05.08.2026
Қазақстан Халық Кеңесі как возможный интеграционный центр
консультативно-совещательной системы Республики Казахстан
С. Темирбулатов,
Почетный юрист РК
Одним из важнейших признаков современного демократического государства является создание эффективных механизмов взаимодействия публичной власти и гражданского общества. Наряду с выборами, референдумами, общественными объединениями и институтами местного самоуправления существенную роль в обеспечении такого взаимодействия играют консультативно-совещательные органы, создаваемые при государственных органах.
За годы независимости Республики Казахстан сформировалась достаточно разветвленная система подобных органов. Они учреждены были при Президенте Республики Казахстан, Парламенте, Правительстве, центральных государственных органах, акиматах, правоохранительных органах и иных государственных учреждениях. Их основное назначение состоит в обеспечении общественного участия в подготовке государственных решений, экспертном сопровождении реформ и организации постоянного диалога между государством и обществом.
Несмотря на очевидную востребованность консультативно-совещательных органов, их развитие происходило преимущественно эволюционно, без формирования единой государственной концепции. Каждый новый орган создавался для решения конкретной задачи, в определенной сфере общественных отношений и зачастую без учета уже существующих консультативных структур. В результате сформировалась система, отличающаяся значительным количеством совещательных органов (только при Главе государства, по некоторым данным, таких более 20), различными подходами к порядку их формирования, неодинаковым объемом полномочий и отсутствием механизмов координации их деятельности.
Подобная институциональная модель имела объективные причины на первоначальном этапе государственного строительства. Однако в современных условиях она все чаще демонстрирует признаки функциональной перегруженности. Нередко различные консультативные органы рассматривают одни и те же вопросы, привлекают одинаковых экспертов, формируют схожие рекомендации, не имея при этом общего механизма согласования своей деятельности. Это снижает эффективность общественного участия, увеличивает организационные издержки и затрудняет использование экспертного потенциала при принятии государственных решений.
Новая Конституция Республики Казахстан существенно изменила институциональную архитектуру публичной власти. Одним из ее наиболее значимых нововведений стало конституционное закрепление Қазақстан Халық Кеңесі. В отличие от большинства ранее созданных консультативных структур данный орган получил конституционный статус, что свидетельствует о признании особой роли общественного участия в системе государственного управления (статьи 70-71 Конституции РК).
Возникает закономерный научный вопрос: должна ли деятельность Қазақстан Халық Кеңесі ограничиваться выполнением собственных конституционных консультативных функций либо данный институт способен стать координационным центром всей консультативно-совещательной системы государства?
Именно поиск ответа на этот вопрос составляет предмет настоящего исследования.
Современная система консультативно-совещательных органов Республики Казахстан: состояние и тенденции развития
Развитие консультативно-совещательных органов является одной из характерных особенностей государственного строительства в Республике Казахстан последних десятилетий. Практически каждый государственный орган, осуществляющий стратегические или социально значимые функции, стремился создать собственную экспертную площадку для обсуждения вопросов государственной политики.
В настоящее время консультативно-совещательные органы функционируют практически на всех уровнях государственного управления. Их можно классифицировать по нескольким основаниям.
Прежде всего, по уровню образования они подразделяются на органы, действующие при Президенте Республики Казахстан, Парламенте, Правительстве, центральных государственных органах, местных исполнительных органах, а также при отдельных правоохранительных и судебных институтах.
По функциональному назначению можно выделить экспертные советы, общественные советы, национальные комиссии, консультативные комиссии, координационные советы, рабочие группы, научно-консультативные советы и иные формы взаимодействия государства с экспертным сообществом.
Наконец, по предмету деятельности консультативно-совещательные органы охватывают практически все сферы государственного управления: экономику, социальную политику, образование, здравоохранение, цифровизацию, борьбу с коррупцией, экологическую безопасность, развитие законодательства, судебную реформу, защиту прав человека, молодежную политику и многие другие направления.
Подобное институциональное разнообразие свидетельствует о стремлении государства максимально учитывать мнение общества и профессионального сообщества. Вместе с тем именно количественный рост консультативных структур постепенно породил новую проблему — отсутствие их системной взаимосвязи.
Институциональная фрагментация консультативно-совещательной системы как проблема современного государственного управления
Создание консультативно-совещательных органов стало одним из наиболее заметных направлений институционального развития Республики Казахстан в период становления современной государственности. На протяжении нескольких десятилетий государство последовательно расширяло формы взаимодействия с экспертным сообществом, представителями гражданского общества, научных организаций, бизнеса и профессиональных объединений. Практически каждый новый этап административной или политической реформы сопровождался созданием очередных консультативных структур, призванных обеспечить общественное обсуждение принимаемых решений.
Подобный подход на определенном этапе был объективно оправдан. Формирование специализированных консультативных органов позволяло оперативно привлекать специалистов соответствующего профиля, учитывать мнение различных социальных групп и повышать качество принимаемых государственных решений.
Однако накопительный характер институционального развития неизбежно привел к появлению нового явления, которое в настоящем исследовании предлагается обозначить как институциональная фрагментация консультативно-совещательной системы.
