02.10.2026
Проблемы совершенствования качества законопроектов: факторы и пути их решения
Караев Алипаша Агаханович,
к.ю.н., ак. профессор Каспийского университета,
Главный научный сотрудник Института законодательства и правовой информации РК
На современном этапе правового развития Республики Казахстан существует объективная потребность в повышении качества подготовки законопроектов. Это требование обусловлено принятием новой Конституции Республики Казахстан, дальнейшим усложнением общественных отношений, а также динамичностью социально-экономических и политических процессов, происходящих в современном Казахстане.
Практика законотворческой деятельности прошлых лет показывает, что отдельные законы разрабатывались в спешке, имели несовершенную форму изложения, а также содержали технико-юридические погрешности. Косвенно об этом свидетельствовала частота вносимых поправок в принятые законы, а также практика конституционного контроля.
Так, например, по итогам 2023 года Конституционным Судом были выявлены серьезные упущения в содержании отдельных нормативных правовых актах.[1] По разным основаниям проверке подверглись нормы конституционных законов «О выборах в Республике Казахстан», «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан»; Уголовного, Уголовно-процессуального и Уголовно-исполнительного кодексов, Трудового кодекса, Кодекса об административных правонарушениях, Административного процедурно-процессуального кодекса, Кодекса «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налогового кодекса), Гражданского кодекса; законов «О государственной службе в Республике Казахстан», «О противодействии коррупции» и отдельные положения нормативных постановлений Верховного Суда [2].
В послании за 2025 год Конституционный Суд подчеркнул, что «вопрос о повышении качества нормативных правовых актов и соблюдения принципов правовой определенности, соразмерности и предсказуемости норм права имеет принципиальное значение. В противном случае их несоблюдение может повлечь риски нарушений в правоприменительной практике и, как следствие, снижение доверия граждан к закону».[3]
Безусловно, качественный закон является важнейшим условием обеспечения стабильности правовой системы, защиты прав и свобод граждан, интересов государства и нормального функционирования его институтов. Функционирование института конституционного контроля, позволяет пресекать принятие несоответствующих Конституции законов и других нормативных правовых актов. В этом смысле Конституционный Суд, безусловно, обладает определенной дискрецией, содержание которого во многом зависит от политической ситуации и коллективного усмотрения судей. Причем, сами пределы усмотрения никак не регламентированы законодательством, а определяется интерпретатором исходя из конкретной ситуации.
С принятием Конституции 2026 года законодательные функции будут сосредоточены в однопалатном Курултае. Принципиально важно, чтобы новый Курултай учел ошибки своего предшественника, прислушался к мнению научного сообщества и принимал более справедливые и социально ориентированные законы.
Выступая на первой сессии Курултая Президент республики поставил задачу обновления законодательства и приведения её в соответствие с нормами и принципами новой Конституции [4]. Безусловно, от качества работы Курултая и профессионализма депутатского корпуса будет зависеть успех конституционной реформы. Эффективная и прозрачная работа депутатов, поддержание обратной связи с избирателями, участие в обсуждении законопроектов специалистов и экспертов может значительно повысить содержание законов.
Необходимо, чтобы разработчик законопроекта подходил взвешенно к принятию решений, учитывал не только публичные, но и частные интересы. Поспешность в этой сфере опасна. Любой законопроект, после своего принятия порождает определенные общественные отношения, а потому должен пройти весь цикл необходимых этапов, начиная с анализа предпроектного этапа и завершая подписанием и обнародованием закона. В этой связи, при подготовке законопроекта разработчик должен учитывать множество факторов.
1. Прежде всего необходимо повышать качество научной экспертизы законопроектов. Несмотря на очевидность этого факта практика прошлых лет показывала, что нередко проводимые научно-правовые экспертизы носили формализованный характер. Между тем, в Концепции правовой политики РК до 2030 года прямо записано, что регуляторные решения должны основываться на надежных и объективных данных, включая научные и экспертные исследования [5]. При этом закон «О правовых актах» также предусматривает проведение научной экспертизы проектов нормативных правовых актов, но заключение ученых как правило, носит рекомендательный характер. Во многом, это обстоятельство снижает влияние научного сообщества на содержание принимаемых законодательных решений. Именно ученые, могут сыграть огромную роль в выявлении коллизий на ранней стадии законотворческого процесса.
