12.01.2025
К вопросу о форме правления в интервью Президента РК
Мухамеджанов Э.Б., д.ю.н., профессор, г.н.с.
НИИ «Публичного права» Университета Каспийский
3 января 2025 года Президент РК дал обширное интервью журналисту газеты «Ana tili»[1]. Один из вопросов, заданный главе государства, касался формы правления в Казахстане.
Поясним, что в нашей стране, действует республиканская форма правления, которая в соответствие с п.2 ст. 91 Конституции РК является неизменной. Это означает, что Казахстан не может стать монархией. В свою очередь республиканская форма правления может быть реализована в виде - президентской или парламентской республик, либо смешанной республики, когда власть разделена между парламентом и президентом.
В настоящее время в Казахстане действует президентская форма правления (п.1 ст.2 Конституции РК).
Глава государства, судя по ответу на вышезаданный вопрос, является приверженцем президентской формы правления.
В частности, он отметил, что его концепция «Сильный Президент - Влиятельный Парламент - Подотчетное правительство», наилучшим образом подходит для политической системы Казахстана, но для полного её воплощения в жизнь необходимо серьёзно поработать.
Из этого видно, что президентская форма правления во властных кругах имеет по-прежнему большее предпочтение, чем парламентская республика [2]. Однако в этом же ответе Президента РК можно увидеть, что существующая модель формы правления не является идеальной, поскольку над ней надо поработать.
Все это обнадеживает и дает повод открыть дискуссию по данному спорному вопросу.
Почему спорному?
В интервью Глава государства также сказал, что «в целом универсальной формулы власти не существует, каждое государство при выборе политической системы исходит из исторического контекста, национального менталитета, политической практики». И с этим утверждением не поспоришь! Возникают только вопросы, о каком историческом контексте идет речь, какой/чей национальный менталитет имеется в виду, и какая или чья политическая практика должна лечь в основу при выборе формы правления?
Постановка этих вопросов не случайна. Если говорить об историческом контексте, то под ним следует понимать исторические условия, при которых была задумана действующая модель президентской формы правления.
Эта модель была легализована принятием на республиканском референдуме второй Конституции РК в 1995 году [3].
Известно, что в разработке Конституции 1995 года не принимали участие представители от народа. Она была подготовлена в период отсутствия законодательного органа. При разработке Конституции не проводился анализ последствий её принятия, а, следовательно, и не было глубокой оценки предложенной модели президентской формы правления. Иными словами, эта модель, как и Конституция в целом, не была результатом общественного согласия, а была навязана обществу власть имущей стороной.
Подтверждением сказанному могут служить аргументы Н.А. Назарбаева о том, почему он в своё время отдал предпочтение президентской форме правления. Так, в своей работе «В потоке истории» он писал, что в парламентаризме он видел институт сверх демократии, которая может привести к извращенной форме правления [4], а в 2007 году уже им же утверждалось, что выбранная им модель президентской республики позволила ему вывести страну из экономических и политических кризисов [5].
В сентябре 2022 года в раздел Конституции, регламентирующий деятельность Президента, были внесены новые изменения и дополнения, которые увеличили срок пребывания Президента у власти до 7 лет, но не более одной каденции. Такая новация положительно была воспринята обществом, но она, на наш взгляд, не решила вопрос о механизме сдержек и противовесов, касающихся деятельности Президента. Между тем, такой механизм нужен для того, чтобы он в очередной раз не превратился в авторитарного правителя, возвышаясь над другими ветвями власти.
Какой национальный менталитет имел в виду Президент РК? Ответ на этот вопрос имеет определяющее значение. Если речь идет о менталитете казахского народа, то это одно видение развития института Президента, если под «национальным менталитетом народа» понимается многонациональный народ Казахстана, как это указано в преамбуле Конституции, то это уже должно быть другое направление развития этого института.
Разница состоит в том, что «национальный менталитет - это глубинные структуры культуры, определяющие на протяжении длительного времени этническое своеобразие. Это постоянная система ценностей, сформированная определенным этносом» [6].
Если рассуждать о национальном менталитете в историческом аспекте, то в этом случае, на наш взгляд, вряд ли может идти речь о президентской форме правления. Понятно, что во времена кочевой государственности не существовала президентская форма правления, но тогда была ханская власть, которая не была абсолютной. Эта власть зависела от совета старейшин. Без одобрения совета старейшин хан не мог принять никакого судьбоносного решения. Да и сама ханская власть была очень слабой. Всё это хорошо описано в работах известных историков [7].
