23.02.2026
Строительный кодекс РК: системный прорыв
или бюрократический лабиринт?
С. Темирбулатов,
Почетный юрист РК
Принятие Строительного кодекса Республики Казахстан стало одной из ключевых законодательных инициатив. Законопроект, обсуждавшийся с февраля 2024 года, когда он был внесен в Парламент, был разработан с целью объединения разрозненных норм в сфере архитектуры, градостроительства и строительства в современный кодифицированный нормативный акт. Инициатива создания такого Кодекса получила поддержку на высшем уровне. Выступая с Посланием народу Казахстана, Президент страны заявил, что новый Строительный кодекс должен заложить прочную законодательную базу для устойчивого, прозрачного и безопасного развития строительной отрасли и поставил перед депутатами задачу принять его до конца 2025 года. 29 декабря 2025 года Кодекс был принят Парламентом и 9 января этого года подписан Президентом Республики.
Каковы были ожидания профессионального сообщества? Характерным является заявление Мейрбека Жаманкулова, член-корреспондента Национальной инженерной академии Республики Казахстан, почетного строителя РК, президента Национальной ассоциации проектировщиков РК: «Дело в том, что изначально задача была принципиально другой, сформулированной к тому же Главой государства - создание Градостроительного кодекса. Именно он является наиболее актуальным, что подтверждается практикой многих развитых стран Европы, где приняты и действуют отдельные законы для организации развития территорий городов, населенных пунктов и межселенного пространства, то есть не входящего в границы ни одного населенного пункта. Где можно строить, где нельзя, каково должно быть расстояние между объектами, зонирование и планирование территорий…»
Аналогичные критические замечания и обеспокоенность со стороны экспертов, представителей бизнеса и практиков строительства высказывались как в ходе длительной работы и обсуждений проекта Кодекса, так и в отношении уже принятого Кодекса.
Официально документ позиционируется как системообразующий, объединяющий нормы архитектуры, градостроительства и строительной деятельности в один кодифицированный акт. Предполагалось, что это будет не серия стандартов, объединенных в одном акте, а цельная правовая конструкция. Хотя уже на стадии обсуждения проекта Кодекса эксперты указывали на то, что он может стать не столько реорганизацией правового регулирования, сколько нагромождением норм без качественной редакционной проработки и их структурного упорядочения, эти недостатки остались в принятом документе.
Громоздкость, сложная структура текста являются серьезными недостатками Кодекса. В ходе работы над проектом Кодекса в Мажилисе некоторые эксперты критиковали низкую оригинальность его текста, фактически представлявшего собой собрание уже действующих норм без их глубокой проработки и осмысления. К сожалению, эти замечания не были приняты во внимание. Кодекс содержит многочисленные повторяющиеся элементы из действующих законов, в частности, законодательства о градостроительной деятельности и строительстве, и некоторые повторяющиеся юридические термины и конструкции не отражают реальных отношений в строительной отрасли. Текст изобилует дублированием и перегруженностью нормами, техническими и процедурными положениями, зачастую путаными формулировками, что затрудняет четкое понимание сути норм. Кроме того, избыточное нагромождение и дублирование норм могут с большой вероятностью привести к появлению конфликтов норм внутри самого Кодекса, так и его норм с другими нормативными актами.
Множество вопросов возникает по содержанию Кодекса с точки зрения правовой определенности и ясности значительной части его статей и даже целых глав. Важнейшим критерием качества правового акта является правовая определенность, то есть ясность и предсказуемость, обеспечивающие понимание средним гражданином, предпринимателем, застройщиком своих прав, обязанностей и последствий своих действий.
Несмотря на то, что в Конституции РК нет прямого определения термина «правовая определенность», он выводится из ряда конституционных положений. Так, в статье 1 Конституции говорится, что «Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством». В характеристике «правового государства» в постановлениях №7-НП от 8 апреля 2023 г., 14-НП от 18 мая 2023 г. и ряде других документов Конституционный суд системно выводит следующие требования:
- ясность и предсказуемость правового регулирования;
- стабильность законодательства;
- недопустимость произвольного применения.
Этим критериям правовой определенности должны соответствовать все правовые акты. В статье 4 Конституции определяется, что «действующее право включает Конституцию, соответствующие ей законы и иные нормативные правовые акты». Согласованность нормативных актов, недопустимость их внутренней противоречивости является важным требованием качественного законодательства.
