02.12.2025
Вопросы соотношения законодательства Казахстана
с его международно-правовыми обязательствами
или pacta sunt servanda в действии
Нурханов М.Ж.,
аналитик Конституционного Суда
Республики Казахстан
Конституционный Суд Республики Казахстан (далее - Конституционный Суд) проверил по обращению гражданина пункт 1 статьи 65 Закона Республики Казахстан от 17 апреля 2014 года «О дорожном движении» (далее - Закон о дорожном движении) и пункт 5-2 статьи 10 Закона Республики Казахстан от 1 июля 2003 года «Об обязательном страховании гражданско-правовой ответственности владельцев транспортных средств» (далее - Закон об обязательном страховании) на их соответствие Конституции Республики Казахстан (далее - Конституция), по результатам чего принял нормативное постановление от 3 декабря 2024 года № 54-НП (далее - нормативное постановление).
Исходя из обращения и материалов конституционного производства, субъекту обращения, являющемуся гражданином Республики Казахстан и имеющему постоянное место жительства за рубежом, при обращении в Республике Казахстан в страховую компанию было отказано в заключении договора обязательного страхования гражданско-правовой ответственности владельцев транспортных средств как с собственником зарегистрированного в другом государстве транспортного средства, поскольку вышеуказанными нормами законов, по сути, это его транспортное средство не признавалось находящимся в международном движении. В то время как наличие указанного договора страхования является обязательным условием для возможности эксплуатации транспортного средства в Казахстане.
Заявитель посчитал, что обжалуемые им нормы законов нарушают Конституцию в части прав на недискриминацию, собственности и свободного передвижения по территории Казахстана.
Конституционный Суд в нормативном постановлении указал, что критерии для признания автомобиля находящимся в международном движении закреплены в подпункте b) статьи 1 ратифицированной Казахстаном Конвенции ООН о дорожном движении от 8 ноября 1968 года (ратифицирована Законом Республики Казахстан от 31 декабря 2009 года и вступила в силу для Казахстана 4 апреля 1995 года; далее - Конвенция), имеющей приоритет перед законами в соответствии с пунктом 3 статьи 4 Конституции (аналогичный приоритет ратифицированных международных договоров закреплен и в пункте 2 статьи 2 самого Закона о дорожном движении). По Конвенции гражданство не является таким критерием, а автомобиль считается находящимся в международном движении по территории государства, если он принадлежит физическому лицу, имеющему обычное местожительство вне этого государства, не зарегистрирован в нем и временно ввезен в него.
Поправками от 30 декабря 2022 года статья 10 Закона об обязательном страховании дополнена пунктом 5-2, а пункт 1 статьи 65 Закона о дорожном движении - новым критерием, отсутствующим в Конвенции: эксплуатация автомобиля иностранцем или лицом без гражданства, не имеющими вида на жительство в Казахстане, что исключило применение к автомобилям, эксплуатируемым гражданами Казахстана, постоянно проживающими вне его территории, понятия «транспортное средство, находящееся в международном движении». До введения в действие этих поправок (до 12 января 2023 года) транспортное средство заявителя признавалось находящимся в международном движении не только по Конвенции, но и по Закону о дорожном движении.
Иными словами, имеет место явное противоречие между новой редакцией пункта 1 статьи 65 Закона о дорожном движении и подпунктом b) статьи 1 Конвенции.
По результатам конституционного производства Конституционный Суд пришел к заключению, что пункт 1 статьи 65 Закона о дорожном движении лишает возможности эксплуатировать заявителю принадлежащий ему автомобиль в Казахстане, косвенно ограничивая его конституционное право свободного передвижения; ставит граждан Казахстана в связи с проживанием за рубежом в неравное положение по сравнению как с гражданами Казахстана, иностранцами и лицами без гражданства с постоянным местом жительства в Казахстане, так и с иностранцами и лицами без гражданства, временно находящимися в Казахстане; лишает собственника одного из его правомочий, ограничивая конституционную гарантию права собственности.
Конституционный Суд нормативным постановлением признал: соответствующим Конституции пункт 1 статьи 65 Закона о дорожном движении в отношении временно ввезенного и не зарегистрированного в Казахстане транспортного средства, принадлежащего не имеющим вида на жительство в Казахстане иностранцу или лицу без гражданства, эксплуатируемого ими в Казахстане (пункт 1 постановляющей части нормативного постановления), и не соответствующим Конституции применительно к вышеизложенному в случае с постоянно проживающим за рубежом гражданином Казахстана (пункт 2 постановляющей части нормативного постановления); соответствующим Конституции пункт 5-2 статьи 10 Закона об обязательном страховании (пункт 3 постановляющей части нормативного постановления).