Под институциональной фрагментацией предлагается понимать такое состояние системы консультативно-совещательных органов, при котором многочисленные самостоятельные структуры, обладая сходными целями и частично совпадающими функциями, действуют автономно, не образуя единого организационного и функционального механизма общественного участия в государственном управлении. Следует подчеркнуть, что сама по себе множественность консультативных органов не является недостатком. Напротив, разнообразие форм общественного участия соответствует принципам демократического государства. Проблема возникает тогда, когда количественное расширение институтов перестает сопровождаться их качественной координацией.
Именно такая ситуация постепенно сформировалась в Казахстане.
Во-первых, наблюдается пересечение предметов деятельности различных консультативно-совещательных органов. Вопросы совершенствования законодательства, цифровой трансформации, развития образования, защиты прав человека, противодействия коррупции, поддержки предпринимательства или молодежной политики нередко одновременно рассматриваются несколькими консультативными структурами, действующими при различных государственных органах. При этом четко не определен учет рекомендаций, согласования с заинтересованными органами и организациями, а также отчет об исполнении или пояснения причин неисполнения.
Во-вторых, фактически сложился единый круг наиболее авторитетных экспертов, которые одновременно входят в состав нескольких консультативных органов. С одной стороны, это свидетельствует о высокой квалификации соответствующих специалистов. С другой — существенно снижает разнообразие экспертных оценок и создает дополнительную организационную нагрузку как на самих экспертов, так и на государственные органы.
В-третьих, сохраняется значительная неоднородность правового регулирования деятельности консультативно-совещательных органов. Одни создаются законами, другие — указами Президента, третьи — постановлениями Правительства или приказами руководителей государственных органов. Различаются порядок формирования, сроки полномочий, требования к составу, формы принятия решений, порядок опубликования рекомендаций и механизмы взаимодействия с государственными органами. Отсутствие единых подходов объективно препятствует формированию целостной консультативной системы.
В-четвертых, рекомендации различных консультативных органов, как правило, не объединяются в единую систему экспертных заключений. Каждая структура самостоятельно рассматривает поступающие вопросы и направляет предложения соответствующему государственному органу. В результате отсутствует возможность сопоставления экспертных позиций, оценки их согласованности и определения приоритетов государственной политики.
Наконец, практически отсутствует единый механизм оценки эффективности деятельности консультативно-совещательных органов. На сегодняшний день основным критерием зачастую остается количество проведенных заседаний либо число рассмотренных вопросов. Между тем подобные количественные показатели не позволяют определить реальное влияние консультативной деятельности на качество государственного управления, совершенствование законодательства.
Все перечисленные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что современная консультативно-совещательная система Казахстана постепенно подошла к объективным пределам своего экстенсивного развития. Последовательное создание новых консультативных органов уже не обеспечивает соответствующего повышения эффективности общественного участия. Напротив, дальнейшее количественное расширение системы без изменения принципов ее организации способно усилить институциональную разобщенность и увеличить административные издержки.
Представляется, что дальнейшее совершенствование консультативно-совещательной деятельности должно осуществляться уже не путем создания новых структур, а посредством формирования механизмов их взаимодействия, координации и институциональной интеграции. Иными словами, количественный этап развития консультативно-совещательной системы объективно сменяется этапом ее качественного переустройства.
Именно в этом контексте приобретает особое значение конституционное закрепление Қазақстан Халық Кеңесі. Появление данного института позволяет поставить вопрос о возможности перехода к новой модели организации общественного участия, основанной не на увеличении числа консультативных органов, а на обеспечении их согласованного функционирования в рамках единой институциональной системы.
Конституционный статус Қазақстан Халық Кеңесі и его потенциал как интеграционного центра консультативно-совещательной системы
Закрепление в новой Конституции Республики Казахстан института Қазақстан Халық Кеңесі следует рассматривать не только как создание нового консультативно-совещательного органа, но и как качественно новый этап развития конституционной модели взаимодействия государства и общества.
В юридической литературе консультативно-совещательные органы традиционно рассматриваются как вспомогательные институты государственного управления, обеспечивающие экспертное сопровождение деятельности органов публичной власти. Их решения, как правило, не обладают обязательной юридической силой, а значение определяется качеством подготовленных рекомендаций и степенью их восприятия государственными органами.
Однако конституционное закрепление Қазақстан Халық Кеңесі существенно меняет традиционное понимание места подобных институтов в государственном механизме. Впервые консультативный орган получил не подзаконное, а конституционное основание своего существования. Тем самым законодатель фактически признал общественное участие самостоятельной конституционной ценностью, а постоянный диалог государства с обществом — одним из необходимых элементов современной модели публичного управления.
Подобное решение имеет не только юридическое, но и институциональное значение. Если ранее консультативно-совещательные органы создавались в пределах компетенции отдельных государственных органов и обслуживали преимущественно их деятельность, то Қазақстан Халық Кеңесі обладает значительно более широким конституционным потенциалом. Его предназначение заключается не только в подготовке отдельных рекомендаций, но и в обеспечении устойчивого взаимодействия различных общественных институтов с государством при обсуждении вопросов общенационального значения.
