28.07.2026
Национальный реестр государственного регулирования как первый этап национальной цифровой инфраструктуры управления регулированием
Адильбеков Д. З.
д.э.н., профессор
В рамках проводимой в Республике Казахстан работы по совершенствованию государственного регулирования предпринимательской деятельности реализуются мероприятия по систематизации обязательных требований, цифровизации правового анализа нормативных правовых актов и применению технологий искусственного интеллекта. Курс на пересмотр регулирования «с чистого листа» задан на высшем уровне и предполагает переход к компактным и понятным правилам, ограниченным случаями реального риска.
Масштаб этой работы значителен. Уполномоченным органом по предпринимательству (Министерством национальной экономики Республики Казахстан) внедрена система автоматизированного извлечения требований к бизнесу из трёх источников — законодательства, проверочных листов и разрешительных документов. По состоянию на май 2026 года в неё загружено порядка шестидесяти семи тысяч требований из законов и шестидесяти четырёх тысяч из проверочных листов; в рамках пилотного тестирования в сферах экологии, транспорта и землепользования точность автоматизированного извлечения достигла девяноста трёх-девяноста пяти процентов. Указанная работа имеет важное практическое значение и создаёт основу для дальнейшего совершенствования системы государственного регулирования.
Несмотря на масштаб предпринятых мер, поставленная на высшем уровне задача пока не находит системного решения. Для субъектов предпринимательства регуляторная нагрузка остаётся ощутимой, а целостной картины действующего регулирования по-прежнему нет, что придаёт вопросу практическую остроту и непосредственную значимость для бизнеса.
Вместе с тем проведённый анализ, а также результаты обсуждений с представителями государственных органов, бизнеса и экспертного сообщества свидетельствуют о необходимости следующего этапа развития этой работы - перехода от систематизации отдельных элементов регулирования к формированию их единой цифровой основы.
1. Проблематика: отсутствие единой цифровой картины
В настоящее время сведения о государственном регулировании распределены между различными государственными органами и информационными системами. Отдельно ведутся обязательные требования, разрешительные и административные процедуры, отчётность, государственный контроль и надзор, стандарты и нормативы, меры государственной поддержки, а также результаты мониторинга и оценки эффективности. Кроме того, эти сведения содержатся в различных нормативных правовых актах, государственных информационных системах и ведомственных базах данных.
В результате отсутствует единая цифровая картина государственного регулирования конкретного объекта. Между тем для субъектов предпринимательства все перечисленные элементы образуют единую регуляторную нагрузку независимо от их юридической классификации. Систематизация исключительно обязательных требований, сохраняя самостоятельную практическую ценность, не позволяет получить комплексное представление о действующей системе государственного регулирования.
У этой разрозненности есть и более глубокая причина. Государственное регулирование находится на пересечении трёх областей знания и практики - государственного управления, права и экономики. Управление определяет задачу и отвечает за результат, право придаёт решению форму нормы, экономика оценивает последствия. Однако на практике эти области действуют обособленно: цель нередко формулируется без механизма её достижения, юридическое качество нормы оценивается в отрыве от результата, а экономические последствия рассматриваются отдельно от нормотворчества. Именно в разрывах между этими областями утрачивается единство регулирования, а сведения о нём остаются несведёнными. Национальный реестр, объединяющий эти сведения в единой структуре, выступает организационным ответом на такую разобщённость.
2. Что уже реализовано уполномоченным органом
Прежде чем формулировать предложение, важно зафиксировать, что значительная часть инфраструктуры систематизации регулирования в стране уже создана и функционирует. Реестр обязательных требований в сфере предпринимательства формируется и ведётся в автоматизированном режиме уполномоченным органом по предпринимательству и представляет собой общедоступную базу регуляторных актов в разрезе сфер регулирования предпринимательской деятельности (rsp.gov.kz). В том же контуре ведутся реестр мер государственной поддержки, реестр субъектов предпринимательства, реестр саморегулируемых организаций, а также единый реестр проверок, запись в котором имеет правовое значение: проверка, не внесённая в реестр, не допускается.