Согласно нормативному постановлению (пункт 4 постановляющей части), Правительству Республики Казахстан, в свою очередь, необходимо было внести в Мажилис Парламента Республики Казахстан проект закона, направленный на приведение законодательства Республики Казахстан в соответствие с правовыми позициями Конституционного Суда, изложенными в нормативном постановлении. Соответствующие поправки в Закон о дорожном движении разработаны и находятся на рассмотрении в Парламенте Республики Казахстан.
При этом, до внесения соответствующих поправок в Закон о дорожном движении в отношении транспортных средств, указанных в пункте 2 постановляющей части нормативного постановления, непосредственно применяются Конституция и нормативное постановление.
После принятия нормативного постановления заявитель обратился в ту же самую страховую компанию и 25 января 2025 года с ним был заключен договор страхования гражданско-правовой ответственности владельцев транспортных средств.
Из вышеприведенного следует, что коллизия, которая возникла между нормами Конвенции и Закона о дорожном движении в результате поправок от 30 декабря 2022 года, во-первых, не должна была быть допущена изначально, а, во-вторых, в любом случае в рассматриваемой ситуации применению подлежали соответствующие положения Конвенции, но не Закона о дорожном движении.
В этой связи представляется необходимым осветить отдельные вопросы соотношения законодательства Казахстана с его международно-правовыми обязательствами.
Согласно пункту 1 статьи 4 Конституции, действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Суда и Верховного Суда Республики.
Другими словами, в состав действующего права Казахстана, помимо прочих источников права, входят и международные договоры.
Республика Казахстан на основании постановления Верховного Совета Республики Казахстан от 31 марта 1993 года присоединилась к Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года (далее - Венская конвенция). В соответствии с уведомлением Генерального секретаря ООН от 31 марта 1994 года, выступающего в роли депозитария Венской конвенции, последняя в порядке пункта 2 ее статьи 84 вступила в силу для Казахстана с 4 февраля 1994 года.
В соответствии со статьей 4 Венской конвенции она применяется только к договорам, заключенным государствами после ее вступления в силу в отношении этих государств.
Применительно к Казахстану это означает, что Венская конвенция применяется к тем международным договорам Республики Казахстан, в отношении которых Казахстан, начиная с 4 февраля 1994 года, выразил свое согласие на обязательность этих договоров любым из способов, предусмотренных в статье 11 Венской конвенции.
В силу императивного положения статьи 26 Венской конвенции каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться.
Аналогичная по своей сути норма приведена и в пункте 1 статьи 20 Закона Республики Казахстан от 30 мая 2005 года «О международных договорах Республики Казахстан» (далее - Закон), согласно которому каждый действующий международный договор Республики Казахстан подлежит обязательному и добросовестному выполнению Республикой Казахстан.
В подпункте 6) статьи 1 Закон определено, что международный договор Республики Казахстан - международное соглашение, заключенное Республикой Казахстан с иностранным государством (иностранными государствами) или с международной организацией (международными организациями) в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах (в том числе в форме обмена нотами или письмами), а также независимо от его конкретного наименования.
Необходимо особо подчеркнуть, что в международном плане в контексте статьи 26 Венской конвенции не имеет абсолютно никакого значения, каким именно из числа предусмотренных в статье 11 Венской конвенции способов (подписанием договора, обменом документами, образующими договор, ратификацией договора, его принятием, утверждением, присоединением к нему или любым другим способом, о котором условились) Казахстан выразил свое согласие на обязательность для него того или иного международного договора.
Примечательно, что в статье 27 Венской конвенции закреплено, что участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора.
При этом, Конституционный Совет Республики Казахстан (далее - Конституционный Совет) в своем постановлении от 11 октября 2000 года № 18/2 справедливо отметил (подтверждено в постановлении Конституционного Совета от 18 мая 2006 года № 2), что Венская конвенция не определяет порядка исполнения договоров, это относится к конституционным и законодательным прерогативам государств и вытекает из общепризнанного принципа международного права - суверенного равенства государств. Законодательство Республики Казахстан следующим образом регулирует эти вопросы.
