09.04.2014
Дифференциация и индивидуализация взысканий
К. Дуйсембиев,
председатель СМАС г. Астаны
Проект Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях в новой редакции внесен на рассмотрение Мажилиса Парламента РК, и в этой связи хотелось бы высказать свое видение некоторых аспектов данного законопроекта.
В первую очередь, на мой взгляд, нельзя согласиться с установлением в проекте Кодекса РК об административных правонарушениях (далее - КоАП) абсолютно определенных размеров штрафа, так как это противоречит общей концепции отправления правосудия
На протяжении многих лет учеными юристами и практиками поднимался проблемный вопрос о том, что Особенная часть действующего КоАП исключает принцип дифференциации и индивидуализации назначения взысканий. В основном санкции составов Особенной части предусматривают безальтернативные, строго фиксированные взыскания, как говорится «без ножниц», будь то штраф или арест.
Полагаю, что взыскание, назначаемое судом, должно быть дифференцированным. Согласно закону судья при назначении того или иного взыскания обязан принимать во внимание обстоятельства совершенного правонарушения, данные личности лица, совершившего правонарушение, обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность.
Именно на основе дифференциации и индивидуализации должна строиться деятельность суда по назначению взысканий, в противном же случае судья превращается просто в фиксатора факта. Зачем тогда сохранять в проекте «смягчающие» и «отягчающие» обстоятельства, выяснять, совершено ли деяние с умыслом или по неосторожности, если суду не предоставлена альтернатива взысканий?
Вместе с тем в проекте нового Уголовного кодекса основательно переработана система наказаний и уголовно-правовые санкции с акцентом на более широкое применение мер, альтернативных лишению свободы. В проекте предусматривается рациональная политика при определении меры ответственности за совершение уголовных проступков, выражающаяся в применении широкого спектра мягких видов наказаний, в первую очередь общественных и исправительных работ, а также в минимальных сроках давности и отсутствии судимости.
Также согласно Концепции стимулирующий механизм оплаты штрафа в размере 30 процентов от общей суммы вводится с целью исключения коррупциогенного фактора. Однако данный институт может привести к еще большим злоупотреблениям при исполнении и оплате административных штрафов. Кроме того, его введение противоречит концептуальным основам о неотвратимости наказания и конституционной обязанности по исполнению судебного акта. И в мировой практике данный институт не прошел достаточную апробацию.
Также считаю необходимым сохранить такой вид административного взыскания, как «принудительный снос» за «незаконное строительство» и другие правонарушения, так как неприменение данного вида взыскания может привести к тяжким последствиям. Например, в практике суда встречались случаи, когда в нарушение утвержденного проекта строительные компании незаконно надстраивали несколько этажей в многоквартирном жилом комплексе, подвергая опасности жителей данного дома.
Из проекта исключается норма «необходимая оборона» со ссылкой на то, что в проекте в Особенной части КоАП не предусматриваются административные правонарушения, которые могут быть совершены в состоянии необходимой обороны, что, на мой взгляд, является неверным.
Статьей 798 проекта предусматривается порядок и основания для объединения (соединения) дел в отношении одного лица. При этом не разъясняется, возможно ли сложение, поглощение назначенных взысканий. И данный пробел также необходимо исключить по аналогии с УК.
Также в полной мере нельзя согласиться с исключением нормы ст.ст. 67 и 68 КоАП, регламентирующих порядок освобождения от административной ответственности в связи с деятельным раскаянием и малозначительностью правонарушения. Ссылки разработчиков на коррупциогенность, отсутствие дифференциации и четкой регламентации критериев применения этих статей на практике, различное толкование и не единообразное применение данных норм по схожим делам не совсем убедительны, так как такие же вопросы возникают и в уголовном судопроизводстве.
К сожалению, наши предложения о необходимости в полной мере пересмотреть подход к институту освобождения от административной ответственности в связи с истечением срока давности (ст. 69) не поддержаны, а представленный вариант в проекте не соответствует предъявляемым в настоящее время требованиям. Так, согласно проекту и действующей норме ст. 69 КоАП, общий срок, по которому лицо не подлежит привлечению к административной ответственности, составляет два месяца со дня совершения административного правонарушения. За исключением некоторых составов, по которым предусмотрены другие сроки.
