28.01.2026
Конституционная реформа:
проблемы обеспечения законности
С. Журсимбаев,
экс-депутат Верховного совета, пред.комитета,
Почетный работник прокуратуры СССР, доктор юридических наук, профессор
Президент Республики К-Ж. Токаев заявил о необходимости укоренить принцип «Закон и Порядок» в нашей системе ценностей, сделав его неотъемлемой частью народного менталитета и общественной жизни. Концепция «Закон и Порядок», будучи стратегическим курсом нашей страны, стала той самой идеологической платформой, которая определяет стабильность, безопасность и процветание нашего общества.
Основным координатором и ключевым участником реализации заданных установок являются органы прокуратуры, на которые Конституцией возложен высший надзор за соблюдением законности на территории страны. Не все знают о том, что на сегодняшний день история образования прокуратуры как самостоятельного государственно-правового института насчитывает более 300 лет. Основы ее деятельности были заложены Указом Петра I от 12 января 1722 года, и в нем уже тогда отмечались иерархическая дисциплина, единоначалие и независимость прокуратуры от каких бы то ни было местных, административных и судебных органов.
Институт прокуратуры был учрежден в связи с необходимостью создания особого надзорного органа, способного «уничтожить или ослабить зло, проистекавшее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония». В те времена мздоимство, стяжательство, бюрократизм чиновников были распространены по всей территории России и на все уровнях государственного управления также как сегодня в Казахстане. Петр І, общаясь со своим приближенными, негодующе выпалил, что «сейчас всякий, кто украдет из казны настолько, сколько стоит веревка, на той же веревке повешен будет».
На прокуратуру была возложена обязанность по наблюдению за соблюдением законности со стороны поднадзорных ей органов. И вот уже на протяжении трех столетий прокуратура, пережив смену эпох, общественно-экономических формаций и политических режимов, остается важнейшим элементом государственного механизма, стоящим на страже закона. Если проследить эволюцию становления и развития органов прокуратуры, то можно заметить, что в зависимости от исторического контекста существовали как взлеты ее правового статуса, так и некоторое сужение ее функций. Но, несмотря на все эти естественные трансформации, институт прокуратуры всегда оставался основным столпом правовой системы, обеспечивающим соблюдение закона и сохраняющим свое главное предназначение - надзор за единством и соблюдением законности.
В Казахстане до установления в стране суперпрезидентской формы правления органы прокуратуры были своего рода органом, подотчетным законодательной власти и назначения на должности Генерального прокурора и его заместителей происходили с согласия Верховного Совета.
Однако с 1995 года прокуратура, согласно Конституции, стала подотчетна лишь Президенту. К сожалению, в тот период при определении конституционно-правового статуса прокуратуры не всегда учитывалась ее универсальная роль в обеспечении национальных интересов, что обусловлено вневедомственным, межотраслевым и координирующим характером ее деятельности. При этом немалое количество ответственных должностных лиц стремились принизить исторически сложившийся статус прокуратуры, мотивируя это тем, что надзорный орган, якобы, является тормозом на пути «в светлое будущее» и рудиментом тоталитарной системы. В период реформирования они особенно рьяно добивались вытеснения прокуратуры из конституционного правового поля. Так, прокуратура долгое время оставалась в разделе «Суды и правосудие» Конституции, несмотря на то что она не имела никакого отношения к судебной системе и отправлению правосудия. Подобное положение вещей изменилось только после референдума, прошедшего 5 июня 2022 года.
Кроме того, в статье 84 Конституции в целях сужения полномочий надзорного органа было указано, что «дознание и предварительное расследование по уголовным делам осуществляются специальными органами и отделены от суда и прокуратуры». И чтобы доказать ошибочность подобной формулировки и добиться ее исключения из Основного Закона, понадобились почти 12 лет и принятие Закона от 21 мая 2007 года №254.
В статье 83 Конституции первоначально была закреплена норма о том, что прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента и иных нормативных правовых актов на территории Республики Казахстан, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам республики.
Однако на практике не всегда соблюдалась норма о необходимости осуществления надзора «за применением законов». Несмотря на наши неоднократные обращения, так и не удалось получить вразумительного объяснения, почему прокуратура, ранее осуществлявший надзор за точным и единообразным исполнением законов, вдруг стал осуществлять надзор за применением законов.
