04.03.2026
Конституционная реформа в Казахстане 2026 года: институциональная реанимация как основа нового общественного договора
Сафинов К. Б.,
Директор ТОО «Институт государственного
управления и права» д. ю. н., проф.
По мере приближения референдума 15 марта 2026 года дискуссия о проекте новой Конституции Республики Казахстан становится всё громче, но не глубже: сторонники реформы предпочитают эмоционально-медийную агитацию профессиональному ответу на вопросы граждан, а критики усиливают социально-популистические призывы, подменяя ими серьёзный правовой анализ. В принципе, такие дебаты - признак заинтересованности и небезразличия населения страны к тексту Основного закона. Вместе с тем, отдельные критики настаивают, что проект новой Конституции закладывает основания для абсолютизации власти. Ряд критиков, не вникая в существо конституционных новелл, усматривают угрозу правам и свободам в нормах, дословно перенесённых из Конституции 1995 г. и десятилетиями не вызывавших возражений. Оба подхода объединяет один изъян: дефицит системного понимания конституционного права и международных стандартов конституционного строительства.
Одной из методологических основ конституционных преобразований и их анализа служит «Практическое руководство по конституционному строительству» International IDEA - один из ключевых и широко признанных международных инструментов в данной области¹ (далее - Руководство). Согласно Руководству, функция Конституции состоит в формировании институтов власти и определении того, кто осуществляет полномочия государства, как и с какой целью. Руководство оценивает конституционные системы по 14 показателям демократичности: права человека, верховенство права, прозрачность и подотчётность и т. д.² Как Конституция 1995 года, так и проект 2026 года в целом соответствуют этим международным стандартам и содержат развёрнутый перечень прав и свобод, принцип разделения властей, верховенство Конституции и систему судебного контроля.
Современный конституционализм различает два архетипа Основного закона: правовую конституцию, превращающую нормы в юридически обязывающие и судебно защищаемые правила, и политическую конституцию, рассматривающую документ как договор о балансе сил, регулирование которого отдаётся политическим процессам³. Казахстан с 1995 года формально избрал первый путь, однако практика нередко демонстрировала черты второго - в его формальном, а не содержательном выражении.
I. Критический анализ Конституции 1995 года: систематизация ключевых изъянов
Конституция Казахстана 1995 года формально тяготела к правовой конституции: она содержала все упомянутые выше элементы - от перечня прав и свобод до системы судебного контроля. Критики, усматривающие в этих нормах новые «нарушения» в обсуждаемом проекте Конституции, допускают фактическую ошибку - значительная часть оспариваемых положений присутствовала в Конституции 1995 года⁴. Реальная проблема состояла в ином: в период 1995-2022 годов практика применения Конституции демонстрировала черты политической конституции в её несбалансированном варианте. Объективный анализ этих реформ позволяет систематизировать ключевые изъяны по четырём взаимосвязанным направлениям.
Первое: инструментализация конституционного текста. Конституция систематически использовалась как инструмент политической легитимации, а не как полноценный общественный договор. Неформальная иерархия власти (практика принятия решений на основе неформальных договорённостей, а не правовых норм ) фактически превращала конституционные принципы и нормы в некий декоративный элемент. Верховенство права оставалось декларацией, независимость судебной системы - условной, парламентский контроль - ослабленным.
Второе: системная несогласованность накопленных поправок. Практика частых пакетных поправок на протяжении 30 лет подорвала системную согласованность конституционного текста. Показательна история статьи 91 Конституции: включение в 2017 году в перечень «неизменяемых» положений статуса Первого Президента - Елбасы нарушило принцип незыблемости «вечных клаузул» и создало юридически неопределённую ситуацию, устранить которую поправками было практически невозможно⁵. Это обнажило внутреннее противоречие конституционной архитектуры и подтвердило необходимость её целостного переосмысления и перестройки.
Третье: разрыв между декларацией и механизмом реализации. Отдельные изменения - закрепление собственности народа на природные ресурсы, расширение прав граждан - не сопровождались созданием реальных правовых механизмов реализации. Власть нередко давала конституционные обещания, имплементация которых блокировалась на законодательном уровне - через пробелы, оговорки, отсылочные нормы, передающие дискреционные полномочия исполнительным органам.