Приведу лишь несколько примеров, вызывающих вопросы относительно правовой определенности. Содержание статьи 1 Кодекса представляет собой длинный перечень терминов, например, «среда обитания и жизнедеятельности человека», «архитектурно-ландшафтная среда», «объекты особого регулирования», «инжиниринговые услуги» и т. д. Причем большая часть терминов определена через другие неопределенные критерии или оценочные фразы, например такие как «гармоничный архитектурный облик», «предназначение территории». Такие определения не содержат четких параметров измерения или критериальных характеристик. Они не дают правового определения «гармоничности» или «безбарьерной среды».
Термин «объекты особого регулирования и градостроительной регламентации» определяется как объекты «реализация которых затруднена без установления исключений либо внесения дополнений к общепринятым правилам». Данное определение является оценочным, поскольку в нем отсутствует юридически проверяемый стандарт «затруднения» и соответственно предоставляет широкое поле для усмотрения чиновников.
Далее, статья 36, посвященная особому регулированию архитектурной, градостроительной и строительной деятельности для отдельных зон и объектов, устанавливает, что «особому регулированию подлежит … деятельность, когда невозможно или затруднительно обеспечить интересы физических и юридических лиц, общества и государства без введения специальных правил пользования территорией.» С правовой точки зрения отсутствие четкого описания и критериев «затруднительности» может допустить риск его широкого толкования по усмотрению правоприменителя, его избирательного применения, коррупции и ограничения прав граждан. По сути, в отсутствии прописанных в Кодексе формальных критериев любая территория может быть переведена в режим особого регулирования. Это явная подмена закона подзаконным регулированием и, на наш взгляд, является одной из самых сложных и критичных проблем Кодекса.
Еще одним примером недостаточной правовой определенности служит содержащееся в Кодексе определение понятия «гарантийный срок» - «срок эксплуатации строительных объектов, установленный в соответствии с настоящим Кодексом, Гражданским кодексом Республики Казахстан, иными нормативными правовыми актами Республики Казахстан или договором, на протяжении которого заказчик, подрядчик (генеральный подрядчик) гарантируют сохранение качества показателей строительного объекта в соответствии с государственными нормативными документами, проектом строительства и законодательством Республики Казахстан». Такой текст представляет собой гибрид понятий, что может создать конфликт толкований между нормами Гражданского кодекса, где гарантийные сроки регулируются отдельно, и отраслевыми положениями. Отсутствие четко прописанного приоритета снижает правовую предсказуемость.
Строительный кодекс определяет «государственный архитектурно-строительный контроль и надзор» как деятельность государственных органов, осуществляющих государственный архитектурно-строительный контроль и надзор, направленная на предупреждение, выявление, пресечение и устранение нарушений законодательства Республики Казахстан об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, а также контроль и надзор за их соблюдением». Данная дефиниция включает правовую функцию контроля, выражая ее через обширное описание мер без указания форм и критериев. Без четкой привязки к процедурам и критериям такая формулировка становится слишком широкой, многозначной, что допускает разное толкование на практике.
В тексте Кодекса используются многокомпонентные термины, определяемые через другие понятия, например, «комплексная вневедомственная экспертиза» проектов строительства. Но в тексте Кодекса нет определения понятий «комплекс» и «вневедомственный». Такие многокомпонентные определения, не содержащие стандарты и четкие параметры, могут стать источником разных толкований в правоприменительной практике.
Кодекс изобилует нормами-декларациями, подменяющими нормы-правила. Примером может служить статья 4, которая определяет «основные направления деятельности» через оценочные категории, например, «государственные, общественные и частные интересы», «благоприятные условия проживания», «рациональное и эффективное использование территорий». Это не юридические критерии, а политико-управленческие лозунги. Отсутствие четких правовых критериев может привести к проблемам в правоприменении, например, в невозможности доказать в суде, что отказ в разрешении нарушил «баланс общественных и частных интересов». Кроме того, появляется риск неоднозначных толкований норм, недостаточно четкого понимания гражданами своих прав, обязанностей и последствий своих действий, что чревато риском поведения вне установленных правил, зачастую по усмотрению чиновников.
Читабельность и доступность текста Кодекса как основного отраслевого регулирующего документа, который должен быть максимально понятным для всех участников, включая строителей, проектировщиков, простых граждан - потребителей строительных услуг, являются важными атрибутами правового акта. Высокий уровень формализма, насыщенность профессиональной терминологией, характерные для большинства кодексов, не должны препятствовать ясности их положений. К сожалению, текст Строительного кодекса не соответствует этим требованиям.