Регуляторные акты в реестре систематизированы по видам экономической деятельности, а отраслевые государственные органы вносят сведения по нормам своей компетенции. Тем самым объектный принцип учёта и техническая инфраструктура систематизации, включая автоматизированное извлечение требований, в стране уже применяются. Это принципиально важно: предлагаемое ниже не начинается с чистого листа, а развивает действующую систему.
3. Правовая рамка: цикл регулирования в главе 7 Предпринимательского кодекса
Помимо действующей инфраструктуры, важно учитывать и действующую правовую рамку. Жизненный цикл регуляторной нормы в значительной мере уже описан в главе 7 Предпринимательского кодекса Республики Казахстан. Кодекс закрепляет цели и задачи государственного регулирования предпринимательства (статья 80), условия формирования регуляторных инструментов и обязательных требований — обоснованность, исполнимость, определённость, соразмерность и другие (статья 81-1), обязательный анализ регуляторного воздействия до введения нормы и по действующим актам с возможностью их отмены при недостижении заявленных целей (статьи 82-83), а также реестр обязательных требований, в который законы включаются постатейно и по которому устанавливаются сроки последующего анализа (статья 83-1).
Кодекс предусматривает и элементы оценки и обратной связи: межведомственную комиссию по вопросам регулирования предпринимательской деятельности, рассматривающую результаты анализа регуляторного воздействия, и годовой отчёт о состоянии регулирования (статья 82). Таким образом, модель управляемого цикла регулирования - от цели нормы до оценки её результата и пересмотра - на уровне закона уже задана.
Отсюда вытекает точное место предлагаемого реестра. Установленный кодексом цикл реализован как совокупность процедур, распределённых по разным статьям, органам и информационным системам, а не как единый цифровой объект с прослеживаемостью отдельной нормы. Вклад настоящего предложения состоит не в том, чтобы предложить новый цикл, - он уже закреплён в главе 7, - а в том, чтобы собрать его в единый цифровой паспорт объекта и карточку нормы и придать реестровой записи расширенное правовое значение. Национальный реестр в этом смысле является цифровой формой уже действующей правовой модели, а не её заменой.
4. Регулирование как объект управления: аналогия с земельным кадастром
По своей природе рассматриваемая задача сопоставима с созданием государственного земельного кадастра. До его формирования сведения о земельных участках также находились в различных органах и документах. Создание единой государственной системы позволило объединить сведения об объектах недвижимости, обеспечить их достоверность и сопоставимость и использовать их в качестве основы государственного управления земельными ресурсами.
По аналогии с этим представляется целесообразным сформировать Национальный реестр государственного регулирования, обеспечивающий единое цифровое описание действующего регулирования. Реестр в данном случае - не ещё одна информационная система, а инфраструктурная основа управления, которая, подобно кадастру, предоставляет достоверную карту, на которой затем принимаются управленческие решения.
5. Объектный принцип: вид экономической деятельности как единица учёта
Национальный реестр предлагается формировать по объектному принципу, определив основной единицей учёта объект государственного регулирования - вид экономической деятельности (код ОКЭД). Такой подход обусловлен тем, что именно через виды экономической деятельности реализуются государственные задачи соответствующих отраслей экономики: регулирование обращено не к абстрактному «бизнесу вообще», а к конкретным видам деятельности.
При этом цифровые описания формируются с укрупнением до уровня отрасли посредством группировки кодов. Это позволяет работать с обозримым числом объектов регулирования вместо тысяч отдельных кодов и одновременно обеспечивает сопоставимость и накопление отраслевых показателей. Учёт ведётся на уровне кодов, а анализ и оценка - на уровне отрасли.
6. Архитектура реестра: паспорт объекта и карточка нормы
Реестр строится на двух связанных документах. По каждому объекту регулирования формируется цифровой паспорт, содержащий сведения обо всех элементах регулирования, сгруппированных в семь блоков: требования и ограничения; разрешительные и административные процедуры; отчётность и информационные обязанности; контроль и ответственность; стандарты и критерии; стимулы и меры поддержки; мониторинг и оценку эффективности.
