26.03.2024
Прокурорская проверка бизнеса в Казахстане: проблемные вопросы
Айсин Сайкен Бакытович -
к.ю.н., профессор КУАМ, руководитель
юридической компании Ace Adviser
(e-mail: aisin2011@gmail.com, моб.: 8-777-999-38-10)
Даненбаев Азамат Каирбекович -
начальник отдела по
защите прав предпринимателей
Палаты предпринимателей
Карагандинской области
(e-mail: a.danenbayev@atameken.kz)
В Казахстане государственный надзор в виде проверки бизнеса осуществляется (ст. 135 ПК РК):
1) органами прокуратуры в соответствии с Конституцией Республики Казахстан, Конституционным законом Республики Казахстан «О прокуратуре» (далее - КЗ РК «О прокуратуре») и иным законодательством Республики Казахстан;
2) органами контроля и надзора (СЭС, МЧС, МВД и т.д.) в порядке и на условиях, установленных Предпринимательским кодексом РК (далее - ПК РК) и иными законами Республики Казахстан.
Однако требования Предпринимательского кодекса не распространяется на отношения в сфере высшего надзора за соблюдением законности на территории Казахстана, осуществляемого органами прокуратуры (пп.1) п.12 ст. 129 ПК РК).
В следствии того, что нормы Предпринимательского кодекса более детально и четко регламентирует порядок осуществления проверки госорганами в отличие от проверок проводимыми органами прокуратуры предприниматели Казахстана, испытывают трудности из-за определённых недостатков в действующем законодательстве, которые влекут за собой коррупционные риски и неоднозначную правоприменительную практику при прокурорских проверках.
В статье 17 КЗ РК «О прокуратуре» исходя из её названия «Пределы и формы высшего надзора» должны были быть определены пределы проверки, однако при внимательном изучении содержания данной нормы, а также приказа Генерального Прокурора РК от 17 января 2023 года № 32 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора» можно предположить, что для прокуроров ограничений, во время проверки как таковых не имеется.
НЕ РЕГЛАМЕНТИРОВАН ПОРЯДОК ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ СО СПЕЦИАЛИСТАМИ ПРИВЛЕЧЕННЫМИ К ПРОВЕРКЕ
Согласно п. 16 Правил назначения и проведения органами прокуратуры проверок соблюдения законности, анализа состояния законности, а также осуществления оценки актов, вступивших в силу (утвержденных Генеральным Прокурором РК от 17 января 2023 года № 32 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора») (далее - Правила), в случае необходимости для дачи заключений к участию в прокурорской проверке могут привлекаться специалисты государственных и правоохранительных органов, а также организаций, независимо от формы собственности. При этом в отличие от Предпринимательского кодекса в вышеуказанных Правилах не регламентирован порядок взаимодействия органов прокуратуры с привлеченными к проверке специалистами, например, санитарно-эпидемиологической службы, налоговых органов и т.д.
Как упоминалось ранее проверки, проводимые органами контроля и надзора, например, специалистами СЭС осуществляются в порядке и на условиях, установленных Предпринимательским кодексом, и они соответственно отличаются от прокурорского надзора. Поэтому те же специалисты СЭС осуществляющие проверку в рамках прокурорского надзора уже не руководствуются Предпринимательским кодексом, но и в тоже время их процедура проверки с прокурором нигде нормативно не прописана.
ОТСУТСТВИЕ ПРОВЕРОЧНЫХ ЛИСТОВ
Из вышеуказанной проблемы следующим недостатком прокурорской проверки является отсутствие проверочных листов (вопросы) для привлекаемых к этим проверкам государственных органов. Если госорганы проводят проверку самостоятельно по проверочным листам, то есть по четко определенным вопросам, то прокурорская проверка осуществляется уже без них.
Проверочные листы прошли определенные этапы вхождения в правовую сферу. Внедрение данного инструмента проходило с участием уполномоченных органов, реализующих политику в сфере развития предпринимательства, контролирующих органов, а также бизнес сообщества, в лице Национальной палаты предпринимателей Республики Казахстан и различных бизнес-ассоциации.
При проверках органами прокуратуры этот важный инструмент отсутствует. Соответственно для бизнес-сообщества и предпринимательства в целом — это большой шаг назад, когда нет конкретики в перечне вопросов подлежащих проверке. И здесь можно только надеется на порядочность и последовательность должностного лица в реализации государственной политики.
НЕ РЕГЛАМЕНТИРОВАНЫ ПОРЯДОК И СРОКИ ОБЖАЛОВАНИЯ
Согласно пп. 3 п.1 ст. 19. КЗ РК «О прокуратуре» проверяемые субъекты либо их уполномоченные представители при осуществлении прокурорами проверки соблюдения законности вправе обжаловать постановление о назначении проверки соблюдения законности, а также действия (бездействие) должностных лиц органов прокуратуры в порядке, установленном законами Республики Казахстан, однако ни в вышеупомянутом Конституционном законе, ни в приказе Генерального Прокурора РК от 17 января 2023 года № 32 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора» порядок и сроки обжалования не регламентированы. Таким образом предпринимателям остается только обжаловать в рамках Административного процедурно-процессуального кодекса, сперва в вышестоящую прокуратуру, а только потом в суд.