Одним из серьезных его недостатков является сложная структура. Объединение нескольких крупных законов в одну конструкцию само по себе усложняет документ. Без эффективной типовой структуры, включая группировку норм по темам, логическую последовательность от общего к частному и др., вкупе с обилием профессиональных терминов, зачастую не сопровождаемых доступными пояснениями, Кодекс представляется трудным для понимания и восприятия большинством читателей, а поиск необходимой правовой нормы значительно затрудняется.
Отсутствие правовой определенности, использование оценочных категорий без четко прописанных критериев, усложненная структура текста, низкая читабельность затрудняют его восприятие и приведут к усложнению правоприменения, к неоднозначному толкованию его норм как простыми потребителями строительных услуг, самими строителями, чиновниками, так и судом.
Наряду с важными положительными элементами Кодекса, включая, например нормирование оценки сейсмического риска, требований безопасности зданий, внедрение цифровых инструментов, «единого окна» для всех процедур в строительстве, создание цифровых реестров лицензий и профессиональных сертификатов и др. имеются и нормы, вызывающие опасения и критические замечания со стороны бизнеса и экспертов. В числе таких положений упоминаются нормы о возвращении приемки объектов в компетенцию государственных органов, вместо частных экспертиз, ограничение объема работ, которые могут выполнять независимые частные экспертные организации, введение сложных процедур сертификации инженеров и технических специалистов, усиление норм лицензирования без явного обоснования необходимости вводимых ограничений.
Одним из серьезных недостатков Кодекса является избыточность регулирования. Документ объединяет множество норм, в том числе технических и административных, которые могут потенциально привести к правовой перегруженности и необоснованно повысить административную нагрузку на строительный бизнес.
Кодекс усиливает требования по безопасности, обязательствам застройщиков и государственному контролю. Это безусловно укрепляет правовую защиту граждан и способствует снижению рисков строительства низкого качества. Но ряд специальных технических норм о безопасности, сроках и контроле, несущих, как правило, существенные регуляторные последствия, представляют трудности для понимания без знаний строительной инженерии и юриспруденции, если нет понятных разъяснений и определений. Кроме того, как указывают представители бизнеса, требования избыточно детальны и труднореализуемы, и зачастую требуется поддержка государства, например, в закупке дорогостоящего программного обеспечения, подготовки специалистов в разных областях цифровизации строительства.
Некоторые эксперты высказывают опасения относительно баланса интересов трех субъектов: государства, бизнеса и граждан. Строительная отрасль - это зона пересечения частных интересов (застройщики, инвесторы), общественных интересов (безопасность, качество жилья) и государственных функций (контроль, градостроительная политика). Для того, чтобы Кодекс действительно стал правовой базой для современного развития строительной отрасли необходимо соблюдение баланса интересов основных субъектов. Нарушение баланса за счет усиления госрегулирования и бюрократических процедур, лицензирования и контроля могут превратиться в «узкое горлышко» для развития бизнеса, создавая барьеры для инновационных проектов.
Статья 24 Кодекса определяет широкую компетенцию уполномоченного органа - Министерства промышленности и строительства. Некоторые положения послужили поводом для критики. Подпункты 36 - 46 данной статьи позволяют Министерству устанавливать стоимость консультационных услуг, принимать решения о том, кто может работать в данной сфере, утверждать типовые уставы строительных и проектных организаций и ряд других неприемлемых для свободного рынка полномочий, что идет вразрез с положениями статьи 26 Конституции РК о свободе предпринимательства, статьи 26 Предпринимательского кодекса о свободе ценообразования и статьи 2 Гражданского кодекса.
Статья 16 Кодекса обязывает застройщика прокладывать волоконно-оптические линии связи, предоставлять отдельное помещение для операторов связи. Это является возложением обязанностей заказчика строительства (как правило, государственной структуры) и оператора связи на частного собственника, то есть вмешательством в свободу распоряжения имуществом (статья 26 Конституции РК), нарушением свободы договора (статья 380 Гражданского кодекса РК).
Кодекс принят и вступит в силу через неполных четыре месяца. Некоторые из указанных в данной публикации недостатков вероятно могут быть откорректированы в издаваемых в дальнейшем подзаконных актах. Поэтому предстоит большая и тщательная проработка документа. Она должна проводиться в формате широкого профессионального обсуждения с привлечением не только экспертов, но и практиков отрасли с тем, чтобы Строительный кодекс стал действительно эффективным и доступным нормативным документом, основой модернизации этой отрасли для создания современной, безопасной и комфортной среды, отвечающей самым высоким современным стандартам.