Полагаем, что данная норма тоже была введена с целью ограничения полномочий органов прокуратуры. Так, например, если суд выносит необоснованный приговор или решение, то прокурор в случае несогласия вправе принять меры для опротестования конкретного судебного акта. В то же время, по идее авторов данной нормы, чтобы прокурор не реагировал в случае несоблюдения и неисполнения законов другими органами, то есть на деяния, не соответствующие законодательным нормам.
Данная норма была изложена более понятно только 10 марта 2017 года, в ходе конституционной реформы, в то же время уже конкретно ограничивая пределы надзора, что «прокуратура от имени государства осуществляет в установленных законом пределах и формах высший надзор за соблюдением законности», то есть, как установят и посчитают необходимыми законодательная и исполнительная власти.
Специфика прокуратуры как государственного органа заключается в том, что она, согласно своим задачам, компетенциям и принципам функционирования, не может являться придатком какой-либо из ветвей государственной власти. По своему изначальному замыслу она была призвана служить «оком государевым», оберегая единство и безопасность страны и оставаясь надзорным щитом государства, противостоящим любым злоупотреблениям и нарушениям законности от кого бы они ни исходили.
Однако в процессе конституционной реформы, на наш взгляд, были допущены некоторые просчеты, ускорившие ослабление надзорной функций в сфере законности и правопорядка. Так, норма, обязывавшая прокуратуру «принимать меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывать законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики Казахстан», была признана излишней и исключена.
Теперь законодательные акты Республики Казахстан, акты Президента, Администрации Президента, Конституционного Суда, Высшей аудиторской палаты не подлежат опротестованию прокурорами, что существенно противоречит ст.14 Конституции, где закреплено, что «все равны перед законом и судом».
По нашему мнению, не обязательно было подчеркивать на законодательном уровне чрезмерную тактичность надзорного органа по отношению к властным структурам с более высоким статусом, выпячивая на первый план необходимость преклонения перед руководителями этих ведомств, граничащего с публичной угодливостью и раболепством. Поскольку в этих ведомствах работают квалифицированные юристы, вряд ли они будут принимать правовые акты, противоречащие Основному Закону. Но если бы такое вдруг случилось, то хватило бы простого напоминания надзорного органа, чтобы любые спорные вопросы были урегулированы - цивилизованно и не выходя за пределы ведомственных взаимоотношений.
Прежде прокуроры были наделены весьма широкими полномочиями по осуществлению проверок во всех областях деятельности общества. Эффективным средством раннего предупреждения преступлений был надзор за исполнением законов, который традиционно именовался общим надзором. Существовало вполне конкретное направление, свои объекты и субъекты, методы и формы, поэтому рассматриваемая отрасль прокурорского надзора отнюдь не являлся расплывчатой, неопределенной и безграничной, как утверждали сторонники сужения функции органов прокуратуры.
В Казахстане термин «общий надзор» давно уже не употребляется, хотя он охватывает значительную часть массива действующих законодательных актов и обширную область прокурорского надзора. Никто не спорит, действительно сложно «объять необъятное», но ведь можно было ежегодно согласовывать в уведомительном порядке с соответствующими ветвями власти так называемый шорт-лист, определив в нем приоритетные направления и соблюдение законов, являющихся на данный период наиболее значимыми и обязательными.
Но обновленный закон дал понять, что защита прав граждан вне уголовно-правовой сферы для прокуратуры не особо принципиальна. Вмешательство прокуратуры по существу было значительно ограничено. Так, согласно ст.18 Конституционного закона «О прокуратуре» от 5 ноября 2022 года, проверка соблюдения законности назначается по поручению Президента Республики или Генерального прокурора, а решения его заместителей и руководителей органов нижестоящих прокуратур о проведении проверки соблюдения законности принимаются только в установленных законом случаях.
При осуществлении проверки соблюдения законности прокурор не вправе препятствовать нормальному функционированию проверяемого субъекта, требовать предоставления документов, информации, если они не относятся к предмету проверки соблюдения законности. При этом проверяемые субъекты при осуществлении прокурорами проверки вправе не допускать лиц на объект в следующих случаях: непредставления постановления о назначении проверки; отсутствия документа, подтверждающего разрешение о допуске к госсекретам. Также вправе не предоставлять сведения и документы, не относящиеся к предмету проводимой проверки.