Согласно пункту 3 статьи 20 Закона, Президент и Правительство Республики Казахстан принимают меры по обеспечению выполнения международных договоров Республики Казахстан.
Исходя из пунктов 4 и 5 статьи 20 Закона, центральные государственные органы Республики Казахстан, в свою очередь, в пределах своей компетенции обеспечивают выполнение обязательств Республики Казахстан, вытекающих из международных договоров, а общее наблюдение и контроль за выполнением международных договоров Республики Казахстан осуществляет Министерство иностранных дел Республики Казахстан.
При этом, пунктом 3 статьи 4 Конституции установлен приоритет международных договоров, ратифицированных Республикой Казахстан, перед ее законами, что предполагает ситуативное превосходство норм таких договоров в случаях коллизий с нормами законов (постановление Конституционного Совета от 11 октября 2000 года № 18/2). Установленный пунктом 3 статьи 4 Конституции приоритет ратифицированных международных договоров перед законами постановлением Конституционного Совета от 11 октября 2000 года № 18/2 (пункт 2 постановляющей части) расширен до приоритета перед законодательством в целом.
Возвращаясь к вопросу коллизии между нормами Конвенции и Закона о дорожном движении следует отметить, что аналогичная, по сути, норма закреплена и в пункте 2 статьи 2 самого Закона о дорожном движении, в соответствии с которым если международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан, устанавливаются иные правила, чем те, которые установлены Законом о дорожном движении, то применяются правила международных договоров.
Конвенция отвечает указанным требованиям как Конституции (пункт 3 статьи 4), так и самого Закона о дорожном движении (пункт 2 статьи 2).
В пункте 3 статьи 4 Конституции также предусмотрено, что порядок и условия действия на территории Республики Казахстан международных договоров, участником которых является Казахстан, определяются законодательством Республики.
В свою очередь, в статье 20-1 Закона определено, что международные договоры Республики Казахстан, ратифицированные Республикой Казахстан и являющиеся действующими, применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона.
В данном контексте примечательна норма пункта 3 статьи 3 Конвенции, по которой с учетом отступлений, предусмотренных в приложении 1 к ней, Договаривающиеся Стороны обязуются допускать к международному движению по своей территории автомобили и прицепы, которые отвечают требованиям, предусмотренным в главе III настоящей Конвенции, и водители которых отвечают требованиям главы IV.
Из нормы пункта 3 статьи 3 (равно как и подпункта b) статьи 1) Конвенции года не следует, что для их применения требуется издание закона, соответственно, эти нормы в рассматриваемой ситуации имеют приоритет перед новой редакцией пункта 1 статьи 65 Закона о дорожном движении и подлежат непосредственному применению.
Говоря о ратифицированных международных договорах представляется необходимым также отметить, что к ним постановлением Конституционного Совета от 18 мая 2006 года № 2 (пункт 2 постановляющей части) приравнены и международные договоры, обязательность которых для Казахстана установлена нормативными правовыми актами о присоединении к ним, принятыми высшим представительным органом Казахстана, осуществляющим законодательные функции (Верховным Советом, Парламентом Республики Казахстан), и указами Президента Республики Казахстан, имеющими силу закона, о присоединении к ним, поскольку эти акты являются равнозначными по своей юридической силе и правовым последствиям. Подобные акты принимались по 2005 год. Международные договоры, согласие на обязательность которых для Казахстана было выражено таким образом, могут продолжать действовать и, соответственно, иметь приоритет перед законодательством Казахстана в порядке пункта 3 статьи 4 Конституции. К таким международным договорам, к примеру, относится и Венская конвенция.
Орган конституционного контроля определил (пункт 2 постановляющей части постановления Конституционного Совета от 11 октября 2000 года № 18/2) еще одну категорию международных договоров, которые имеют приоритет перед законодательством Казахстана - это международные договоры, не предусматривавшие ратификации как условия вступления в силу, заключенные до принятия Конституции и являющиеся действующими, если такой приоритет для этих международных договоров прямо предусмотрен законами Казахстана, регулирующими соответствующие сферы правоотношений (к примеру, такая норма была до 8 мая 2009 года в пункте 8 статьи 3 Гражданского кодекса Республики Казахстан, до 1 января 2002 года в пункте 3 статьи 1 утратившего силу Закона Республики Казахстан от 24 апреля 1995 года «О налогах и других обязательных платежах в бюджет», до 3 августа 1999 года в статье 6 утратившего силу Закона Республики Казахстан от 20 июля 1995 года «О таможенном деле в Республике Казахстан»).