Игнорирование мнения ученых приводит к росту коллизий, вызывает различное толкование нормы и затрудняет достижение цели правовой регламентации. Иначе говоря, погрешности при анализе проектов закона могут значительно повысить вероятность того, что формально принятый закон окажется противоречивым, создать непредвиденные последствия для правоприменителя, и даже оказаться «мертвым». К примеру, есть законодательный запрет на курение табачных продуктов в общественный местах (Кодекс РК О здоровье народа и системе здравоохранения). С появлением новых видов сигарет (электронные) законодатель вводит дополнительные ограничения, расширяет терминологию и перечень оснований для привлечения лиц к административной ответственности, стараясь таким образом охватить всю сферу общественных отношений в регулируемой сфере. Однако на практике мы видим, что норма не обеспечивает достижение установленной цели, вследствие отсутствия эффективного механизма реализации, либо неисполнения.
2. Качество законопроектов во многом определяется соблюдением принципов нормотворчества, в соответствии с которыми они разрабатываются. Так, по мнению ученых, «закон должен быть основан на принципах гласности, законности, научности и предсказуемости, учет которых позволит субъекту законодательной инициативы создать более качественный и стабильно-функционирующий нормативный правовой акт». [6]
Вместе с тем, по мнению казахстанских ученых, в Казахстане принципы нормотворчества не закреплены в законодательстве. Помимо устоявшихся принципов необходимо особое внимание обратить на принципы гуманизма, технического совершенства, профессионализма и др. [7] Статья 14-3 Закона «О правовых актах», не закрепляя непосредственно принципы нормотворчества говорит о принципах законодательного регулирования, которые должны быть установлены в законе на основе которых им осуществляется регулирование конкретных общественных отношений. Закон также гласит, что принципы законодательного регулирования должны устанавливаться с раскрытием конкретных механизмов их реализации, а нормы законов не должны противоречить принципам, установленным в них.[8] Иными словами, нормы закона требуют, чтобы разрабатываемый проект закона не просто устанавливал общеобязательные правила для субъектов правоотношений, но и имел четкую и понятную логику изложения, был ясным, понятным и доступным.
Вместе с тем, в контексте качества разработки проектов законов этот вопрос нуждается в более глубоком изучении, поскольку формальное закрепление в законе принципов законодательного регулирования само по себе не гарантирует их последовательного и эффективного воплощения на практике. Необходимо также объединить существующие требования к законопроектам и закрепить в Законе «О правовых актах» понятие «единый стандарт качества законопроекта». Этот стандарт мог бы включать совокупность общих требований и критериев к содержанию, обоснованности, научной проработанности, юридической технике, прогнозируемым последствиям законопроекта, а также включать постзаконодательный контроль эффективности закона.
Такой подход позволит сформировать единый подход к оценке качества законопроектов на различных этапах законодательного процесса, повысить обоснованность принимаемых правовых решений и обеспечит соответствие предлагаемых норм принципам законодательного регулирования.
3. Одной из причин низкого качества проектов законов может быть уровень профессиональной подготовки разработчиков законов, качество правового анализа, исходные данные и прочие факторы. Слабые навыки юридической техники также отрицательно сказываются на итоговом документе.
4. Было бы полезным, при подготовке и анализе законопроектов шире использовать инструменты искусственного интеллекта. ИИ может быть повысить ясность нормы, выявлять повторы, неточности и упущения.
Его применение на стадии разработки позволит повысить качество нормотворческой деятельности за счет более глубокого анализа значительного массива правовой и научной информации, которая не всегда под силу специалистам. ИИ также способен дать независимую оценку соответствия законопроекта нормам Конституции и установленным принципам законодательного регулирования. И возможно, со временем, он возьмет на себя часть функций органа конституционного контроля.
5. Говоря о качестве законопроектов, необходимо сказать и о лоббизме, официально не признанного в Казахстане, но существующего в реальности. Известно, что за любым законопроектом стоят чьи-то интересы. К примеру, Рудольф фон Иеринг писал, что «право связано не столько с волей субъекта, а сколько с интересом, который получает юридическую защиту». Его концепция, по мнению ученых, включает в себя не только индивидуальное отстаивание интереса, но и коллективные усилия по закреплению новых норм и механизмов их защиты. Результатом реализации интереса является появление институциональных форм, регулирующих конфликт интересов и способствующие легитимации правовых установлений, а само Право в этой модели функционирует как механизм гармонизации конфликтов и поиск компромисса. [9] Например, некая крупная национальная компания, лоббируя через законодателей (или иных субъектов законодательной инициативы Президент, Халык Кенеси, Правительство) свои коммерческие интересы, добивается своих целей. И в этом случае их интерес приобретает юридическое значение.