Исходя из этого, можно заключить, что национальная ментальность в большей мере тяготеет к парламентской форме правления, когда первое лицо в государстве, если не подконтрольно парламенту, то, по крайней мере, должен находить с ним консенсус, как в прошлом хан с советом старейшин.
Однако с той поры в жизни не только казахского общества, но и страны в целом произошло много социальных перемен, которые также повлияли на ментальность многонационального народа, ныне проживающего на территории современного Казахстана.
Сегодня в ментальности, как народа, так и властей Казахстана имеют место отдельные стереотипы, которые, на наш взгляд, сформировались под влиянием общей истории, как Российской империи, так и советского государства.
Суть этой ментальности, на наш взгляд, состоит, во-первых, в абсолютизме власти и сосредоточении её в одних руках, это штамп самодержавия, и, во-вторых, введение таких институтов обновления власти, которые бы не позволяли проникать в неё инакомыслию, это уже от СССР.
Поэтому вполне понятно, почему в процессе выборов Президента, кандидат в Президенты, сегодня должен соответствовать не только естественным, но и надуманным избирательным цензам. С их помощью очень эффективно можно устранить кандидата, который не аффилирован с властью [8].
В вышеназванном интервью спорно выглядит позиция аппарата Администрации Президента РК, которая состоит в том, что парламентская система в постсоветских странах пока не показала себя с лучшей стороны. По их мнению, последние события в Грузии со всей очевидностью говорят в пользу данного вывода. Но, при этом не берется в учет опыт таких бывших республик СССР, как Латвия, Литва, Молдова, Эстония, которые так же, как и Грузия, имеют парламентскую форму правления. События в Грузии, на наш взгляд, никоим образом не дискредитируют парламентскую форму правления, а лишь свидетельствуют о том, что в этом государстве хорошо работает механизм сдержек и противовесов. В этой связи полагаем, что парламентскую форму правления не стоит сбрасывать со счетов и в будущем может появиться возможность вернуться к ней.
Политический опыт - это обобщенные результаты, выводы, уроки прошлой и настоящей практики политической деятельности различных субъектов политики, действующих как на внутренней, так и на мировой арене. Такое определение политического опыта дается в словаре «Власть. Политика. Государственная служба» [9] .
Исходя из этого, отметим, что в Казахстане непродолжительное время уже существовала парламентская республика. Это было на отрезке работы Верховного Совета XII созыва и действия Конституции РК 1993 года. Об этом свидетельствует тот факт, что в период деятельности Верховного Совета XII созыва, был принят Закон от 24 апреля 1990 года «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (основной закон) Казахской ССР». Согласно этому законодательному акту Президент Казахской ССР избирался депутатами Верховного Совета КазССР. Впоследствии 1 декабря 1991 года Верховным Советом КазССР был принят Закон «О выборах Президента Казахской ССР» согласно которому Президент уже стал избираться непосредственно избирателями, но и в этом случае он не обрел политического приоритета над Верховным Советом [10].
28 января 1993 года Верховным Советом Республики Казахстан была принята первая Конституция суверенного Казахстана. Согласно этому документу республика имела «парламентскую форму правления», хотя в самой Конституции прямого указания на это не было. Об этом можно было судить по кругу прав Верховного Совета и его компетенции, а также по такому формальному признаку как приоритет расположения в Конституции главы 12 «Верховный Совет» перед главой 13 «Президент». С точки зрения юридической техники это означает, что представительная (законодательная) власть играет ведущую роль в системе разделения властей.
За время существования «парламентской республики» отрицательным было то, что она породила два парламентских кризиса в 1993 и 1995 годах и правительственный кризис 1995 года, создала конфликт во взаимоотношениях между ветвями власти. Все эти недостатки, конечно, не были присущи парламентской форме правления, их корни отчасти были заложены в Конституции 1993 года.
Оценивая события тех лет с позиции сегодняшнего дня, становиться вполне понятно, что отмеченные недостатки хотя и носили объективный характер, но в тот период времени были гиперболизированы. Полагаем, что Президента и членов Правительства не устраивал принципиальный и демократический Парламент[11].
Тот Парламент не только мог спросить с любого министра отчет об исполнении бюджета и законов, но и приглашал Президента с отчетом о своей деятельности, мог заявить отказ рекомендациям Международного валютного фонда, ставил под сомнение целесообразность переноса столицы и др.
Конечно, если сравнивать недостатки, «парламентской формы правления» в Казахстане с недостатками президентской формы правления, которые вскрылись после января 2022 года, то они будут не в пользу последней [3. С.85-98] .