Одновременно по каждой регуляторной норме ведётся цифровая карточка, прослеживающая отдельное государственное решение от цели его введения и ответственного органа до фактических результатов, обратной связи и последующей корректировки. Паспорт и карточка связаны отношением «многие ко многим»: паспорт показывает всю регуляторную среду объекта, а карточка - все объекты и отрасли, на которые распространяется норма, что позволяет оценивать её совокупный охват и межотраслевые последствия.
Особое место занимает седьмой блок - мониторинг и оценка эффективности. Он носит сквозной характер и надстраивается над остальными блоками: опирается на систему сопоставимых показателей (базовое значение, целевое значение, фактический результат) и на оценку достижения государственных задач с отделением влияния регулирования от внешних факторов, то есть с применением атрибуции. Именно этот слой превращает реестр из статического описания в основу оценки регулирования по результату. Состав семи блоков приведён в таблице 1, где седьмой блок выделен как сквозной оценочный слой над остальными шестью.
Семь блоков не заменяют кодифицированную классификацию, а агрегируют её. Предпринимательский кодекс закрепляет закрытые перечни форм государственного регулирования и регуляторных инструментов (статья 81), а также условия формирования обязательных требований (статья 81-1). Семь блоков паспорта представляют собой аналитическую рамку, которая сводит эти предусмотренные кодексом элементы в единое описание объекта, сохраняя их правовую квалификацию.
Таблица 1. Семь блоков регулирования в паспорте объекта
| Блок | Что отражается в паспорте |
| 1. Требования и ограничения | обязанности, запреты, лимиты, нормативы, условия деятельности |
| 2. Процедуры | лицензии, регистрации, аккредитации, согласования, сроки и этапы |
| 3. Отчётность | формы отчётности, периодичность, получатели, дублирование данных |
| 4. Контроль и ответственность | проверки, профилактический контроль, аудит, предписания, штрафы |
| 5. Стандарты и критерии | технические и санитарные стандарты; критерии риска и добросовестности |
| 6. Стимулы и меры поддержки | субсидии, льготы, гранты, гарантии, преференции и условия их получения |
| 7. Мониторинг и оценка | сквозной слой: показатели (базовое → целевое → факт), атрибуция, отраслевая статистика, обращения, суды, аудит, достижение государственных задач |
7. Цифровой след регуляторного решения
Ключевое свойство, которое придаёт реестру карточка нормы, состоит в том, что каждое регуляторное решение получает сквозной цифровой след — прослеживаемую историю от момента введения нормы до её фактических результатов. В отличие от обычного учёта, фиксирующего лишь текст действующего требования, цифровой след связывает воедино цель и государственную задачу нормы, ответственный орган и механизм реализации, показатели мониторинга, обращения субъектов предпринимательства, судебную практику и предложения по корректировке.
Практический смысл цифрового следа двоякий. Во-первых, он обеспечивает подотчётность: по каждой норме видно, кто, когда и ради какой задачи её ввёл и что она дала. Во-вторых, он делает возможной обратную связь и корректировку: результат применения нормы не теряется, а возвращается к её пересмотру. Именно наличие цифрового следа отличает реестр как основу управления от простого каталога требований и превращает разрозненный учёт в замкнутый цикл «решение — результат — корректировка».
8. Отличие предлагаемого подхода от действующей системы
Поскольку часть инфраструктуры систематизации уже создана уполномоченным органом (раздел 2), необходимо ясно обозначить, чем предлагаемый Национальный реестр отличается от действующего Реестра обязательных требований и что он добавляет к уже сделанному.
Действующий Реестр обязательных требований решает задачу учёта и раскрытия обязательных требований по видам деятельности и уже выявляет дублирование, противоречия и избыточность регулирования в автоматизированном режиме. Предлагаемый Национальный реестр государственного регулирования развивает этот подход по трём направлениям, которые в действующей системе пока не реализованы (таблица 2).
