20.07.2020
Об Административном процедурно-процессуальном кодексе (введение в тему)
Таир Назханов
Адвокат, LLM
1 июля 2021 года в нашей стране вступит в силу Административный процедурно-процессуальный кодекс (далее по тексту Кодекс). Любой желающий может с ним ознакомиться, он имеется в открытом доступе в интернете.
Вместе с тем, неподготовленному человеку будет сложно с первого прочтения его понять. Причинами здесь являются его новизна в плане регламентации взаимоотношений в публичной сфере (человек - государство, должностное лицо), терминология, унификация сроков и порядка рассмотрения обращений и судебного процесса.
Автор делает попытку помочь коллеге, а также неравнодушному читателю разобраться в нормах нового закона.
Итак, зачем нужен Кодекс? Если совсем коротко, то он направлен на регулирование общественных отношений, которые связаны с административными процедурами и специальным судопроизводством по разрешению споров в области публичных правоотношений.
Разговоры о необходимости совершенствования законодательства в этой сфере шли давно и даже были оформлены в различных политико-правовых актах (Послание Президента РК «Казахстанский путь-2050», Концепция правовой политики РК на период с 2010 по 2020 года, Программа по противодействию коррупции на 2011-2015гг., Протокол заседания МВК по проведению административной реформы от 27 мая 2014 года). Так, в указанных документах говорилось о необходимости «обновленных инструментах взаимодействия государства с неправительственным сектором и бизнесом», «создание эффективного и компактного государственного аппарата», «внедрение административной юстиции, разрешающей споры, возникающие из публично-правовых отношений между государством и гражданином (организацией)».
Также, Вторым раундом мониторинга Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией Казахстану было рекомендовано привести административные процедуры в соответствие с международными стандартами (2014г.).
За последние десять лет большое количество специалистов, представителей международных организаций, должностных лиц разного уровня, ученых, юристов было задействовано в обсуждении Кодекса. В том числе и автор настоящей статьи совместно с немецкими коллегами и при поддержке Фонда «Сорос Казахстан» организовал проведение семинара-тренинга для юристов и адвокатов, посвященной теме административной юстиции и выпустил сборник НПА зарубежных стран, регулирующих административный процесс.
Таким образом, Кодекс появился не на пустом месте, необходимость изменений в правовом регулировании взаимоотношений частного лица и государства очевидна.
С 1 июля 2021 действующие сейчас нормативно-правовые акты, в частности Законы «Об административных процедурах», «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» утратят свою силу, а в огромное количество других законодательных актов до этой даты будут внесены изменения и дополнения. В частности, ГПК, КоАП, Кодекс «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» и много других претерпят существенные изменения. Увеличится штат судей административных судов, где будут рассматриваться споры в этой сфере правоотношений, а также в апелляционной коллегии по гражданским делам. Появится новая специализированная кассационная коллегия Верховного суда.
Как обстоит дело сейчас с административными процедурами и процессом? Действующий Закон «Об административных процедурах» посвящен урегулированию внутриорганизационных процедур между различными государственными органами, их должностными лицами. Безусловно, такая регламентация необходима, поскольку так формируется основа для внешних правоприменительных решений.
Однако, в зарубежном законодательстве предметом регулирования административных процедур являются отношения между гражданином (организацией) и государством в лице его органов и должностных лиц. Кодекс реализует эту цель. Поэтому будут разграничены положения о внутриведомственных процедурах и внутренних актах, с административными процедурами и внешними решениями, или так называемыми административными актами. И административный акт теперь вступит в силу не с момента принятия, а с момента оповещения лицу, которого он касается.
Кодекс будет регулировать взаимоотношения с негосударственными организациями и лицами. Например, национальными компаниями, частными судебными исполнителями. То есть теми субъектами, которым делегирована часть государственных полномочий и имеющих некоторые властно-распорядительные функции.
В Кодексе предусмотрена обязательность наличия обоснования, а также информации о порядке обжалования административного акта. Это сделано для того, чтобы адресат понимал логику принятого решения. Соответственно, предполагается, что при понимании его причины будет меньше вероятность его оспаривания и возникновения конфликтных правоотношений. С другой стороны, наличие обоснованности в принятом решении обеспечит правовую защиту частного лица, который сможет аргументированно его оспорить в судебном порядке.
В настоящее время частное лицо не принимает участие в административной процедуре и поэтому не может изложить свою позицию до принятия акта. Кодекс устраняет этот правовой пробел и возлагает обязанность государственного органа уведомить лицо о начале административной процедуры, выяснить его мнение по поводу обстоятельств дела. Из чего следует, что у лица появляются процедурные права: ознакомление с материалами дела, снятие копий, привлечение эксперта, специалиста и т.д.
Также сейчас отсутствует такой важный субъект административной процедуры, как заинтересованное лицо. Вместе с тем, административным актом могут быть затронуты его права и интересы. Кодекс восполняет это тем, что вводит заинтересованное лицо в орбиту административной процедуры и обязанность должностного лица определить круг лиц, чьи законные интересы могут быть затронуты ее результатами.
Кодексом устанавливается отдельная административная форма судопроизводства. Ее необходимость продиктована тем, что особое исковое производство в ГПК не отражает публично-правовой характер таких дел. Именно поэтому дела о публичных правах не должны рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства, где стороны являются равным Тогда как в административных правоотношениях частное лицо находится в неравном к государству положении.
Созданные в 2004 году административные суды рассматривают дела об административных правонарушениях и об оспаривании постановлений органов или должностных лиц, уполномоченных рассматривать подобные дела. Это связано с тем, что КоАП служит соблюдению правопорядка и профилактики правонарушений. Что, естественно, отличается от разрешения споров между частным лицом и государством.
Также новыми с точки зрения правоприменения в административном процессе будут институты медиации, мирового соглашения. До последнего времени такое было невозможно. Например, налоговые органы должны были судиться до последней судебной инстанции, если решение было не в их пользу.
Таким образом, Кодекс, по идее его создателей, должен внести существенные изменения в правоприменительную практику в спорах с государством. Будет ли это так на самом деле, покажет время.
(Продолжение следует).
