26.08.2026
Границы государственной власти: почему чиновнику разрешено не всё, что не запрещено
Тулеген Дон,
магистр права (КазГЮУ, Алматы)
LL.M., UC Davis (USA)
В отношениях между гражданином и государством действует фундаментальная правовая асимметрия. Частное лицо, как правило, свободно совершать всё, что прямо не запрещено законом. Государственный орган находится в принципиально ином положении: его власть должна иметь правовое основание, осуществляться в пределах предоставленной компетенции и использоваться именно для тех целей, ради которых эта компетенция была предоставлена.
На первый взгляд такой принцип кажется очевидным. Однако за ним стоит один из наиболее сложных вопросов современного административного права: насколько подробно законодатель должен определять полномочия государственных органов и что должен делать государственный орган, если закон прямо не предусмотрел конкретное действие, необходимое для выполнения возложенной на него функции?
Для Казахстана этот вопрос имеет не только теоретическое, но и вполне практическое значение.
Компетенция как граница государственной власти
Принцип законности предполагает, что государственный орган не может самостоятельно определить объем собственной власти.
Государственный орган не вправе исходить исключительно из того, что определенное решение представляется ему целесообразным или соответствует государственной политике. Для применения властных полномочий должна существовать надлежащая правовая основа.
Особое значение это приобретает тогда, когда государственное решение затрагивает права граждан и организаций: ограничивает предпринимательскую деятельность, устанавливает обязательные требования, предусматривает контроль или надзор, влияет на имущество, разрешения, лицензии либо влечет применение санкций.
Именно здесь принцип компетенции превращается из формального требования административного права в один из важнейших механизмов защиты частного лица от произвольного вмешательства государства.
Однако применительно к Казахстану необходимо сделать существенную оговорку. Было бы чрезмерным упрощением утверждать, что абсолютно каждое полномочие государственного органа обязательно должно быть непосредственно и исчерпывающе записано в законодательном акте. Казахстанская конституционная практика допускает определение компетенции государственных органов также на подзаконном уровне. Вместе с тем наиболее существенные полномочия, особенно затрагивающие права и обязанности граждан и организаций, контрольные, надзорные и разрешительные функции государства, требуют законодательной основы.
Поэтому главный вопрос заключается не только в том, есть ли у государственного органа компетенция, но и в том, каким нормативным актом такая компетенция может быть установлена.
Почему этот принцип необходим государству
Главное достоинство принципа ограниченной компетенции заключается в защите общества от административного произвола.
Если государственному органу позволить самостоятельно выводить новые полномочия из общих задач и целей своей деятельности, граница между исполнением закона и созданием новой государственной власти постепенно исчезнет.
Возникает простая, но принципиальная проблема: государственный орган сможет сначала определить, что определенное действие необходимо для выполнения его задач, затем самостоятельно признать себя компетентным его совершить и после этого применить соответствующее полномочие к гражданину или бизнесу.
Иными словами, исполнительная власть фактически получит возможность сама определять пределы собственной власти.
Принцип компетенции предотвращает подобную ситуацию.
Он обеспечивает также предсказуемость государственного управления. Предприниматель должен иметь возможность открыть законодательство и понять, какой именно орган вправе провести проверку, потребовать документы, выдать предписание, приостановить деятельность или применить иную меру государственного воздействия.
Не менее важен этот принцип и для судебного контроля.
Когда административный акт оспаривается в суде, одним из первых вопросов должно становиться не то, насколько разумным или полезным было решение государственного органа, а значительно более фундаментальный вопрос:
На основании какой конкретно правовой нормы государство получило право принять такое решение?
Если надлежащего источника полномочия нет, дальнейшее обсуждение целесообразности такого решения во многом теряет смысл.
Когда защита от произвола превращается в административный формализм
Однако у жесткой модели компетенции существует обратная сторона.
Современное государство действует в условиях, когда общественные отношения развиваются значительно быстрее законодательства.
Искусственный интеллект, цифровые активы, fintech, платформенная экономика, кибербезопасность, новые финансовые инструменты — законодатель физически не способен заранее описать каждую ситуацию, с которой столкнется регулятор.
Если принцип компетенции понимать исключительно буквально — «не написано прямо в законе, значит запрещено» — государственный аппарат может оказаться неспособным реагировать на новые общественные отношения до внесения очередных законодательных изменений.
Возникает и другая хорошо знакомая административная проблема: «это не наша компетенция».
Несколько государственных органов могут видеть одну и ту же проблему, однако каждый из них приходит к выводу, что законодательство прямо не возложило ее решение именно на него. В результате проблема существует, государству о ней известно, но органа, способного принять решение, фактически нет.
Наконец, чрезмерно жесткий подход неизбежно ведет к перегрузке законодательства. Если законодатель должен заранее перечислить каждое действие, необходимое государственному органу для реализации его функций, закон постепенно превращается из акта, устанавливающего правила и пределы государственной власти, в подробную административную инструкцию.
Поэтому перед любой современной правовой системой возникает необходимость найти баланс между двумя одинаково опасными крайностями: произвольным расширением государственной власти и административным параличом из-за чрезмерного формализма.
