Некоторые вопросы защиты субъектов бизнеса в рамках административного судопроизводства
Тукиев Аслан Султанович,
Председатель судебной коллегии
по административным делам
Верховного Суда РК, к.ю.н., доцент
Ключевой задачей административного судопроизводства в Республике Казахстан является эффективная защита и восстановление нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов физических лиц, прав и законных интересов юридических лиц в публично-правовых отношениях.
Пожалуй, главной особенностью АППК можно считать новые принципы процедур и судопроизводства, обеспечивающие соблюдение баланса интересов и защиты прав слабой стороны, к которым относятся и представители бизнеса. Это относится ко всем случаям, даже к тем, где истец представлен профессиональным адвокатом или является субъектом крупного предпринимательства.
За один только 2024 г. в суды первой инстанции от предпринимателей поступило свыше 10 тыс. исков, больше по делам в сфере государственных закупок - 23%, налоговых - 16% и земельных спорах - 8%. В пользу истца вынесено 52% решений.
Верховным Судом ежегодно проводится анализ по недопущению фактов «псевдозащиты» интересов государства со стороны судов на первичном уровне при рассмотрении дел между государственными органами и предпринимателями1. По результатам прошедшего года наблюдается увеличение числа отказанных исков на 4%. Количество отмененных и измененных решений в апелляции снизилось на 0,6% и 1,4% соответственно, а в кассации увеличился показатель отмененных решений на 1,8% и измененных - на 0,5%.
____________________
1 Встреча Главы государства с казахстанскими бизнесменами 21 января 2022 года // https://www.zakon.kz/ekonomika-biznes/6004921-tokaev-zadacha-predprinimatelia-rabotat-a-ne-provodit-vremia-v-sudebnykh-tiazhbakh.html
Указанный показатель поступления исков представителей бизнеса, корректировки в вышестоящих судебных инстанциях составляют значительный пласт судебной практики, поэтому в рамках настоящей работы затронуты лишь некоторые проблемные вопросы.
По понятным причинам налоговые вопросы остаются одними из ключевых. К числу наиболее важных можно отнести проблему двойного налогообложения. В теории налогового права отсутствует запрет на одновременное обложение дохода одного и того же субъекта в государствах источника дохода и резидентства. В этой связи коллизии двойного налогообложения устраняются (избегаются) посредством международных договоров2. Исходя из этого, можно отметить, что международные договора дополняют налоговое законодательство, однако лишь в той степени, в котором государство само возлагает на себя такие обязательства. То есть ключевым моментом является воля самого государства участника такого договора.
Как справедливо отмечает Г. Аншютц, «государство есть субъект частного права, «фиск», поскольку оно хочет быть им»3. Таким образом, ограничение административной власти государства происходит в той форме, в которой само государство устанавливает такое ограничение. Этот аспект очень важен в рамках административного судопроизводства налоговых споров, так как исключения из налоговых требований должны быть четко урегулированы, а требования по уплате законно установленных налогов, сборов и иных обязательных платежей должны строго соблюдаться.
_________________________
2 Хаванова И. А. Избежание двойного налогообложения и предотвращение уклонения от налогообложения в условиях взаимодействия национального и международного права // Автореф. диссертации на соискание ученой степени д.ю.н., - Москва. - 2016. - 52 с. - с. 14.
3 Аншютц Г. Юстиция и администрация / Административная юстиция: конец XIX - начало XX века: хрестоматия. - ч. 1 / сост. и вступит, ст. Ю.Н. Старилова. - Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2004. - 720 с. - с.34
В соответствии с пунктом 5 статьи 2 Кодекса Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» от 25 декабря 2017 года (НК): «Если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Кодексе, применяются правила указанного договора». При этом важно отметить, что нормы, устанавливаемые международными договорами об устранении двойного налогообложения, не могут ограничивать налоговый суверенитет, так как они не реализуемы в отсутствие национального законодательного регулирования.
Примером является дело по иску ТОО «С» о признании недействительными и отмене уведомлений о результатах проверки4. Указанный спор примечателен не только проблемой двойного налогообложения, но и определения места оказания услуги. Такие вопросы часто возникают в судебной практике.
Местом реализации работ, услуг признается Республика Казахстан, если покупатель работ, услуг осуществляет предпринимательскую или любую другую деятельность на территории страны (пп. 4) п. 2 ст. 378 НК). При этом эти положения применяются и в отношении консультационных услуг. Характер услуги как удаленной (консультационные услуги) подразумевает, что лицо, оказывающее услугу, может находиться в любой точке мира, в этой связи важным является местопребывание конечного получателя услуги и место регистрации юридического лица, исполнителя услуги.
