27.03.2014
«Принцип разделения государственной власти, Система сдержек и противовесов»,
их роль и значение во взаимодействии всех ветвей государственной власти и общества
Имеющиеся проблемы в сфере правоприменительной практики нашего общества, на различных уровнях и ветвях государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), по личному моему убеждению, изначально кроются в усиливающейся тенденции всех этих трех ветвей государственной власти, вносить различного рода изменения, дополнения в действующее законодательство, руководствуясь своими ведомственными интересами, порой субъективно и произвольно трактуя действующее законодательство. При этом, в отдельных случаях, эти изменения, прямо или косвенно вступают в противоречие, как с другими нормами права, так и с отдельными статьями Конституций РК.
В соответствии со ст.4 Конституции РК государственная власть осуществляется по принципу её разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветвь, с использованием системы сдержек и противовесов при их взаимодействий между собой.
Но, в настоящее время, данный Конституционный принцип разделения власти на три четко обозначенные её ветви, а также требование об использовании системы сдержек и противовесов, по моему мнению, действиями самих этих ветвей государственной власти завуалировано, сведя их роль и значение до декларативного, формального уровня. Подобное положение, обусловлено отсутствием в тексте Конституции точного определения понятия, смысла и содержания, из чего складывается и каким образом должна функционировать система сдержек и противовесов.
При этом, необходимо отметить, что действия органов государственной власти по внесению ими различного рода изменений, дополнений в действующее законодательство, осуществляемые под предлогом необходимости выработки механизма действия того или иного нового закона, сопровождаются разработкой и принятием соответствующих Постановлений, Приказов, Инструкции, что на первоначальном этапе предполагается вполне законным и обоснованным. Но в последующем и поэтапно, органы государственной власти, исходя из своих узковедомственных интересов, по своему понимая и истолковывая ту или иную норму закона, законодательный акт, взамен ранее вынесенных Постановлений, Приказов и Инструкции вводят новые, которые практически изменяют целевую направленность и действие нового закона или нормы права. В результате подобных преобразований, отдельные имеющиеся общественные отношения уже регулируются и основываются не на действующих нормах права, а на основе разработанных государственными органами, ведомственных приказах и инструкциях, т.е. на подзаконных актах.
Кроме того, в последующем уже сам тот или иной сравнительно недавно принятый закон, путем внесении в него различного рода изменении и дополнении, приводится и подстраивается под интересы этих самых органов государственной власти, и уже закон «подстраивается» под подзаконные акты.
Подобные действия, становятся характерными и все более усиливаются в деятельности всех государственных органов власти без исключения, что наглядно видно на ниже перечисленных мной отдельных примерах. При этом, я не ставлю целью дать анализ по всему действующему законодательству, что не представляется возможным, в рамках одной этой работы, но считаю необходимым схематично обозначить проблемные вопросы и вынести на обсуждение общественности, возможные варианты для их разрешения.
Переходя непосредственно к, сравнительно небольшому, анализу правовых основ всех имеющихся ветвей государственной власти, предлагаю рассмотреть их в той же последовательности, как они перечислены в Конституции РК.
Итак, согласно п.1 ст.2 Конституции Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления. В соответствии со ст. 40 Конституции РК Президент является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики, выступающий символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина. И именно на Президента, согласно с п.3 ст.40 Конституции возлагается обеспечение согласованного функционирования всех ветвей государственной власти и ответственность органов государственной власти перед народом.
Таким образом, Президент являясь главой государства, его высшим должностным лицом, одновременно выступает и в качестве гаранта незыблемости Конституции, с самыми широкими полномочиями, регламентированных как Конституцией РК, так конституционными законами: «О президенте РК»; «О Первом Президенте Республики Казахстан - Лидере Нации».
