10.07.2026
Принцип охраны права на доверие: истоки и значение
Айым Шаяхметова,
Судья судебной коллегии
по административным делам
Суда города Астаны, доктор PhD
Одним из наиболее значимых нововведений Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан (далее - АППК) стало закрепление принципов административной процедуры, направленных на обеспечение баланса публичных и частных интересов.
Среди них особое место занимает принцип охраны права на доверие, закрепленный в статье 13 АППК.
Введение данного принципа свидетельствует о переходе отечественного административного права от традиционной модели, основанной преимущественно на властном характере деятельности государственных органов, к современной концепции сервисного государства, предполагающей защиту законных ожиданий граждан и юридических лиц при взаимодействии с административными органами. В этой связи особый научный интерес представляет исследование происхождения данного принципа, его нормативных источников, особенностей имплементации в казахстанское законодательство и перспектив дальнейшего развития судебной практики.
Следует отметить, что принцип охраны права на доверие не является самостоятельной разработкой казахстанского законодателя.
В процессе подготовки проекта АППК широко использовался опыт государств континентальной правовой системы, прежде всего Федеративной Республики Германия, административное законодательство которой считается одной из наиболее совершенных моделей административной процедуры в Европе. Именно германская концепция защиты законного доверия (Vertrauensschutz) легла в основу статьи 13 АППК. Данный вывод подтверждается как научными публикациями разработчиков Кодекса, так и официальными материалами, посвященными реформированию административной юстиции Республики Казахстан.
Истоки принципа охраны права на доверие восходят к немецкой доктрине правового государства (Rechtsstaat), получившей активное развитие после принятия Основного закона Федеративной Республики Германия 1949 года.
Одним из важнейших элементов принципа правового государства стало признание обязанности государства действовать последовательно, предсказуемо и добросовестно по отношению к лицам, вступающим с ним в публично-правовые отношения.
Немецкая судебная практика постепенно сформировала подход, согласно которому гражданин вправе рассчитывать на стабильность решений государственных органов, если он добросовестно доверился их законности и уже изменил свое имущественное либо правовое положение. В дальнейшем указанная правовая позиция получила законодательное закрепление в Законе Федеративной Республики Германия «Об административном производстве» (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVfG).
Особое значение имеют положения §§ 48-49 указанного закона. Так, § 48 регулирует порядок отмены незаконного административного акта и одновременно устанавливает ограничения для административного органа в случаях, когда адресат акта добросовестно доверился его законности. Даже если административный акт впоследствии признается незаконным, он не подлежит отмене либо его отмена ограничивается, если лицо, полагаясь на принятое государственным органом решение, уже произвело имущественные затраты, осуществило инвестиции либо иным образом изменило свое правовое положение. Аналогичный подход закреплен и в § 49 VwVfG, регулирующем прекращение действия законного административного акта.
Таким образом, законодатель исходит из необходимости обеспечения стабильности административных правоотношений и недопустимости возложения негативных последствий ошибок государственного аппарата исключительно на добросовестного гражданина.
При разработке АППК германская модель административной юстиции стала примером правозащитного института.
Статья 13 АППК закрепляет обязанность административного органа уважать доверие участников административной процедуры к ранее принятым административным актам, если такое доверие является добросовестным и основано на законных ожиданиях лица. Вместе с тем законодатель установил пределы применения рассматриваемого принципа. Защита доверия исключается в случаях, когда административный акт был получен посредством представления ложных сведений, использования подложных документов, злоупотребления правом либо иных недобросовестных действий заявителя. Следовательно, предметом правовой охраны выступает исключительно добросовестное доверие, сформировавшееся вследствие законного поведения лица.
Закрепление данного принципа обусловлено необходимостью реализации одного из важнейших требований правового государства - обеспечения правовой определенности. В современной юридической науке правовая определенность рассматривается как обязательное условие устойчивости публично-правовых отношений. Если государственный орган вправе в любое время отменить собственное решение независимо от поведения адресата административного акта, то гражданин фактически лишается возможности планировать свою деятельность, осуществлять предпринимательские проекты, распоряжаться имуществом либо реализовывать иные субъективные права. Именно поэтому институт охраны права на доверие обеспечивает баланс между принципом законности и принципом стабильности административных правоотношений.
Практическое применение принципа охраны права на доверие можно проиллюстрировать на примере административного спора.