Проблема определения места совершения сделки будет актуализироваться с ростом электронных сделок, усилением цифровой трансформации экономики Казахстана.
Электронная форма сделки урегулирована законодательством Республики Казахстан, однако множественность правоотношений в различных юрисдикциях могут порождать проблемы толкования вопросов судами. В будущем количество услуг, оказываемых удаленно, будет только возрастать, в этой связи важна дальнейшая регламентация в этом вопросе, с учетом требований времени.
Сегодня в 90% спорах мы используем онлайн платформу. Так с марта т.г. введена экстерриториальная подсудность по административным делам по выбору истца. Этот механизм применен судами по 138 делам (на 2 июня т.г).
Другая распространенная категория споров - антимонопольные.
Естественные монополии (энергетика, водоснабжение, газ, железнодорожные перевозки и др.) предоставляют жизненно важные услуги населению и бизнесу. Несмотря на критически важный характер рассматриваемых правоотношений и общую значимость для безопасности населения, споры нередко проходят все судебные инстанции.
Главным предметом споров субъектов естественных монополий и государственных органов становятся вопросы формирования, установления, утверждения тарифа и определения методов тарифного регулирования, обжалования актов проверок и предписаний об устранении нарушения законодательства о естественных монополиях и т.д.
За 4 неполных года поступило свыше 600 исков в отношении Комитета по регулированию естественных монополий и его территориальных подразделений. На практике именно из-за нечеткого определения качества и объема услуг, тарифов и условий возникают судебные споры, снижается доверие к монополистам и создается нагрузка на государственные органы и судебную систему.
Предметом споров в сфере электроэнергетики и теплоснабжения являются вопросы контроля ценообразования, тарифного регулирования, распределения и снабжения тепловой энергии и т.д. Часто суды, учитывая общую ситуацию и риски нарушения охраняемых административной юстицией интересов прав граждан, отказывают истцам5.
Важно отметить, что суд обязан в ходе судебного разбирательства проверить, не превышены ли пределы административного усмотрения и их соответствие (соразмерность) целям принятия административного акта, установленным законодательством Республики Казахстан (ч. 2 ст. 116 АППК).
Этот вопрос является особенно актуальным в спорах, связанных с вопросами формирования цены. Эта сфера регулируется Правилами ценообразования на общественно значимых рынках (утверждены Приказом Министра национальной экономики от 1 февраля 2017 г. № 36). Согласно пункту 33 Правил в случае отсутствия инвестиционной программы, уровень прибыли определяется, исходя из факторов социально- экономического развития Республики Казахстан. Данные факторы должны учитывать повышение уровня жизни, увеличение количества и качества общественных частных благ, предоставляемых населению. Указанное также учитывается судами при вынесении решений. При этом и со стороны ответчиков отмечаются ошибки и нарушения установленного законодательством порядка.
_______________________
4 Дело № 6001-22-00-6ап/1737 от 14 февраля 2023 года
5 № 6001-23-00-6ап/2461 от 23 апреля 2024 года
По иску ТОО о признании и принуждении ответчика Департамента КРЕМ по г. Алматы суды установили факт незаконного отказа со стороны территориального органа. СКАД ВС было установлено, что на момент подачи заявки об утверждении нового тарифа истец состоял в Местном разделе Государственного регистра субъектов естественных монополий, в связи с чем требование по утверждению тарифа подлежит удовлетворению (от 14.02.2023 г. № 6001-22-00-6ап/1726).
Основным предметом споров в сфере водоснабжения и водоотведения становятся вопросы утверждения тарифов и тарифных смет на регулируемые услуги. Со стороны уполномоченного органа допускаются ошибки при проведении расчетов.
По иску ТОО к Департаменту КРЕМ по Костанайской области о признании незаконным и отмене приказа об утверждении тарифов, возложении обязанности включить в тарифные сметы затраты суды, удовлетворяя иск частично, пришли к выводу о том, что ответчиком при принятии приказа применены неверные расчеты, не регламентированные законодательством о естественных монополиях. Несмотря на допущенные ошибки и факт того, что оспариваемый акт не отвечает требованиям законности и обоснованности, предъявляемым к административному акту статьей 79 АППК, спор дошел до кассационной инстанции от 19.11.2024 г. № 6001-24-00-6ап/1158).
В сфере газоснабжения госорганы неправильно дают оценку доказательствам, не представляют прямых доказательств, не изучают документы, представленные истцами, формально подходят к проведению проверок и контрольным функциям.