Напрашивается вопрос: а как быть, если, например, какой-то вредный начальник поднадзорного органа откажет прокурору в предоставлении сведений, сославшись на то, что они не относятся к делу, к соблюдению законности или сошлется на ведомственную секретность (дескать, только для служебного пользования)? Жаловаться Президенту Республики или затевать судебную тяжбу? Предполагаю, что в других законодательных актах отсутствуют столь уничижительные требования к проверяющему сотруднику даже контролирующего органа, который, по мнению законотворцев, каждый раз обязан доказывать адекватность, компетентность и правомерность своих действий. На наш взгляд, достаточно было изложить норму в более общепринятой форме ‒ «прокурор не вправе», что позволит субъекту оспаривать действия проверяющего, если он сочтет требования прокурора незаконными.
Также, согласно законодательству, анализ состояния законности должен проводиться прокурорами без посещения объектов, а заочно - путем изучения статданных, сведений государственных организаций и иных источников информации. То есть прокурорам предлагается фактически гадать на кофейной гуще! Такие нормы, существенно ограничивающие функцию надзорного органа, мог предложить только прокурор-предприниматель или руководитель, являющийся по своей природе человеком угодливым, пожелавшим показать свою суперлояльность перед властями и бизнесменами и давшим им понять, что в принципе действия надзорного органа можно игнорировать, а сведения - просто искажать.
Выдающий деятель, бывший Генеральный прокурор СССР, профессор А.Я. Сухарев заметил: «После распада Союза прокуратура переживает не лучшие времена, особенно в постсоветских республиках, которые оказались в «политических ошейниках». Природное раболепие некоторых высших чинов органов прокуратуры привело к тому, что они не только с гордостью носят эти «ошейники», но и «стреножили» себя, инициируя законодательные нормы, существенно ограничивающие деятельность надзорного надзора.
К сведению, прокурорский надзор по Конституции является «высшим», поскольку Генеральный прокурор назначается Главой государства и не ограничивается рамками отдельных систем органов и отраслей управления, а сам надзор осуществляется с позиции обеспечения точного и единообразного соблюдения законности и правопорядка всеми и на всей территории страны. Надзор называется высшим потому, что прокуратура действует от имени государства, и он распространяется на все министерства, ведомства, должностных лиц и правоприменяющих субъектов. В стране функционируют и другие органы, осуществляющие надзор и контроль. Прокуратура же ввиду всеобъемлемости своей надзорной деятельности и наличия у нее функции координации имеет более широкие полномочия, поэтому высший надзор является всеобщим и надведомственным. Однако учитывая существенное сужение функций прокурорского надзора прилагательное «высший» здесь выглядит нелепо, может только для устрашения, как если бы пигмея назвали Аполлоном, а придворного пса - Волкодавом!
Конституционный постулат о высшей ценности человека, соблюдении его гражданских прав и свобод обязывал рассматривать прокуратуру как один из главнейших государственных правозащитных органов страны.
Прокуратура, ранее считалась системообразующим ядром государственного контроля, важным звеном системы «сдержек и противовесов», одним из мощнейших правозащитных институтов страны, которая по сравнению с другими органами имела ряд преимуществ, особенно в части оперативности разрешения обращений граждан, доступности и безвозмездности. Для инициирования правозащитной деятельности прокуратуре не требовалось обращения лиц с просьбой о восстановлении нарушенных прав. Действующий тогда закон наделял прокуроров полномочиями проводить проверки по собственной инициативе в случаях получения информации о нарушениях прав и свобод. Уникальность прокуратуры в том, что она являлась единственным органом, который был способен квалифицированно, в короткий срок и бесплатно восстановить нарушенные права граждан.
Теперь обращения граждан стали рассматриваться только в определенных условиях. Прокуратура не вправе вмешиваться в деятельность субъектов предпринимательства, организаций и государственных органов, назначать проверки их деятельности, запрашивать информацию либо документы по основаниям, не предусмотренным законом. Более того, в отношении субъектов частного предпринимательства проверка проводится только по поручению Президента Республики, Генерального прокурора либо по согласованию с ними.
Таким образом, прокуратура сегодня из «адвоката для бедных» превратилась в защитника упомянутых Главой государства 162 дельцов, которые завладели половиной благосостояния страны, и новых предприимчивых людей.