Гражданин обратился в местный исполнительный орган с заявлением о назначении адресной социальной помощи. По результатам рассмотрения заявления административный орган принял благоприятный административный акт и назначил заявителю соответствующую социальную выплату сроком на один год. В течение нескольких месяцев гражданин получал назначенную помощь, рассчитывая на законность принятого решения и планируя семейный бюджет исходя из предоставленной государством меры социальной поддержки. Впоследствии уполномоченным органом была проведена служебная проверка, в ходе которой установлено, что при рассмотрении заявления специалистом государственного органа была неправильно применена одна из норм законодательства, регулирующая порядок исчисления среднедушевого дохода семьи. При этом заявитель представил все необходимые документы, не скрывал сведения о своем имущественном положении и не злоупотреблял правом. Несмотря на это, административный орган отменил ранее принятое решение, прекратил выплату адресной социальной помощи и предъявил требование о возврате уже выплаченных денежных средств. Не согласившись с данным решением, гражданин обратился в административный суд с иском о признании административного акта незаконным. Исследовав материалы дела, суд установил, что ошибочное назначение социальной помощи явилось следствием неправильного применения законодательства должностным лицом государственного органа, а не результатом недобросовестного поведения заявителя. Суд также принял во внимание, что гражданин объективно не мог знать о наличии ошибки административного органа, поскольку выполнил все предусмотренные законом требования и представил достоверные документы.
При таких обстоятельствах применение судом статьи 13 АППК является обоснованным, поскольку незаконный административный акт был принят исключительно по вине административного органа и не может повлечь неблагоприятные последствия для добросовестного участника административной процедуры. Соответственно, требование о возврате ранее выплаченных денежных средств не отвечает принципу охраны права на доверие, поскольку гражданин обоснованно полагался на законность принятого государственным органом решения.
В данном случае риск ошибки государственного органа должен возлагаться на публичную администрацию, а не на лицо, добросовестно реализовавшее предоставленное ему право. Такой подход соответствует назначению статьи 13 АППК, согласно которой незаконный административный акт, принятый по вине административного органа, не может повлечь обременяющие последствия для участника административной процедуры, если последний действовал добросовестно.
Вышеуказанное толкование согласуется с концепцией защиты законного доверия (Vertrauensschutz), заимствованный казахстанским законодателем из германского административного права.
При разрешении подобного спора административный суд, руководствуясь статьей 13 АППК, должен исследовать не только вопрос законности первоначального административного акта, но и обстоятельства возникновения доверия у гражданина.
Если будет установлено, что заявитель представил полный комплект достоверных документов, не вводил административный орган в заблуждение, не мог знать о допущенной государственным органом ошибке и понес существенные имущественные расходы, полагаясь на выданное разрешение, применение принципа охраны права на доверие представляется обоснованным. В подобной ситуации негативные последствия ошибочных действий государственного органа не могут быть полностью переложены на добросовестного гражданина. Именно такой подход соответствует германской концепции Vertrauensschutz и современной европейской практике административного права.
Следует отметить, что применение рассматриваемого принципа не означает безусловного сохранения любого незаконного административного акта. Суд в каждом конкретном случае обязан оценить соотношение публичных и частных интересов. Если сохранение действия административного акта создает угрозу общественной безопасности, нарушает права неопределенного круга лиц либо противоречит основополагающим публичным интересам, приоритет может быть отдан защите публичного интереса. Однако даже в подобных случаях вопрос о возмещении имущественного ущерба добросовестному адресату административного акта должен рассматриваться отдельно, поскольку ошибки государственных органов не должны причинять необоснованный вред участникам административной процедуры.
Несмотря на сравнительно непродолжительный период функционирования административной юстиции в Казахстане, судебная практика постепенно формирует подходы к применению статьи 13 АППК. Вместе с тем сохраняется ряд дискуссионных вопросов. В частности, отсутствуют единые критерии определения момента возникновения охраняемого доверия, не выработаны универсальные признаки добросовестности участников административной процедуры, а также недостаточно исследованы пределы применения данного принципа при наличии преобладающего публичного интереса.
Полагаем, что указанные вопросы должны получить дальнейшее развитие как в судебной практике, так и в научной доктрине административного права.
Таким образом, принцип охраны права на доверие является одним из наиболее прогрессивных институтов современного административного законодательства Республики Казахстан. Его включение в АППК свидетельствует о рецепции германской модели административной процедуры и ориентации отечественного законодательства на европейские стандарты защиты прав человека в публично-правовых отношениях. Основным нормативным источником данного принципа выступают положения §§ 48-49 Закона Федеративной Республики Германия «Об административном производстве» (Verwaltungsverfahrensgesetz), закрепившие институт защиты законного доверия при отмене административных актов.
Дальнейшее развитие судебной практики по вопросам применения статьи 13 АППК позволит обеспечить единообразное понимание содержания рассматриваемого принципа, повысить уровень правовой определенности и укрепить доверие граждан к деятельности государственных органов, что полностью соответствует задачам построения правового и справедливого государства.