Таблица 2. Действующая система и предлагаемое развитие
| Действующий Реестр обязательных требований (уполномоченный орган) | Предлагаемый Национальный реестр государственного регулирования |
| Учёт обязательных требований и проверок в разрезе видов деятельности | Единый цифровой паспорт объекта, сводящий все семь блоков регулирования - требования, процедуры, отчётность, контроль, стандарты, поддержку и мониторинг — в одну связную картину |
| Плановый срок анализа регуляторного акта | Сквозной оценочный слой с системой показателей (базовое → целевое → факт) и атрибуцией, оценивающий норму по результату, а не по факту её наличия |
| Правовое последствие записи ограничено исключением административной ответственности (пункт 6 статьи 83-1 ПК) | Расширенное правовое значение записи: обязательное требование, не внесённое в реестр, не подлежит применению к субъекту предпринимательства |
Таким образом, предложение не дублирует уже созданное, а надстраивается над ним: от систематизации требований - к целостному паспорту объекта, от планового анализа регуляторного акта - к оценке нормы по результату, от учётной базы данных - к реестру с обязательной правовой силой.
9. Правовой статус реестра
Записи в Национальном реестре предлагается придать расширенное правовое значение. Действующий Предпринимательский кодекс уже связывает реестр с правовым последствием: согласно пункту 6 статьи 83-1, если регулирующий государственный орган своевременно не провёл анализ регуляторного акта и акт исключён из реестра либо в нём отсутствует, несоблюдение субъектом предпринимательства соответствующих требований является основанием для исключения административной ответственности. Предлагается развить это правило - по аналогии с единым реестром проверок и государственными кадастрами - от узкого последствия в сфере ответственности до общего правила применимости: обязательное требование, не внесённое в реестр, не подлежит применению к субъектам предпринимательства.
Такой статус обеспечивает полноту и достоверность реестра. Государственные органы становятся заинтересованными во внесении и своевременной актуализации сведений, а реестр приобретает свойство самопополнения и не требует сплошной повторной инвентаризации. Расширенный правовой статус превращает ведение реестра из административной обязанности в условие применимости самой нормы.
10. Международный и отечественный опыт
Предлагаемый подход не является новым. В Республике Казахстан связь реестровой записи с правовыми последствиями уже реализована: в едином реестре проверок (проверка, не внесённая в реестр, не допускается) и в пункте 6 статьи 83-1 Предпринимательского кодекса (отсутствие акта в реестре исключает административную ответственность за несоблюдение его требований). Это готовые отечественные прецеденты, на которых основывается предлагаемое расширение.
На международном уровне аналогичную задачу решает национальный реестр регулирований, процедур и услуг Мексики, поддержанный Организацией экономического сотрудничества и развития и ставший первым в Латинской Америке; его ключевой принцип состоит в том, что требование, не внесённое в реестр, не может предъявляться к субъекту предпринимательства. В США, Канаде и Австралии много лет действует система автоматизированного подсчёта регуляторных предписаний в тексте актов с привязкой к отраслям и отслеживанием динамики во времени. Реформы, связанные с упрощением регистрации и учётом требований, дают измеримый экономический эффект в виде роста числа новых предприятий и деловой активности.
11. Первый этап: инвентаризация и реестр
Предлагаемый подход не предполагает одновременного реформирования всей системы государственного регулирования. На первом этапе предлагается провести государственную инвентаризацию действующего регулирования и сформировать единый Национальный реестр. Такой подход представляется наиболее рациональным по ряду причин.
● Необходимые сведения уже существуют, однако распределены между различными органами и системами; задача состоит в их объединении, а не в создании с нуля.
● Формирование единого реестра позволяет объединить эти сведения без изменения действующих полномочий государственных органов.
● Уже на первом этапе становится возможным объективное выявление дублирования норм, противоречий между актами, избыточной нагрузки, пробелов регулирования, отсутствия ответственных органов и отсутствия мониторинга эффективности отдельных решений.
● Единый реестр создаёт информационную основу для последующего внедрения технологий искусственного интеллекта, цифрового мониторинга и механизмов постоянной обратной связи.
Существенно, что инвентаризация в стране уже ведётся, а её технологическая база отработана: это подтверждает реалистичность первого этапа и переводит задачу из плоскости замысла в плоскость организационного оформления.