Именно поэтому представляется недостаточным рассматривать Қазақстан Халық Кеңесі как еще один консультативный орган наряду с уже существующими. Конституционное закрепление неизбежно предполагает выполнение им более сложной системной функции.
В теории государственного управления подобные институты нередко называют системообразующими институтами, поскольку они обеспечивают согласованное функционирование различных элементов единой организационной системы.
Представляется, что, возможно, такой подход более соответствует конституционной природе Қазақстан Халық Кеңесі. Его деятельность может быть ориентирована не столько на самостоятельное рассмотрение отдельных вопросов государственной политики, сколько на обеспечение согласованности деятельности многочисленных консультативно-совещательных органов, действующих в различных сферах государственного управления.
При этом речь не идет об изменении конституционного статуса государственных органов или перераспределении их компетенции. Консультативно-совещательные органы продолжают осуществлять экспертную деятельность в соответствующих сферах государственного управления. Изменению подлежит лишь характер их взаимодействия. От автономного существования они могут перейти к функционированию в рамках единой конституционной системы общественного участия.
Такой вариант представляется соответствующим общей логике развития современных публичных институтов. На определенном этапе государство создает многочисленные специализированные органы для решения отдельных задач. Однако по мере усложнения государственного управления возникает объективная необходимость формирования механизмов горизонтальной координации между ними. Подобная закономерность прослеживается практически во всех сферах государственного строительства.
Эволюция судебной системы сопровождалась созданием единых органов судебного управления. Развитие государственного аудита привело к формированию единой системы внешнего финансового контроля. Развитие государственной службы обусловило создание уполномоченного органа, обеспечивающего проведение единой кадровой политики.
Аналогичные процессы закономерно происходят и в сфере общественного участия. Следовательно, конституционное закрепление Қазақстан Халық Кеңесі может рассматриваться как начало формирования новой модели организации консультативно-совещательной деятельности государства.
Конституционная архитектура общественного участия: новая модель институционального развития
Одной из особенностей современного конституционного развития является постепенный отказ от восприятия отдельных государственных и общественных институтов как изолированных организационных образований.
Все более широкое распространение получает системный подход, предполагающий исследование взаимосвязей между различными институтами публичной власти, механизмами общественного участия и формами реализации конституционных принципов.
В этой связи представляется возможным предложить для научного обсуждения категорию «конституционная архитектура общественного участия». Под конституционной архитектурой общественного участия предлагается понимать совокупность взаимосвязанных государственных и общественных институтов, посредством которых обеспечивается постоянный диалог между государством и обществом, участие граждан в подготовке государственных решений и учет общественных интересов при осуществлении публичной власти.
В отличие от традиционного понимания консультативно-совещательных органов как самостоятельных организационных структур, концепция конституционной архитектуры исходит из необходимости исследования не отдельных институтов, а характера их взаимодействия.
Основными элементами такой архитектуры могут выступать прежде всего Қазақстан Халық Кеңесі, общественные советы при госорганах и акиматах, экспертные и научно-консультативные советы, национальные комиссии, консультативные комиссии при государственных органах и иные формы организованного общественного участия, предусмотренные законодательством. При этом определяющее значение приобретает не количество институтов, а качество связей между ними. Именно уровень координации, качество обмена информацией, согласованности экспертных заключений и совместного участия в обсуждении вопросов государственной политики определяет эффективность всей системы.
С этих позиций Қазақстан Халық Кеңесі следует, по нашему мнению, рассматривать не как высший консультативный орган и не как орган, подменяющий деятельность существующих консультативных структур. Его конституционная миссия, по нашему мнению, состоит также и в ином. Он способен выполнять функции системного интегратора, обеспечивающего взаимодействие всех элементов конституционной архитектуры общественного участия.
Подобная модель даст возможность сохранить отраслевую специализацию консультативных органов, избежать чрезмерной централизации и одновременно обеспечить единство государственной политики в сфере общественного участия.
Следовательно, речь должна идти не о ликвидации сложившихся консультативных институтов, а об их институциональной интеграции на основе общих принципов, единых процедур взаимодействия и законодательно закрепленного координационного центра.
Представляется, что уже на начальном этапе формирования Қазақстан Халық Кеңесі целесообразно начать профессиональную научную и экспертную дискуссию о возможных направлениях институциональной консолидации консультативно-совещательной деятельности. Речь не идет о пересмотре компетенции действующих консультативных органов либо ограничении их самостоятельности. Напротив, обсуждения требует поиск таких организационно-правовых решений, которые позволили бы обеспечить более тесное взаимодействие консультативных структур, координацию экспертной деятельности и эффективное использование их интеллектуального потенциала.
Высказанные в настоящей статье положения не претендуют на свою бесспорность и окончательное решение поставленной проблемы. Их основная цель — инициировать научную дискуссию, результаты которой могут быть востребованы как в процессе дальнейшего формирования Қазақстан Халық Кеңесі, так и при совершенствовании всей системы консультативно-совещательных органов Республики Казахстан.