Интересно, когда К-Ж.Токаев впервые заявил о диктате олигополии в Казахстане, о сформировавшемся особом клановом капитализме и подчинившихся «семейным» олигархам силовиках, не имел ли он ввиду работников надзорного органа? Уж больно давно и усердно прокуратура занимается защитой представителей частного бизнеса. Подобное положение вещей можно было бы приветствовать, если бы экономическое положение страны не находилось в столь плачевном состоянии. Ведь прокуратура не смогла предотвратить ни незаконный вывод капитала, ни распродажу национальных богатств на колоссальную сумму. Коррупция в нашей стране стала обыденным явлением, а должностные лица с особым статусом - частью клептократической системы. Так, где польза от высшего надзорного органа как от «ока государева»?
К сожалению, по Закону «О возврате государству незаконно приобретенных активов», реальным хозяином по его реализации было правительство, в свое время содействовавшее образованию олигопольных структур и разворовыванию государственных средств, над деятельностью которого прокурор обязан был осуществлять высший надзор. Прокуратура, не входящая в триаду властей, подотчетных только Главе государства, вопреки Конституции стала рабочим органом правительственной комиссии. Комитет по возврату активов, так и не отчитавшись за свою деятельность, от кого и что возвратили, ликвидирован. Теперь Комитет стал Службой по возврату активов Генеральной прокуратуры. Получается, что изобретенный «мегапроект» (скорее - затея) был просто политтехнологической игрой и закрытым переделом собственности.
Особо цинично выглядят заверения об использовании возвращенных в мизерных количествах средств на нужды социальных объектов. Она ассоциируется с ситуацией, когда после насилия над женщиной и причинения ей невосполнимого урона виновные лица оправдываются тем, что купили ей платье и босоножки. В нормально работающей государственной системе с глубоким возмущением сообщают о виновных в незаконном вывозе активов лицах и принятых мерах за допущенный беспредел. Где верховенство закона, пресловутый принцип неотвратимости наказания и восстановления социальной справедливости? Что это - беспрецедентное головотяпство или умышленный вред государственным интересам?
Впрочем, ничего удивительного, некоторые руководители - это порождение сложившейся системы. Вряд ли можно назвать их патриотами страны и «совестью нации», скорее, людьми, которых, как заметил один известный политик, в школе били даже девочки. Многие далеки от народа и общаются с ним в основном через спичрайтеров и пресс-секретарей.
Полагаю, что на вопрос, обеспечиваются ли в стране закон и порядок, большинство граждан ответят утвердительно, правда, только если речь идет о простых людях. За ними блюстители законов бдят денно и нощно, бескомпромиссно обеспечивая реализацию принципа «нулевой терпимости» на неимоверной высоте и с невероятной суровостью. Особенно если учесть, что в новом законе «О профилактике правонарушений» впервые появилось понятие «антиобщественное поведение», позволяющее представителям правоохранительных органов вмешиваться в любой процесс не только после совершения правонарушения, но и на более ранней стадии - когда присутствует поведение, которое может быть признано просто нежелательными неправильным.
Жаль, что в Казахстане для казнокрадов не был предусмотрен термин «антинародное поведение», хотя в Уголовном кодексе достаточно статей, предусматривающих ответственность за «злоупотребление должностными полномочиями», «бездействие по службе» и «халатность», которые отдельно практически не применяются. К сожалению, власть закрывает глаза на тех, кто на протяжении длительного времени наносил обществу куда более серьезный моральный и материальный ущерб, особенно в сфере государственного управления.
Более того, с 2026 года госслужащие, депутаты и судьи освобождены от отражения в декларациях сведений о счетах в иностранных банках и имуществе за рубежом. Общественный контроль деактивирован, а чиновники смогут легально заниматься предпринимательством, если это не влияет на исполнение ими своих служебных обязанностей.
В обществе давно укоренилось мнение, что «честный чиновник - не тот, кто не берет взятки, а тот, кто берет и честно выполняет обещанное». Подозреваемых в коррупции стали освобождать от уголовного преследования, если они инвестируют похищенные средства в экономику Казахстана. Безусловно, требуется время для осмысления установки о том, что госслужащий не должен привлекаться к уголовной ответственности, если похитил бюджетные средства или незаконно обогатился за счет взятки без злого умысла. С учетом сложившихся реалий пора придворным ученым инициировать внесение поправок в УК РК и скорректировать понятие законности!
Таким образом, многие полагают, что законность в стране обеспечивается в отношении рядовых граждан, так сказать, «выше крыши», а в отношении олигополистических групп, семейных кланов, коррупционеров и должностных лиц, допустившихбездействие по службе и халатность,- «ниже плинтуса».