Вместе с тем именно истечение предусмотренного законом двухмесячного срока позволяет многим правонарушителям избежать ответственности за совершение административного правонарушения. Встречаются многочисленные факты, когда правонарушители всячески уклоняются от дачи показаний, от подписания, получения копии протокола и так далее, чтобы истек двухмесячный срок.
В Уголовном кодексе вопрос освобождения от уголовной ответственности в связи с истечением срока давности регулируется также ст. 69. В связи с проводимой политикой по декриминализации отдельных уголовно наказуемых деяний, ряд статей из Уголовного кодекса перешел в КоАП. И если лицо, совершившее преступление небольшой тяжести, могло быть освобождено от уголовной ответственности только по истечении двух лет после совершения преступления, то теперь, после перевода их в разряд административных правонарушений, оно может избежать ответственности спустя два месяца.
При этом также необходимо отметить, что согласно ч. 3 ст. 69 УК, течение сроков давности приостанавливается, если лицо, совершившее преступление, уклоняется от следствия и суда. В этом случае течение сроков давности возобновляется с момента задержания лица или явки его с повинной. На мой взгляд, для того, чтобы нарушители закона не могли уйти от ответственности по истечении двухмесячного срока, необходимо аналогичную норму заложить в ст. 69 КоАП.
В связи с тем, что административные правонарушения, по сути, являются «малыми уголовными делами», то и другие нормы из Уголовно-процессуального и Уголовного кодексов необходимо включить в КоАП.
Согласно п. 5 ч. 1 ст. 580 КоАП, истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении. Тогда как согласно ч. 5 ст. 375 УК, если истек срок давности привлечения лица к уголовной ответственности за данное преступление, суд постановляет обвинительный приговор с освобождением лица от уголовной ответственности. То есть в административном законе законодатель не обязывает суд признавать лицо виновным или невиновным в совершении правонарушения и освобождает его от всех правовых последствий. Это обусловлено еще и тем, что в законодательстве об административных правонарушениях нет градации по реабилитирующим и нереабилитирующим основаниям прекращения дела.
Также данным проектом штрафные санкции многих составов увеличены, на мой взгляд, без какого-либо анализа и обоснований причин их увеличения. Например, ужесточение ст. 412 КоАП (в проекте ст. 518) за изменение, удаление, уничтожение, повреждение либо утрату средств идентификации - до 20 месячных расчетных показателей ни в коем случае не повлияет на предотвращение ввоза контрабандного груза на территорию Таможенного союза, так как стоимость этого груза иногда исчисляется миллионами.
Из ст. 36 Кодекса полагал бы необходимым исключить ч. 2 (юридическое лицо подлежит административной ответственности за административное правонарушение, если предусмотренное Особенной частью настоящего Кодекса деяние было совершено, санкционировано и одобрено органом или лицом, осуществляющим функции управления (юридическим лицом). Представляется затруднительным установить, совершено ли деяние с санкции и одобрения органа или лица, осуществляющего функции управления юридическим лицом. При имеющейся норме руководитель или иное лицо, являющееся в соответствии с законом или учредительными документами руководящим органом, будут утверждать, что не давали своего одобрения или санкции на совершение того или иного административного деяния, и привлечь к ответственности юридическое лицо будет затруднительным.
В соответствии с п. 13 Нормативного постановления ВС РК «О судебном решении» от 11 июля 2003 года № 5 факты и обстоятельства, установленные актами по административным делам и актами прокурора, органов дознания и следствия, преюдициального значения при рассмотрении гражданских дел не имеют. Они должны устанавливаться в общем порядке.
Актами по административным судам являются и постановления суда, в то время как ст. 71 ГПК четко ограничивает обстоятельства, не нуждающиеся в доказывании, таковыми являются решения по гражданским делам и приговоры.
Таким образом, решения судов по административным делам не имеют силы преюдиции, что, полагаю, противоречит конституционному принципу равенства судов и судей.
Согласно проекту исключается институт возвращения протокола в уполномоченный орган на доработку, судам предоставлена возможность самостоятельно переквалифицировать деяние в сторону смягчения. В настоящее время п. 15 Нормативного постановления ВС РК № 18 от 26.11.2004 года требует прекращения такого дела.