В этом отношении, легальная деятельность лоббистских групп позволяет различным социальным группам отстаивать определенные интересы граждан и организаций. Такой подход обеспечивает доверие общества к власти, демократический характер государства и право граждан на участие в управлении делами государства. Вместе с тем, есть опасения, что бизнес структуры, профессиональные объединения, или квазигосударственные компании могут преследовать не только благие цели, но и создавать условия для конфликта интересов и роста коррупции. Особенно опасно это в условиях отсутствия прозрачности в сфере лоббизма.
Вместе с тем, зарубежный опыт показывает, что через лоббистскую деятельность можно выражать и конституционно-значимые общественные интересы, которые в силу различных факторов не всегда доходят до представителей власти. Речь идет о фундаментальных основах конституционного строя, защита которых на законодательном уровне обеспечивает конституционную безопасность, защиту национального суверенитета и нравственность населения.
Среди прочего, лоббистская деятельность вполне вписывается в концепцию «Слышащего государства», обеспечивает коммуникативную связь общества и представителей власти. Однако в отличие от ряда стран, в Казахстане лоббизм не нашел своего законодательного решения, что на практике устраняет публичный контроль за прозрачностью процесса разработки и принятия законов и повышает коррупционные риски.
Таким образом, для повышения качества законопроектов необходимо решить следующие задачи:
1. Разработать усовершенствованную модель научно-экспертного сопровождения законопроектов, учитывающую новую конституционно-правовую модель законодательного процесса, сформированную в результате реформы 2026 года;
2. Закрепить в законе «О правовых актах» понятие «единый стандарт качества законопроекта», а также ввести обязательный постзаконодательный контроль оценки законов после их принятия на предмет эффективности;
3. Усилить общественное участие в законодательном процессе, путем расширения доступа заинтересованных лиц к информации, механизмов публичного обсуждения (СМИ, круглые столы, вебинары и пр.);
4. Рассмотреть вопрос о легализации института лоббизма в Казахстане;
5. Рассмотреть вопрос о возможности введения конституционной ответственности за разработку некачественных законопроектов;
6. Активизировать деятельность субъектов обращения в Конституционный Суд, в частности предусмотреть, что законопроекты, затрагивающие конституционные права и свободы граждан по обращению Уполномоченного по правам человека должны проходить обязательный предварительный конституционный контроль.
[1] Послание Конституционного Суда Республики Казахстан «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан» (оглашено на совместном заседании Палат Парламента Республики Казахстан 20 июня 2023 года). https://prg.kz/document/?doc_id=33359734&pos=7;246
[2] Послание Конституционного Суда Республики Казахстан «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан»(оглашено на совместном заседании Палат Парламента Республики Казахстан 21 июня 2024 года) https://www.gov.kz/memleket/entities/ksrk/documents/details/680610?lang=ru
[3] Послание Конституционного Суда Республики Казахстан «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан» (оглашено на совместном заседании Палат Парламента Республики Казахстан 27 июня 2025 года) https://www.gov.kz/memleket/entities/ksrk/documents/details/862352?lang=ru
[4] Что предстоит сделать новому Курултаю: Президент Токаев обозначил приоритеты.
[5] Указ Президента Республики Казахстан «Об утверждении Концепции правовой политики Республики Казахстан до 2030 года» № 674.
[6] Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. - М.: Проспект - 2011. - 384 с
[7] А.Б. Садвокасов. О перспективах внедрения принципов нормотворчества
в законодательство Республики Казахстан. Журнал Теория государства и права. № 1(138)/2022.
[8] Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V «О правовых актах» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 26.07.2026 г.) https://prg.kz/document/?doc_id=37312788
[9] Балашов И.В. Категория юридического интереса в работах Р. Иеринга
https://cyberleninka.ru/article/n/kategoriya-yuridicheskogo-interesa-v-rabotah-r-ieringa