12. Ожидаемые результаты и место в национальной цифровой инфраструктуре
Формирование Национального реестра государственного регулирования позволит создать единое цифровое описание действующего регулирования, обеспечить его прозрачность, объединить сведения различных органов, сформировать цифровые паспорта объектов регулирования, создать механизм постоянной обратной связи между государством и бизнесом, обеспечить мониторинг эффективности норм и повысить качество подготовки проектов нормативных правовых актов.
При этом Национальный реестр предлагается рассматривать не как самостоятельную информационную систему, а как первый этап формирования национальной цифровой инфраструктуры управления государственным регулированием - подобно тому, как государственный земельный кадастр является основой управления земельными ресурсами. Последующие этапы - привязка норм к отраслям и государственным задачам, запуск цикла оценки результата и механизмов корректировки - опираются на реестр как на фундамент и без него неосуществимы.
13. Выводы
Как невозможно эффективно управлять земельными ресурсами без государственного земельного кадастра, так невозможно эффективно управлять системой государственного регулирования без единого Национального реестра. Значительная часть его основания - объектный учёт, автоматизированное извлечение требований и прецедент обязательной реестровой записи — в стране уже создана уполномоченным органом. Задача состоит в том, чтобы достроить эту основу тремя недостающими элементами — единым паспортом объекта, сквозной оценкой по результату и правовым статусом записи — и перейти от разрозненного учёта отдельных элементов к единой государственной информационной основе, необходимой для цифровизации управления, внедрения технологий искусственного интеллекта, объективной оценки эффективности регулирования и построения устойчивой обратной связи между государством и предпринимательством.
Формирование реестра по объектному принципу, с приданием записи правового значения и со сквозным оценочным слоем, составляет содержательное ядро предложения. Реализованный как первый этап национальной цифровой инфраструктуры управления регулированием, реестр реалистичен: необходимые сведения уже существуют, технология их извлечения отработана, а правовой прецедент реестра с обязательной силой в стране создан.
Тем самым поставленная на высшем уровне задача не находит решения не из-за нехватки мер, а из-за отсутствия единой основы, на которой государственное управление, право и экономика могли бы действовать согласованно. Национальный реестр государственного регулирования и создаёт такую основу, а потому представляет собой не технический каталог требований, а первый шаг к соединению трёх начал регулирования в единую управляемую систему.
Иллюстрация: объект регулирования «производство хлеба»
Ниже архитектура реестра показана на сквозном примере — виде экономической деятельности «производство хлебобулочных и мучных кондитерских изделий» (ОКЭД 10710). Цифровой паспорт объекта сводит регулирование в семь блоков (см. таблицу 1), а карточка прослеживает отдельную норму.
Таблица 3. Как связаны паспорт объекта и карточка нормы
| Паспорт объекта (ОКЭД) | Карточка нормы |
| показывает всю регуляторную среду объекта: семь блоков, ответственные органы, масштаб | прослеживает отдельную норму: цель, задача, разработчик, механизм, результат |
| от объекта - переход к карточкам конкретных норм | от нормы - переход ко всем объектам и отраслям, на которые она распространяется |
| отвечает на вопрос «что регулирует этот объект» | отвечает на вопрос «где и зачем действует эта норма» |
Паспорт объекта обеспечивает целостное описание регуляторной среды по конкретному виду деятельности, тогда как карточка нормы обеспечивает прослеживаемость отдельного государственного решения — от цели его введения и ответственного органа до фактических результатов, обратной связи и последующей корректировки. Вместе они образуют минимальную ячейку Национального реестра.
На этом примере видно, что даёт реестр на практике. Сегодня предприниматель в хлебопечении не может получить полный перечень предъявляемых к нему требований, а государство — назвать все нормы, работающие на безопасность и доступность хлеба, и оценить их результат. С формированием паспорта объекта и карточек его норм появляется единая картина: какие органы регулируют деятельность, какие требования действуют, какие из них дублируют друг друга и что каждое из них дало. Такой результат, воспроизведённый по всем объектам регулирования, и составляет содержание первого этапа.