Вместе с тем прекращение производства в случае «неправильного составления протокола» не отвечает интересам потерпевшего. Например, потерпевший не виноват, что уполномоченный орган неправильно указал основные признаки правонарушения, не раскрыл его сущность или перепутал составы. И поэтому нужно судам дать возможность устранить пробелы составителей протокола.
С учетом специфичности рассмотрения административных дел (их массовость, повсеместность, оперативность, незначительная общественная опасность) следует отказаться от введения института протокола судебного заседания при рассмотрении административных дел (ст. 802 проекта), так как в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 652 КоАП постановление по делу об административном правонарушении объявляется немедленно по окончании его рассмотрения. В течение трех дней вручается копия постановления участникам процесса. При данных обстоятельствах и колоссальной нагрузке ведение протокола еще больше усложнит работу суда и вызовет жалобы со стороны участников процесса. Кроме того, введение таких новшеств должно основываться на научно обоснованных исследованиях.
В проекте КоАП отсутствует такой документ, как отказ в возбуждении административного дела, хотя на фоне повышения юридической активности граждан и их стремления защищать свои права такой документ необходим с установлением порядка его обжалования. Например, по делам о дорожно-транспортном происшествии суд без возбужденного административного производства не вправе исследовать степень виновности второго участника происшествия, а сотрудники полиции не видят оснований для составления протокола и на этом основании отказывают заявителю в возбуждении административного производства письмом, которое он не может обжаловать. По делам о мелком хулиганстве участковые инспекторы, избегая обвинений в предвзятости, составляют протоколы по любому заявлению, даже заведомо необоснованно привлекая лиц к административной ответственности.
Ст. 31 проекта введена административная ответственность при фиксации правонарушения специальными техническими средствами по делам в области дорожного движения путем вынесения органами дорожной полиции предписаний об уплате штрафа. Однако порядок обжалования таких предписаний либо их проверки не установлен.
Также в действующем КоАП, и они сохранились в проекте, имеются составы административных правонарушений гражданско-правового характера. Такие правонарушения вытекают из договорных или внедоговорных отношений (например, нарушение условий договора или повреждение имущества), защита которых могла бы быть осуществлена путем применения гражданско-правовой ответственности, но не административной, когда вмешательство государства является необходимым и целесообразным.
Особенности привлечения к административной ответственности военнослужащих и иных лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов, сохранены и в проекте нового КоАП (ст. 32). Эти положения позволяют таким лицам избегать административной ответственности. Однако такой подход противоречит положениям Конституции о принципе равенства всех перед законом и судом.
Многими юристами уже высказываются мнения о том, что Уголовному кодексу РК всего пятнадцать лет и не весь его потенциал еще использован. Принятие его новой редакции в предложенном варианте, считаю преждевременным. Введение понятия «уголовного проступка» и перенос в связи с этим многих составов административных правонарушений в Уголовный кодекс полностью противоречит политике либерализации и гуманизации уголовного законодательства, проводимой государством в последние годы.
Ведь совсем недавно многие преступления, не представляющие большой общественной опасности, были декриминализированы с переводом их в категорию административных правонарушений. И придание им вновь статуса уголовно наказуемых деяний вряд ли отвечает основам профилактики преступлений.
Актуальность обсуждения данного вопроса вызвана также введением в Уголовный кодекс РК Законом РК от 18 января 2011 года института административной преюдиции, согласно которой уголовная ответственность за преступление, не представляющее большой общественной опасности, наступает, если деяние совершено в течение года после наложения административного взыскания за такое же административное правонарушение. Уголовная ответственность за все вышеуказанные деяния наступает в случае, если они совершены лицом, к которому в течение года применялось административное взыскание за совершение такого же деяния. Иными словами, все эти деяния становятся преступлениями, представляющими большую общественную опасность, лишь в случае их повторения. Но вместе с тем юристами-правоведами и практиками уже поднимается резонный вопрос: насколько обоснованно утверждать, что административный проступок, совершенный повторно после привлечения лица к административной ответственности за такое же нарушение, действительно перерастает в категорию преступления?
И введение анализируемого института вносит еще большую сложность в определение того, к какой из ответственности привлекать лицо за повторное административное правонарушение. Привлекать ли его к уголовной ответственности или же привлекать его за «повторность» к административной ответственности по соответствующей части КоАП?