Кроме того, установленный пунктом 3 статьи 4 Конституции приоритет перед законодательством Казахстана также был распространен и на решения международных организаций и их органов, образуемых в соответствии с ратифицированными международными договорами Республики Казахстан, которые могут приобретать юридические свойства этих договоров в случае непосредственного указания на обязательный характер для Казахстана данных решений в этих договорах (пункты 1, 2 постановляющей части нормативного постановления Конституционного Совета от 5 ноября 2009 года № 6). Пунктами 1, 2, 4 постановляющей части указанного нормативного постановления (и в том числе в истолковании, данном пунктом 1 постановляющей части дополнительного постановления Конституционного Суда от 22 мая 2023 года № 17-НП) к указанной категории решений международных организаций и их органов предъявляются дополнительные условия, соответствие которым позволит применить к ним положения пункта 3 статьи 4 Конституции. Эти дополнительные условия заслуживают отдельного обсуждения.
Остальные нератифицированные международные договоры Республики Казахстан приоритетом перед законами Казахстана не обладают и должны исполняться в той мере, в какой они не входят в противоречие с ними (постановления Конституционного Совета от 11 октября 2000 года № 18/2 и от 18 мая 2006 года № 2).
При этом, на этапе до заключения проекта международного договора или присоединения к уже действующему международному договору Законом предусмотрены механизмы, позволяющие исключить коллизии между этими договорами и законодательством Казахстана - дача Министерством юстиции Республики Казахстан заключения о соответствии положений указанных договоров законодательству Казахстана (подпункт 1) части второй пункта 1 статьи 3 Закона) и определение способа выражения согласия на обязательность для Казахстана этих договоров (иными словами, подлежит ратификации или нет; подпункт 2) части второй пункта 1 статьи 3 Закона), научная экспертиза, проводимая в том числе в целях оценки соответствия законодательства Казахстана этим договорам (подпункт 5) пункта 3 статьи 4 Закона), предложения о подписании, присоединении к этим договорам, которые должны, помимо прочих сведений, содержать определение их соответствия законодательству Казахстана (подпункт 2) пункта 6 статьи 5 Закона).
С течением времени после заключения Казахстаном международного договора (согласие на обязательность которого для Казахстана было выражено не ратификацией, а любым другим способом, исключающим применение пункта 3 статьи 4 Конституции) может измениться законодательство Казахстана и, как следствие, не исключается возникновение коллизии между нормами этого договора и законодательства Казахстана.
В этих условиях в целях обеспечения добросовестного выполнения Казахстаном обязательств по статье 26 Венской конвенции необходимо будет определиться, намерен ли Казахстан в дальнейшем оставаться участником договора, у которого возникли коллизии с законодательством Казахстана, и в таком случае необходимо его ратифицировать как исключительно внутренний акт Казахстана (не влекущий никаких последствий с точки зрения международного права) в целях придания уже действующему договору приоритета перед законодательством в порядке пункта 3 статьи 4 Конституции либо необходимо своевременно инициировать и оформлять его прекращение или выход из него в соответствии с нормами международного права и Закона.
Подобные примеры в правоприменительной практике Казахстана уже имелись. Так, к примеру, Законом Республики Казахстан от 8 ноября 2010 года было ратифицировано Соглашение между Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Правительством Республики Таджикистан, Правительством Туркменистана и Правительством Республики Узбекистан о статусе Международного Фонда спасения Арала (МФСА) и его организаций. Данный международный договор до этого акта его ратификации по условиям своей статьи 15 ранее уже вступил в силу 9 апреля 1999 года и, соответственно, был уже действующим договором до его ратификации.
Законодательство Казахстана содержит механизмы, позволяющие своевременно выявить подобные ситуации и внести соответствующие предложения по их разрешению (процедура мониторинга, предусмотренная пунктом 6 статьи 20 Закона и Правилами…, утвержденными приказом Министра иностранных дел Республики Казахстан от 31 марта 2022 года № 11-1-4/135; Указ Президента Республики Казахстан от 12 августа 2010 года № 1037).
