республики Казахстан» (пункты 1 и 2 статьи 59).
Таким образом, пределы и возможности законодательного регулирования статуса актов официального толкования и официального разъяснения нормативных правовых актов были максимально учтены при разработке Закона «О правовых актах» с учетом норм Конституции и соответствующих постановлений Конституционного Совета. Реализация норм Закона «О правовых актах», в частности института разъяснения нормативных правовых актов, направлена на обеспечение прав физических и юридических лиц и должна способствовать переходу Республики Казахстан на качественно новый уровень правового развития.
Так же считаю необоснованными периодически возникающие дискуссии о необходимости исключения полномочия о разъяснении законодательных актов из компетенции прокурора, поскольку именно «Прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики» (п. 1 ст. 83 Конституции) и именно органы прокуратуры должны быть помощником Президенту как «символу и гаранту единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина».
Список литературы:
1. Алексеев С.С. Линия права. - М.: Статус, 2006.
2. Актуальные проблемы теории государства и права: учеб. пособие /отв. ред. Р.В. Шагиева. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2011.
3. Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V ЗРК «О правовых актах» // «Казахстанская правда», от 08.04.2016 г., № 66 (28192). 4. Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 октября 1997 года № 17/2 «Об официальном толковании статей 53-57 Конституции Республики Казахстан, устанавливающих полномочия Парламента и его Палат» //http://adilet.zan.kz/rus/docs/S970000017_/info
5. Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 13 декабря 2001 года № 19 «Об официальном толковании пунктов 1 и 5 статьи 52, подпункта 4) пункта 1 статьи 72 и пункта 3 статьи 74 Конституции Республики Казахстан» // «Казахстанская правда», от 22 декабря 2001 года № 294-295.
6. Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 6 марта 1997 года № 3 «Об официальном толковании пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 14, подпункта 3) пункта 3 статьи 77, пункта 1 статьи 79 и пункта 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан» // http://adilet.zan.kz/rus/docs/S970000003_/info