Необходимо отметить, что Предпринимательский кодекс в отличие от Административного процедурно-процессуального кодекса дает предпринимателям больше гарантий, например, такие как (ст. 156 ПК РК):
- приводится перечень грубых нарушений со стороны проверяющих, наличие которых может повлечь за собой недействительность всей проверки;
- акт проверки и предписание об устранении выявленных нарушений по итогам проверки, признанных недействительными, не могут являться доказательством нарушения предпринимателями;
- признание проверки недействительными является основанием для отмены акта проверки и предписания об устранении выявленных нарушений по результатам проверки;
- рассмотрение жалобы предпринимателя осуществляется в течение 10 рабочих дней;
- нарушение сроков рассмотрения жалобы на действия (бездействия) проверяющих разрешается в пользу предпринимателя и т.д.
При этих нарушениях со стороны прокуратуры, их только обжаловать в вышестоящую прокуратуру, и они к недействительности проверки не приводят.
ТЕМАТИЧЕСКАЯ ПРОВЕРКА БЕЗ ПРЕДМЕТА
В Предпринимательском кодексе и КЗ РК «О прокуратуре» законодатель применяет словосочетание «предмет проверки», а в Правилах наряду с данным словосочетанием используется еще и «тематика проверок» (пп. 3) п. 10 и пп. 2 п. 25 Правил). Каких-либо комментариев или пояснений в Правилах по этому поводу не имеется, поэтому не понятно, что следует понимать под «тематикой проверки».
Можно предположить, что этот «синоним» привел к тому, что требование указать в акте предмет проверки игнорируются некоторыми прокурорами, в качестве примера можно привести Карагандинскую область, где постановления прокуратуры издаются без указания предмета проверок, либо указывается обобщенный предмет «проверка законности деятельности субъекта», без указания нормативных актов на соблюдение которых будет проводиться проверка, что влечет за собой нарушение прав предпринимателей.
Некоторые прокуроры требуют от предпринимателей документы согласно трудовому законодательству, выгрузку из базы «Енбек», пенсионного фонда и т.д. Так в постановлении № 7241935700100057 и.о прокурора города Караганды указан вид проверки «комплексная» с указанием провести проверку «на предмет обеспечения безопасности жизни, здоровья детей, выявления причин и обстоятельств, способствующих росту несчастных случаях, суицидов среди детей и подростков». Без приведения нормативных актов, на соблюдение которых будет проводиться проверка при этом указанный предмет проверки не может быть предметом проверки в отношении субъектов бизнеса сферы общественного питания.
Вместе с тем аналогичные проверки по заданию Генеральной прокуратуры проходят и в других регионах Казахстана, где прокурорами выносятся постановления с указанием конкретного предмета проверки, например, город Астана постановление № 7241971210100002 прокурор района Байконыр предметом проверки указал «соблюдение законодательства в области питания - соблюдение санитарных правил (санитарно-эпидемиологических требований)».
Согласно п. 3 ст. 24 Закона РК «О правовых актах» текст нормативного правового акта излагается с соблюдением норм литературного языка, юридической терминологии и юридической техники, его положения должны быть предельно краткими, содержать четкий и не подлежащий различному толкованию смысл, а также не должен содержать положения декларативного характера, не несущие смысловой и правовой нагрузки. В этой связи рекомендуется внести соответствующие поправки в Правила в части уточнения понятийного аппарата слов «тематика проверок».
В заключении настоящей публикации считаем необходимым обратить внимание правоприменителя на то, что согласно тех же Правил, которыми органы прокуратуры руководствуются при осуществлении проверок прокуроры обязаны ежеквартально проводить анализ по вопросу защиты прав предпринимателей и предоставлять в Генеральную прокуратуру информацию о результатах и принятых мерах, а также о причинах и условиях, способствующих нарушениям прав предпринимателей, с конкретными предложениями по снижению административного давления на бизнес (п. 33 Правил).
В этой связи, а также в целях обеспечения единообразия правоприменительной практики, улучшения инвестиционной привлекательности нашей страны и исключения коррупционных рисков во время прокурорских проверок РЕКОМЕНДУЕТСЯ:
- регламентировать порядок осуществления органами контроля и надзора (СЭС, МЧС, МВД и т.д.) при привлечении их специалистов к прокурорской проверке;
- при регистрации постановления о проведении проверки в государственном органе по правовой статистике и специальным учетам внимательно проверять «предмет» и «тематику» проверки на наличие конкретных задач и целей;
- в Конституционном законе РК «О прокуратуре» дать определение словосочетанию «тематика проверки» с указанием должностного лица, определяющего перечь вопросов подлежащих проверке или вообще исключить из Правил;
- в постановлении о назначении проверки указывать перечень законодательства на соблюдение которых будет проводиться проверка;
- по аналогии с Предпринимательским кодексом предусмотреть для предпринимателей гарантии во время прокурорских проверок;
- предусмотреть проверочные листы (вопросы) или определять полномочия на основании проверочных листов для привлекаемых к этим проверкам специалистов органов контроля и надзора (СЭС, МЧС, МВД и т.д.).