В связи с проведением новой конституционной реформы представляется необходимым осмыслить недостатки действующей Конституции, которые обусловили внесение в нее более 1100 поправок и дополнений. Сейчас опять планируются масштабные изменения в Основной Закон. Если поправки будут внесены в 77 статей из 99, что составляет 84% всего текста Конституции, то от старой, получается, останутся «рожки да ножки»! Не станет ли тогда наш новый Основной Закон посмешищем для всего мира?
Помнится, нам провозглашали, что Конституция страны является результатом коллективного труда, однако после того как выяснилось, что она имеет массу изъянов, не нашлось ни одного законотворца, который был бы наказан за некомпетентность. Коллективная ответственность всегда приводит к коллективной безответственности, и ситуация, похоже, может повториться.
В условиях масштабного обновления политической системы и перераспределения властных полномочий возникает необходимость определить, какой государственный орган должен нести ответственность за обеспечение законности. На сегодняшний день высший надзор за соблюдением законности возложен на органы прокуратуры. Однако данный орган превратился в закрытое ведомство, и в отличие от той же судебной системы, отсутствует Национальный доклад о состоянии высшего надзора за соблюдением законности в стране.
Надо признать, что власть создала для функционирования надзорного органа прекрасные условия. Возведены роскошные здания с просторными кабинетами, современной техникой и надежной охраной. Общая штатная численность работников прокуратуры с 1992 года увеличилось на 1000 единиц и составляет 5886 сотрудников, при том, что прокуратура практически освобождена от расследования уголовных дел и ограничена в ряде надзорных функции. Учрежден Комитет по правовой статистике с численностью 656 единиц, образована Академия с почти 200 прокурорами научно-преподавательского профиля, что почти в 10 раз больше чем ранее. Генеральские должности увеличились в два раза - до 37.
Кроме того, в стране немало других органов - КНБ, МВД, Агентство по финансовому мониторингу, Высшая аудиторская палата, Агентство по делам госслужбы, 2650 судей и 624 судебных администраторов, не считая других ведомств и контролирующих органов, также имеющих отношение к обеспечению законности. Уже функционирует Конституционный Суд - важный гарант соблюдения конституционности, олицетворение законности и справедливости, куда имеет право обращаться и Генеральный прокурор. К сожалению, при наличии огромной армии чиновников состояние законности в стране с численностью населения, равной одному китайскому городу (Пекину), оставляет желать лучшего.
В связи с дефицитом бюджетных средств необходимо определить КПД каждого ведомства и сотрудника, который будет служить объективным показателем эффективности их деятельности в сфере обеспечения законности. Если прокуратура остается органом высшего надзора за соблюдением законности, то следует пересмотреть ст.83 Конституции и выяснить, насколько обоснованным было исключение из нее нормы, обязывавшей прокуратуру принимать меры по выявлению и устранению любых нарушений законности и ее восстановлению.
Существует значительное число сторонников сохранения статуса прокуратуры на уровне советского периода и отказа от идей, утверждающих, что рыночная экономика способна самостоятельно обеспечить укрепление законности. Есть приверженцы возложения на прокуратуру полномочий, связанных исключительно с функцией уголовного преследования и поддержания в судах стороны обвинения, как это практикуется в некоторых европейских странах.
Также важно определить роль и статус органов расследования в системе исполнительной власти, поскольку эффективность их работы напрямую влияет на обеспечение законности в уголовном судопроизводстве. Сейчас на досудебной стадии полным «хозяином» стали процессуальные прокуроры, уровень квалификации которых вызывает большие сомнения, поскольку многие из них никогда не занимались расследованием дел. Более того, они поддерживают гособвинение и вряд ли в состоянии помочь суду в вынесении законного и справедливого приговора, ибо связаны своей досудебной позицией. Именно поэтому в бытность Союза в качестве гособвинителя всегда выступали прокуроры из другой службы. Для надлежащего обеспечения законности целесообразно иметь Следственный комитет при Генеральной прокуратуре, обладающий самостоятельностью в организационном аспекте.
Будем надеяться, что обновленная Конституция определит надлежащий статус и правовую основу отечественной прокуратуры как одной из несущих опор нашей страны, позволяющих эффективно обеспечивать законность -стержневую основу правового государства.