Основным недостатком президентской формы правления в постсоветских государствах и, в том числе в Казахстане, является то, что она из-за отсутствия парламентского контроля и контроля со стороны гражданского общества, породила много негативных явлений. К их числу следует отнести авторитарный стиль правления, суперпрезидентскую власть, её несменяемость или управляемую (притворную) сменяемость, а также внедрила во власть и экономику кумовской (crony) капитализм и коррупцию, в формирование государственного аппарата непотизм и из небытия возникший трайбализм. Безусловно, в структурах казахстанской власти о нем говорить не принято, но он существует. И, как считают многие, наряду с коррупцией является одним из основных тормозов развития государства, т.к. влияет на расстановку сил в политике, экономике, государственном аппарате и иных материальных сферах.
Конечно, отмеченное не должно дискредитировать президентскую республику, как одну из форм правления, т.к. во многих странах мира, такая форма правления действует довольно эффективно и демократично. Поэтому не случайно в 2022 году в нашей стране была проведена конституционная реформа, которая попыталась повлиять на отмеченные недостатки [12].
Недостатком этой реформы, на наш взгляд, было то, что она была направлена на решение частных вопросов без предварительного решения общих.
Здесь невольно приходит на ум высказывание В.И.Ленина, которое вполне уместно характеризует отмеченное. В частности, он писал, «…кто берется за частные вопросы без предварительного решения общих, тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно для себя «натыкаться» на эти общие вопросы. А натыкаться слепо на них в каждом частном случае значит обречь свою политику на худшие шатания и беспринципность.» [13]. Подводя итог сказанному, следует отметить, что какую бы позицию не занимала действующая власть по вопросу президентской формы правления, вопрос, который был задан корреспондентом главе государства о парламентской форме правления, появился, очевидно, не случайно.
В этой связи считаем, что сегодня все-таки надо хотя бы на уровне научных конференций начать обсуждение вопроса, касающегося республиканской формы правления. Поскольку этот вопрос относится к разряду частных, то без увязки его с конституционной реформой вряд ли можно будет решить.
Литература:
2. См.:2. Назарбаев Н.А. Избранные речи. Том 1. 1989-1991 гг. - Астана: ИД «Сарыарка», 2009. - 548 с.;
3. См. подробнее Аблаева Э.Б. и др. Форма правления Республики Казахстан в условиях конституционных и демократических преобразований // Вестник института законодательства и правовой информации РК №2(77)- 2024. С.85-98.;
4. Назарбаев Н.А. В потоке истории. - Алматы: Изд-во «Атамұра», 1999. - 296 с.;
5. См.: Назарбаев Н.А. Новый этап демократизации Казахстана - ускоренное развитие свободного демократического общества: Выступление Президента РК Н.А. Назарбаева на совместном заседании Палат Парламента РК от 16 мая 2007 г. в Астане.;
6. Воронина Н.И., Новикова Н.Л. Национальный менталитет как действующий и системообразующий фактор культуры // Известия Самарского научного центра Российской академии наук. Социальные, гуманитарные, медико-биологические науки.;
7. См.: Акимбеков С. Краткая история Казахов. Алматы: ТОО «Ин-т Азиатских исследований», 2023. С.118 и др.; Бижанов М. К. Казахстан второй четверти ХVIII века в трудах и записках русских исследователей. Автореферат дисс.канд.ист. наук. Алма-Ата, 1967; Марков Г.Е. Кочевники Азии: Структура хозяйства и общественной организации. М.:КРАСАНД, 2004. С.143 и др.;
9. См.: Власть. Политика. Государственная служба. Словарь. — М.: Луч. В. Ф. Халипов, Е. В. Халипова. 1996.;
10. См. подробнее: Мухамеджанов Б.А. Казахстан: на пути от президентской к президентско-парламентской республике // Бизнес в законе, 2007. - № 4. - С. 70-73.;
11. См.: Интервью С.А.Абдильдина журналисту радио Азаттык от 28 января 2009 года «Конституция 1993 года, ущемляющая его полномочия, не понравилась только Н.Назарбаеву» // Интернет ресурс; Сафарова Т.С. Роль Н. Назарбаева в становлении и развитии института Президентства в Республике Казахстан // Вестник Института законодательства Республики Казахстан, 2014. - № 3 (35). - С. 42-50.;
12. Подробнее о реформе 2022 года см.: Хасенов М.К. Аналитический доклад на тему: «О конституционной реформе 2022 года и развитии института совещательной демократии в Казахстане». Астана, 2023. С.66-73;
13. См.: Ленин В.И. Псс. Т.15 с.368.