В данном случае, возникает целый ряд закономерных вопросов: если Президент, будучи высшим должностным лицом государства, с самыми широкими полномочиями и одновременно выступая в качестве лица обеспечивающего согласованное функционирование всех ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), следует ли считать, что:
1) должность Президента находится вне конституционного принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветвь?;
2) либо, должность Президента прямо или косвенно, объединяет и совмещает в себе функции всех этих трех ветвей государственной власти?;
3) следует ли из этого, что данный принцип разделения государственной власти на три её ветви, носит условный характер?;
4) каким образом, в случаях возникновения конфликта интересов, соотносятся имеющиеся должностные полномочия Президента, с определением его в качестве символа и гаранта единства народа и государственной власти, а также возложенным на Президента функции обеспечения согласованности взаимодействия трех ветвей государственной власти и их ответственности перед народом?
Вышеперечисленные вопросы продиктованы не стремлением их обозначения в качестве чисто теоретической, юридической проблемы, а необходимость в их разрешении обусловлена всё возрастающими вопросами, возникающих практически во всех сферах взаимоотношений общества, как с отдельными государственными органами власти, так и с государством в целом.
Являясь адвокатом-практиком, мне не раз в своей профессиональной деятельности, приходилось принимать участие в рамках действующего законодательства по обжалованию в судах действий отдельных органов государственной власти. При этом, не исключена вероятность в возникновении ситуации, когда лица могли бы обжаловать не только действия отдельных государственных органов, а действия самого государства, в целом, и в данном случае, возникает острая необходимость в четком определении и разграничении полномочии, функции и ответственности, между тремя ветвями государственной власти и президентом.
Согласно ст.13 Конституции РК, имеющее высшую юридическую силу и прямое действие, «1. Каждый имеет право на признание его правосубъектности и вправе защищать свои права и свободы всеми не противоречащими закону способами, включая необходимую оборону; 2. Каждый имеет право на судебную защиту своих прав и свобод.»
Именно данная норма Конституции, предполагает вероятность для обжалования действий самого государства со стороны отдельных граждан. При этом, данное право граждан гарантируется им ст.39 Конституции, в которой провозглашено: «Не допускается ни в какой форме ограничение прав и свобод граждан по политическим мотивам. Ни в каких случаях не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 10, 11, 13-15, пунктом 1 статьи 16, статьей 17, статьей 19, статьей 22, пунктом 2 статьи 26 Конституции.»
Но при этом, сама Конституция нашей страны, принятая на республиканском референдуме 30 августа 1995 года, к настоящему времени претерпела целый ряд различных и существенных изменении, дополнении. Произошедшие изменения и дополнения Конституции, привели к усилению государственных институтов власти, что наглядно видно в сравнении ст.5 Конституции (первоначальной её редакции 1995г.) и в нынешней её редакции.
В нынешней редакции, ст.5 Конституции гласит: 1. В Республике Казахстан признаются идеологическое и политическое многообразие. Не допускается создание в государственных органах организаций политических партий.
2. Общественные объединения равны перед законом. Не допускается незаконное вмешательство государства в дела общественных объединений и общественных объединений в дела государства, возложение на общественные объединения функций государственных органов».
В данном случае, ранее имевшиеся в п.1 и п.2 ст.5 Конституции (редакции 1995г.) запреты в части: слияния общественных и государственных институтов; государственного финансирования общественных объединении, исключены.
Указанные изменения в ст.5 Конституции, были прокомментированы Нормативным постановлением Конституционного Совета РК № 9 от 8 ноября 2007 г. «О пересмотре некоторых нормативных постановлений Конституционного Совета Республики Казахстан в связи с принятием Закона Республики Казахстан от 21 мая 2007 года № 254-III « О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан».
В описательно-мотивировочной части, данного Нормативного постановления, Конституционный Совет указал, что: «Законом Республики Казахстан от 21 мая 2007 года № 254-III «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» внесены существенные коррективы в Основной Закон страны. Конституционные новеллы предусматривают снятие запрета на слияние общественных и государственных институтов и на государственное финансирование общественных объединений (статья 5 Конституции), ограничение пределов применения смертной казни (статья 15 Конституции), санкционирование ареста и содержания под стражей только судом (статья 16 Конституции). В Конституцию внесены поправки, изменяющие срок, на который избирается Президент Республики (статья 41), полномочия Парламента, численность его депутатов, порядок избрания и основания прекращения их полномочий (статьи 50 - 58, 61 - 63), процедуры формирования Правительства (статьи 44, 56), Конституционного Совета (статьи 57, 71) и некоторых других государственных органов (статьи 57, 58). Изменены нормы Основного Закона, регламентирующие деятельность судебной и правоохранительной систем (статьи 75, 82, 84), местного государственного управления и самоуправления (статьи 86, 87, 89) и некоторые другие.»