Иск ТОО к Департаменту КРЕМ по Алматинской области был удовлетворен. Департаментом допущен формальный подход при рассмотрении заявки, не изучены представленные истцом документы, безосновательно исключены статьи затрат из общего расчета, не разъяснен истцу порядок предоставления дополнительных документов, возможности направления запроса для истребования необходимой информации (от 19 сентября 2024 г. № 6001-23-00-6ап/3454).
В качестве примера можно привести споры газового монополиста с государственными органами, которые носят однотипный и длящийся характер, но затрагивают десятки тысяч граждан потребителей газа. Рассмотрение споров затягивается из-за повышенного бюрократизма самих процедур. Так, при подключении выдвигаются одни технические условия (требования), а при физическом подключении газа другие - более завышенные и по которым нет консенсуса. При этом отмечаются коллизии между различными подзаконными актами (от 2 февраля 2024 г. № 6001-23-00-6ап/1715).
По данной категории споров основным «бенефициаром» издержек становятся граждане - потребители услуг. В этой связи первоочередной задачей видится необходимость упорядочить взаимодействие с гражданами.
Сегодня имеется дискуссия о возможности законодательного закрепления понятия «социально значимые услуги в сфере естественных монополий». Полагаем, что в этом вопросе нужна тщательная регламентация их предоставления по аналогии с процессами оказания государственных услуг путем оцифровки.
При этом необходимо наделить уполномоченный государственный орган в сфере естественных монополий компетенцией по утверждению реестра таких услуг по согласованию с уполномоченным государственным органом в сфере развития системы государственного управления.
Внедрение законодательного регулирования и оцифровки данных видов услуг приведет к: четкому выделению и определению набора услуг, которые имеют ключевое значение для социально-экономического развития и благосостояния граждан; установлению минимальных стандартов качества, доступности и тарификации для таких услуг, что позволит снизить коррупционные риски; повышению прозрачности предоставленных услуг; устранению барьеров, связанных с территориальной удаленностью, ограниченной мобильностью и неравным доступом к традиционным каналам получения услуг; правовому закреплению обязанностей монополистов по предоставлению этих услуг; снижению неопределенности и рисков для обеих сторон (поставщиков и потребителей).
В целом переход к прозрачному и понятному регулированию улучшит инвестиционный климат и повысит доверие граждан, а также улучшит социальное обеспечение, особенно для уязвимых групп населения. На первом этапе полагаем возможным оцифровать следующие услуги: онлайн-учёт потребления (умные счетчики);
электронные сервисы для подачи заявок на подключение или отключение потребителей (газо-, воде-, электроснабжение).
Еще одна большая категория это инвестиционные споры. В рамках поручения Главы государства осуществляется постоянная работа над улучшением инвестиционного климата и условий для ведения бизнеса.
Иски инвесторов по вопросам, связанным с инвестиционной деятельностью, рассматривают суды столицы (ч. 3 ст. 102 АППК, ч. 1 - 2 ст. 27 ГПК). В апелляции и кассации они рассматриваются административными коллегиями. Законом по вопросам реформирования судебной системы и совершенствования процессуального законодательства от 21 ноября 2024 года данная практика пересмотра по вертикали закреплена в АППК.
С начала работы АППК в суды столицы поступило свыше 900 исков, представляющих как административные, так и гражданские споры. Чаще всего инвесторами подаются иски по налоговым, земельным, экологическим спорам, а также гражданские споры, связанные с контрактной деятельностью.
Ежегодно Верховным Судом совместно с Комитетом по инвестициям МИД проводится Инвестиционный форум. В этом году он прошел 7 февраля. По итогам форума выработан комплекс мер для усиления института досудебного разрешения инвестиционных споров и дальнейшего совершенствования законодательства. Необходимо отметить, что отдельные выводы по итогам данных рекомендаций продолжают оставаться открытыми. В частности, вопросы, связанные с введением в правовое поле института «административного договора», урегулированием в ПК РК понятий «инвестор», «инвестиционные споры», «инвестиционная деятельность»6.
Обозначенные в настоящей статье проблемы имеют точечный характер, но крайне важны с точки зрения реализации концепции «Слышащего Казахстана».
Еще до введения в действие АППК в переходных положениях наличествовала специальная норма о том, что госорганы должны были настроить и упорядочить свою работу по линии адмпроцедур. Но эта задача так и осталась не реализованной, поэтому недавно в АППК введен новый принцип - единообразие административных процедур и административных актов (ст. 15-1).
_________________________
6А. Тукиев. Три года административного судопроизводства Республики Казахстан // Зангер, 2024, № 8 (277), с. 5-10.