Четвёртое: ограниченность Конституции как инструмента социального регулирования. Конституция как таковая не способна непосредственно решить проблемы коррупции, экономических кризисов или социальной несправедливости - она создаёт институциональные рамки, в которых государственная политика может быть более или менее эффективной. Улучшение благосостояния населения зависит не столько от содержания Основного закона, сколько от качества правоприменения и уровня политической ответственности.
Совокупность этих четырёх изъянов существенно снижала способность государства эффективно разрешать общественные противоречия, формируя запрос на подлинный новый общественный договор и - как следствие - на более оперативно реагирующий, одномандатный Парламент.
II. Основания для принятия новой Конституции
Международные рекомендации определяют, что принятие принципиально новой Конституции оправдано в нескольких случаях: при смене политического режима, при системном кризисе легитимности действующего документа, при нарушении «вечных клаузул», при запросе общества на новый общественный договор. В казахстанском контексте все четыре основания присутствуют в той или иной мере. Конституционной реформой 2022 года был нарушен принцип незыблемости «вечных клаузул» статьи 91; системная несогласованность накопленных за 30 лет поправок требует целостного переосмысления и «пересборки» архитектуры Основного закона; январские события 2022 года обнажили дефицит легитимности и ускорили формирование запроса на новый общественный договор; наконец, сложившийся конституционный дизайн утратил способность обеспечивать эффективное государственное управление.
Вместе с тем Руководство предупреждает: новая конституция, принятая без инклюзивного процесса и без системных изменений в законодательстве, воспроизведёт старые проблемы в новой обёртке. Реальный эффект достигается только тогда, когда конституционный текст подкреплён изменением законотворческого процесса, установлением реального парламентского контроля и реформой судебной системы6.
В 2022 году положение о статусе Первого Президента было исключено через установленную процедуру и всенародный референдум, наглядно подтвердив: даже попытка придать элементам власти характер абсолютности не выводит их за пределы народного суверенитета. Проект Конституции 2026 года закрепляет эту логику, формируя новую парадигму конституционного строительства. С точки зрения теории учредительной власти принципиально различие между производной властью государственных органов и первичной учредительной властью народа: именно народ создаёт Конституцию и вправе её пересматривать, - а значит, никакие её положения, включая нормы об иммунитете, не стоят выше воли народа, выраженной через референдум. Именно способность к пересмотру, а не формальная неизменность положений, является фундаментальной гарантией против абсолютизации власти. Казахстанский конституционный момент 2026 года следует рассматривать не как первичное конституционное строительство, а как «реанимационный этап» - восстановление и обеспечение реального действия уже закреплённых демократических принципов.
III. Референдум как инструмент конституционной легитимации
Референдум как инструмент конституционной легитимации обладает очевидными преимуществами: он наделяет Основной закон народной легитимностью и защищает фундаментальные нормы от произвольного изменения временным политическим большинством. Однако научная литература фиксирует серьёзные риски: при наличии устойчивых механизмов электоральной мобилизации формальное участие населения рискует превратиться в процедурную оболочку, не наполненную реальным народным волеизъявлением⁷. Именно поэтому основная задача текущего момента - не поднимать социального возбуждения популистскими лозунгами, а сосредоточиться на здравой демократической основе Конституции и перенести дебаты на механизмы правореализации.
IV. Приоритеты гражданского общества: где акцентировать усилия
Проект Конституция 2026 года создаёт реальные возможности для институциональной модернизации. Однако возможности не реализуются сами по себе: они требуют целенаправленных усилий как государства, так и гражданского общества по трём взаимосвязанным направлениям.
Первый приоритет - Конституционный суд. Центральным институтом реанимационного этапа является Конституционный суд. Архитектура казахстанской Конституции правового типа предполагает, что именно он призван стать подлинным хранителем Основного закона - не в символическом, а в операциональном смысле: через систематический конституционный контроль законодательных и исполнительных актов, защиту прав и свобод граждан, формирование последовательной конституционно-правовой доктрины⁸. Как убедительно показывает опыт конституционного правосудия, главным итогом деятельности конституционного суда является именно формулирование правовых позиций во всех сферах правового регулирования и определение критерия конституционности законодательного и подзаконного регулирования, а сам суд выступает хранителем конституционных границ политики и арбитром между государством и гражданами. Принципиально важно, что Конституционный суд должен осуществлять контроль не только за содержанием принимаемых законов, но и за решениями исполнительных органов на предмет их соответствия конституционным принципам - именно в этом состоит наиболее критически важная функция суда для повседневной защиты прав граждан.