Но, как видим, эти изменения коснулись не только ст.5 Конституции, но и целый ряд других конституционных норм, регламентирующих деятельность всех ветвей государственной власти: Президента, Парламента, Правительства, Конституционного Совета, Верховного Суда, правоохранительной системы и местные органы государственного управления. В связи с чем, Конституционный Совет в этом, вышеуказанном Нормативном постановлении сделал следующий вывод: « Конституционная реформа предопределила новые концептуальные подходы к пониманию основных общественно-политических институтов и перспектив их развития. Ряд изменений и дополнений в Конституцию (статьи 5, 43, 44, 51, 84, 89), в их взаимосвязи, позволяет по-новому трактовать предназначение государственной власти, содержание функций государства, определять принципы взаимоотношений государственных органов, общественных объединений и граждан, шире вовлекать институты гражданского общества в решение государственно-значимых задач, устанавливать юридические нормы, адекватные изменяющимся общественным отношениям.»
Таким образом, в 2008 году Конституционный Совет РК не только признал соответствующим Конституции факт произведенной Конституционной реформы, затрагивающей практически все государственные органы власти, но и констатировал необходимость по новому трактовать предназначение государственной власти, принципы взаимоотношении между государством и обществом.
Но, начатая в тот период конституционная реформа, в настоящее время привела к тому, что Парламент будучи, согласно ст.49 Конституции, высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции, после внесенных Законом РК от 21.05.07 г., изменении в ст.ст.50-58, 61-63 Конституцию, стал более зависим от внешних факторов, при одновременном усилении роли и полномочии Президента, Правительства.
С введением указанных изменении, Президент получил право законодательной инициативы; право распустить Парламент и Мажилис Парламента; право на принятие решения о проведении республиканского референдума, что ранее принадлежало Мажилису Парламента. В то же время, также расширилась правовые основания в лишении депутатов Парламента их депутатского мандата. Так, согласно п.5 ст.52 Конституции основанием к этому могут послужить, введенные две новеллы: 1) при выходе или исключении депутата из политической партии, от которой в соответствии с конституционным законом он избран; 2) прекращение деятельности политической партии, от которой в соответствии с конституционным законом депутат избран. Кроме того, Президент наделяется правом досрочного прекращения назначенных им депутатов Сената, а это 15 из 47 сенаторов, верхней палаты Парламента.
Данные изменения в Конституцию, ставят в прямую зависимость депутатов Мажилиса, избранных гражданами в ходе выборов, а также и значительную - третью часть Сената Парламента, от воли и решении Президента.
В настоящее время, 98 депутатов Мажилиса избираются по партийным спискам и 9 депутатов избираются Ассамблеей народа Казахстана, который в свою очередь также создан и осуществляет свою деятельность при непосредственном участии Президента страны. С учетом уроков прошлого, когда Мажилис состоял исключительно из представителей одной только партии, партии которая и в настоящее время, составляет абсолютное большинство в Парламенте, открыто и недвусмысленно провозглашая своим Лидером и руководителем Президента страны, лично у меня вызывает серьезную обеспокоенность и тревогу.
Именно эти обстоятельства, по моему мнению, привели к тому, что в Мажилисе и в Парламенте в целом, практически единогласно и без долгих, тщательных обсуждений, стали приниматься законодательные акты, подготовленные и направленные в Парламент Президентом страны.
При этом, большую часть подобных проектов законов, затрагивающих важнейшие общественные отношения, такие как по вопросам об увеличении пенсионного возраста женщин; о едином пенсионном фонде; об усилении ответственности граждан, вплоть до ареста за совершение ими какого либо административного правонарушения и многие другие, вызывают большой общественный резонанс, порой переходящий в различного рода протестные проявления.