Как эту проблему решает Великобритания
Интересный подход сформировался в английском административном праве.
Его исходной точкой является классическая доктрина ultra vires: публичный орган не вправе действовать за пределами полномочий, предоставленных ему законом.
Но из этого не следует, что британский законодатель обязан буквально перечислить каждое техническое действие государственного органа.
Английское право признает существование так называемых implied или incidental powers — подразумеваемых либо сопутствующих полномочий.
Логика достаточно практична: если парламент прямо предоставил государственному органу определенное полномочие, предполагается, что орган располагает также теми сопутствующими полномочиями, которые разумно необходимы для его эффективной реализации.
Но именно здесь проходит принципиальная граница.
Подразумеваемое полномочие не может превратиться в самостоятельное новое полномочие, которого законодатель государственному органу не предоставлял.
Кроме того, английский суд исследует не только наличие формальной компетенции, но и цель ее предоставления. Государственный орган не вправе использовать законное полномочие для достижения цели, ради которой это полномочие ему не предоставлялось.
Таким образом, вопрос британского суда звучит шире:
Имел ли орган полномочие, и если имел, использовал ли он его именно для предусмотренной законом цели?
США: чем серьезнее решение, тем яснее должно быть полномочие
Особый интерес представляет современная американская практика.
Федеральные административные органы получают свои полномочия от Конгресса и не вправе самостоятельно расширять предоставленную им власть.
В последние годы Верховный суд США особенно жестко применял эту логику к решениям, имеющим огромное экономическое или политическое значение. В рамках так называемой major questions doctrine сформировалась идея: чем масштабнее государственное вмешательство, тем более ясным должно быть законодательное основание соответствующего полномочия.
Иными словами, нельзя извлечь чрезвычайно широкое регуляторное полномочие из второстепенной, общей или расплывчатой нормы закона.
В этом подходе есть принцип, который представляет интерес и для Казахстана:
чем сильнее государственное решение вмешивается в права граждан и бизнеса, тем более четкой должна быть его законодательная основа.
Какой подход нужен Казахстану?
В конечном счете выбор заключается не между наличием и отсутствием принципа компетенции. Без этого принципа правовое государство в принципе невозможно.
Вопрос заключается в том, как понимать пределы компетенции.
Можно использовать жесткую модель:
государственный орган вправе совершать исключительно те действия, которые прямо предусмотрены законодательством.
Такая модель обеспечивает высокую степень защиты от произвола, но одновременно создает серьезный риск административной негибкости.
Возможен и другой подход:
государственный орган вправе действовать только на основании предоставленной ему компетенции и исключительно в целях ее реализации, обладая при этом необходимыми сопутствующими полномочиями, разумно вытекающими из прямо предоставленных законом полномочий.
Но такая модель требует дополнительных предохранителей.
Подразумеваемое полномочие не должно позволять государственному органу самостоятельно создавать для граждан и бизнеса новые обязанности, ограничения, запреты, основания ответственности, новые формы государственного контроля или иные правоограничительные меры.
Иными словами, технически реализовать предоставленное законом полномочие — не то же самое, что создать себе новое полномочие.
Семь вопросов государству
Возможно, именно поэтому современный судебный контроль административного акта не должен ограничиваться одним вопросом о наличии компетенции.
При проверке государственного решения целесообразно последовательно задавать семь вопросов:
1. Каков нормативный источник компетенции государственного органа?
2. Допускается ли установление данного полномочия нормативным актом соответствующего уровня?
3. Охватывает ли предоставленная компетенция совершенное органом действие либо это действие объективно необходимо для реализации прямо предоставленного полномочия?
4. Использовал ли орган полномочие именно для той цели, ради которой оно было ему предоставлено?
5. Не вышел ли орган за пределы предоставленного ему административного усмотрения?
6. Является ли вмешательство государства в права гражданина или организации необходимым и соразмерным?
7. Не пытается ли государственный орган под видом толкования или реализации существующей компетенции фактически создать себе новое полномочие?
Последний вопрос, возможно, является самым важным.
Подзаконное регулирование необходимо современному государству. Без него невозможно эффективное управление. Но существует принципиальная разница между конкретизацией уже предоставленной законом государственной власти и созданием новой власти самим государственным органом.
Первая необходима для работы государственного аппарата.
Вторая представляет угрозу принципу законности.
Между двумя крайностями
Задача современного административного права состоит поэтому не в том, чтобы максимально связать руки государству, и не в том, чтобы предоставить чиновнику максимальную свободу действий.
Задача значительно сложнее: создать государство, которое обладает достаточными полномочиями для эффективного управления, но не может самостоятельно расширять пределы собственной власти.
Зарубежный опыт показывает, что наиболее устойчивые правовые системы постепенно уходят от исключительно формального вопроса «записано ли конкретное действие в законе?» к более содержательной системе контроля:
кто предоставил полномочие, каковы его пределы, для какой цели оно предоставлено, действительно ли конкретное действие необходимо для его реализации и соразмерно ли вмешательство государства преследуемой цели?
Именно в поиске ответа на эти вопросы проходит граница между эффективным государственным управлением и административным произволом.