Второй приоритет - Парламент и законодательное обеспечение. Конституция создаёт нормативные рамки; их реальное наполнение зависит от качества принимаемых законов⁹. Парламент должен принять пакет законов, реализующих конституционные принципы, - прежде всего в сфере парламентского контроля, прозрачности природных ресурсов и защиты прав граждан. Одним из ключевых инструментов народного контроля должен стать конституционный закон о Курултае. Этот институт, опираясь на традиции казахского народного собрания, способен обеспечить реальный гражданский контроль за законотворческим процессом и исполнением принятых законов. Принципиально важно, чтобы Курултай обладал не декоративными, а реальными полномочиями: правом законодательной инициативы, не ограниченной правительственным разрешением на каждый законопроект; правом эффективного запроса к органам исполнительной власти по исполнению закона; правом инициирования парламентских расследований по результатам гражданского мониторинга.
Третий приоритет - Цифровой Парламент как инструмент повседневного народного суверенитета. Реализация учредительной власти народа в XXI веке требует принципиально новых инструментов. Традиционные механизмы публичных слушаний обеспечивают лишь формальное участие граждан в законотворчестве. Необходимо создание Цифрового Парламента - платформы, предоставляющей населению реальные рычаги влияния на подготовку законов. Концепция предполагает несколько взаимосвязанных инструментов. Первый - правовая экспертиза законопроектов с использованием ИИ: граждане получают возможность не просто ознакомиться с текстом законопроекта, но и получить его независимый правовой анализ, выявляющий противоречия с Конституцией, международными обязательствами и правами человека. Второй - инструменты написания законов: платформа позволяет гражданским экспертам, НПО и гражданам предлагать конкретные поправки в стандартизированном юридическом формате. Третий - оценка регуляторного воздействия: ИИ-инструменты позволяют моделировать последствия предлагаемых норм для различных социальных групп и отраслей экономики, оценивать их эффективность. Как отметил Глава государства в ходе подготовки конституционной реформы: «Возможно, e-Parliament вскоре станет таким же популярным инструментом в нашей стране, как действующий e-Gov»¹⁰. Создание Цифрового Парламента - это не технологический проект, а институциональная реформа: превращение народного суверенитета из конституционной декларации в повседневный работающий инструмент гражданского участия.
Заключение
Принятие новой Конституции - это не завершение конституционного строительства, а, наоборот, начало, задел наиболее сложной его фазы: фазы практической реализации. Именно на этом этапе определится, станет ли Конституция 2026 года инструментом подлинной институциональной модернизации или сохранит ограниченный нормативный потенциал предшествующей эпохи. Цель, стоящая сегодня перед обществом, - не декларативная критика проекта Конституции как отступления от демократических стандартов, а концентрация на механизмах правореализации: благосостояние граждан определяется не текстом Конституции, а качеством правоприменения, независимостью судов и реальной ответственностью власти перед народом.
Список использованных источников:
¹ Wahiu W. An Introduction // Böckenförde M., Hedling N., Wahiu W. A Practical Guide to Constitution Building. - Stockholm: International IDEA, 2011. - 346 p. - ISBN: 978-91-86565-28-2. - P. 1-39.
² Там же. - P. 8.
³ Там же. - P. 23-25.
⁴ Конституция Республики Казахстан 1995 года (с последующими изменениями и дополнениями).
⁵ Закон Республики Казахстан от 17 сентября 2022 года № 142-VII ЗРК «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан».
6 Wahiu W. Указ. соч. - P. 2-4.
⁷ Wahiu W. Указ.соч. - P. 18.
⁸ Зорькин В.Д. Конституционный Суд России: доктрина и практика.- М.: Норма, 2017. - С. 17-40.
⁹ Хабриева Т.Я. Конституционная реформа в современном мире. - М.: Наука РАН, 2016. - С. 10, 179-200; Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - 2-е изд. - М.: РЮИД, «Сашко», 2000. - С. 195-215.
¹⁰ Токаев К.-Ж. Выступление Главы государства на первом заседании Рабочей группы по парламентской реформе, 14 октября 2025 г. // Официальный сайт Президента Республики Казахстан. — URL: https://www.akorda.kz/