В этой связи, в качестве очередного показательного примера, поднятой мной темы, хочу обратить особое внимание на принятый Закон «О Национальной палате предпринимателей», с установленными в нем требованиями ко всем субъектам предпринимательской деятельности обязательного членства в этой организации и оплате членских взносов, утвержденных и устанавливаемых Постановлением Правительства РК.
По всей видимости, к этому государство шло и готовилась ещё с момента внесенных изменении в Конституцию в мае 2007года, устранив конституционный запрет на возможность слияния государственных и общественных институтов. Но вместе с тем, государственная власть, на законодательном уровне возложила на субъектов предпринимательской деятельности обязательное членство в общественной организации, что фактически влечет ущемление свободы в их предпринимательской деятельности.
Исходя из смысла и содержания данного закона, следует признать, что действия того или иного субъекта предпринимательской деятельности, не вошедшего в качестве члена в эту общественную организацию, могут быть в последующем квалифицированы в качестве незаконной предпринимательской деятельности, со всеми вытекающими отсюда уголовно-правовыми последствиями для данного субъекта.
Кроме того, деятельность НПП, как и созданный под него Закон, противоречит и ограничивает не только конституционные права граждан на свободу предпринимательской деятельности, предусмотренные п.4 ст.26 Конституции, а также на свободу граждан в их объединений, согласно п.1 ст.23 Конституции, оно противоречит и Закону Республики Казахстан от 31 мая 1996 года № 3-I «Об общественных объединениях». В его преамбуле также подчеркивается, что право на свободу объединений представляет собой одно из важнейших конституционных прав человека и гражданина и реализация этого права отвечает интересам общества и находится под защитой государства.
Аналогичные позиции закреплены и в нормах международного права. Так, согласно пунктам 1 и 2 статьи 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого резолюцией 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 года и ратифицированного Законом Республики Казахстан от 28 ноября 2005 года № 91-III, каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими, пользование которым не подлежит никаким ограничениям кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.
Все вышеизложенное свидетельствует о необходимости внесения существенных изменении в действующее законодательства и в первую очередь в Конституцию страны: 1) с четким определением и разграничением всех ветвей государственной власти; 2) законодательно закрепить за народом Республики Казахстан, являющегося единственным источником государственной власти, исключительное право самому осуществлять принцип системы сдержек и противовесов, во взаимоотношениях государственной власти и общества, а также между самими ветвями государственной власти; 3) в целях реализации вышеперечисленных пунктов 1и 2, предоставить гражданам Республики Казахстан, на Республиканском референдуме самим определять необходимость внесения изменении в Конституцию страны и в другие конституционные законы, непосредственным образом затрагивающих их права и обязанности; 4) предоставить гражданам Республики Казахстан, а также созданным ими общественным объединениям, юридическим лицам право на их обращение в Конституционный Совет, законодательно закрепив их права в качестве субъектов обращения в Конституционный Совет; 5) исключить назначение Председателя и членов Конституционного Совета, Председателя Верховного Суда и его заместителей, предоставив народу право избирать их в ходе открытых, свободных выборов; 6) в Конституции страны закрепить исключительное право официального толкования, комментирования имеющихся законодательных актов за Мажилисом Парламента, а право официального толкования норм Конституции и Конституционных законов, определить за Конституционным Советом; 7) исключить право Верховного Суда выносить Нормативные постановления, с включением их в состав действующего права, ограничив полномочия Верховного Суда высшим судебным надзором, изучением, обобщением и дачей разъяснении по вопросам судебной практики.
По личному моему убеждению, принятие перечисленных изменении в законодательстве, послужит стабилизирующим и сдерживающим фактором для сохранения в нашей стране общественного согласия, политической стабильности, экономического развития народа и позволит предотвратить возможности повторения событий произошедших на Украине, либо в Киргизии и во многих других развивающихся странах.
Адвокат АГКА Н.Д.Рахманов
27 марта 2014 года
