О рисках конституционного закрепления адвокатуры (Сулейменова Г.Ж., адвокат Алматинской городской коллегии адвокатов, профессор Высшей школы права «Әділет» КОУ)

27.01.2026

О рисках конституционного закрепления адвокатуры

Сулейменова Г.Ж., адвокат Алматинской городской

коллегии адвокатов,

профессор Высшей школы права «Әдiлет» КОУ,

член Научно-консультативного совета

при Верховном Суде Республики Казахстан,

член Экспертного совета Комиссии по правам человека

при Президенте Республики Казахстан

Как известно, в настоящее время в Казахстане работает Комиссия по конституционной реформе, основная цель которой подготовка предложений по внесению изменений и дополнений в Конституцию, направленных на реализацию Послания Президента Республики Казахстан народу от 16 марта 2022 г. «Новый Казахстан: путь обновления и модернизации». Ранее, на первом заседании рабочей группы по реформе Парламента, Президент Касым-Жомарт Токаев официально объявил о начале масштабной конституционной реформы, которая, по его словам, затронет около 40 статей Основного Закона.

 В рамках деятельности Комиссии с инициативой о включении в Конституцию нормы об адвокатуре, как отдельном институте, выступил председатель Республиканской коллегии адвокатов М.Ж. Мырзагараев, озвучив данное предложение от имени адвокатского сообщества[1]. Это  предложение вызвало активную дискуссию в юридическом сообществе, характеризующуюся   наличием различных точек зрения, что свидетельствует о неоднозначности вопроса и необходимости его всестороннего анализа как с правовой, так и с институциональной позиции.

Следует отметить, что, как в любом демократическом институте, в адвокатуре также должен поддерживаться и цениться плюрализм мнений. И потому, несмотря на то, что такое предложение было озвучено от имени адвокатского сообщества, вместе с тем среди адвокатов имеется и иная точка зрения, основанная на необходимости сохранения действующего конституционного регулирования, при котором формы оказания юридической помощи определяются специальным законом, без выделения отдельных субъектов в тексте Конституции в том числе  в целях недопущения избыточной конституционной детализации

  На первый взгляд, инициатива выглядит обоснованно: речь идёт о защите прав граждан  на квалифицированную юридическую помощь,  усилении правовых гарантий и демонстрации зрелости правовой системы. Однако при более детальном рассмотрении возникает ряд вопросов принципиального характера, требующих взвешенного анализа и широкого профессионального обсуждения.

Почему, на мой взгляд, включать норму об адвокатуре в Конституцию является нецелесообразным:

1.         Конституция, как Основной закон государства, не предназначена для регулирования отдельных сферпрофессиональной деятельности. Её назначение заключается в закреплении  прав и свобод, ключевых принципов   государства и основ государственного устройства и деятельности. Включение в неё  норм или нормы об отдельных видах профессиональной деятельности, пусть даже архиважных, таких как адвокатура, выходит за рамки её регулирующей функции и нарушает системную нейтральность и правовой баланс как  Основного Закона государства.

2.         Включение статуса адвокатуры в текст Конституции несёт в себе потенциальные риски усиления государственного регулирования и  контроля. Полагаю, что нельзя исключить и того, что конституционное закрепление адвокатуры может впоследствии использоваться как правовое основание для введения дополнительных требований, ограничений или даже для расширения компетенции государственных органов в отношении адвокатуры, установления контроля над внутренней деятельностью адвокатуры и т.п. Между тем, адвокатура как институт, призванный обеспечивать защиту прав и свобод граждан, должна развиваться в рамках закона с сохранением профессиональной автономии, самоуправления и независимости, а не под воздействием усиленного, конституционно оправданного регулирования государством.

 3. В Казахстане на законодательном уровне предусмотрена модель многообразиия субъектов, оказывающих квалифицированную юридическую помощь. Адвокаты, юридические консультанты, нотариусы, частные судебные исполнители,  государственные органы и даже физические лица, не состоящие в некоммерческих  организациях - все они вправе оказывать юридическую помощь, что прямо предусмотрено Законом РК «Об адвокатской деятельности и юридической помощи» (далее - Закон). Поэтому закономерно возникает вопрос: почему при таком многообразии субъектов именно адвокатура должна быть выделена в тексте Конституции? На мой взгляд, это создаёт риск установления необоснованного выделения приоритета одного института над другими и нарушения принципа равного правового признания всех форм оказания юридической помощи, предусмотренных действующим законодательством.

 Право каждого на квалифицированную юридическую помощь  помощь - это право на ее получение,  а не на помощь обязательно от адвоката.  Включение же в текст Конституции нормы об адвокатуре  может быть истолковано как свертывание доступа к альтернативным формам получения  юридической  помощи.

3.         Право на юридическую помощь уже закреплено в Конституции.

4.       Пункт 3 статьи 13 Основного Закона гарантирует каждому «право на получение квалифицированной юридической помощи». Такая формулировка позволяет  охватить все формы ее оказания, установленные законом, включая не только адвокатов, но и других субъектов, отвечающих требованиям закона.. 

 Реализация данной нормы обеспечивается Законом, который регулирует как организационные основы деятельности адвокатуры, так и правовой статус её членов, оказывающих квалифицированную юридическую помощь.. Кроме того, соответствующие положения о процессуальном статусе адвокатов содержатся в процессуальных кодексах (ГПК, УПК, АППК, КоАП). 

Поэтому, как я полагаю, приоритетной задачей должно быть не дублирование уже существующей конституционной нормы, а обеспечение её полноценного и эффективного применения на практике, в т.ч.  путём внесения в Закон и процессуальные кодексы положений, направленных на реальное обеспечение независимости, правовых, в том числе, процессуальных гарантий и профессиональной безопасности адвокатов. Например, такими нормами могли бы стать:

✔   запрет на привлечение адвоката к ответственности за правовую позицию, выраженную при оказании им юридической помощи;

✔   ужесточение процедуры проведения обыска, допроса, производство негласных следственных действий в отношении адвоката, включая обязательное судебное санкционирование и участие представителей коллегии адвокатов, членом которой он является;

✔   установление реальных механизмов обеспечения защиты адвокатской тайны, в т.ч. в цифровой среде (переписки, облачные хранилища и т.п.);

✔   гарантии от вмешательства со стороны государственных органов в дела адвокатов, включая материалы адвокатского производства по конкретным делам,  без мотивированного  и обоснованного судебного постановления;

✔   обязательная регистрация всех случаев оказания противоправного давления на адвокатов или его попыток с последующим судебным рассмотрением;

✔    усиление роли адвокатского самоуправления и его защита от внешнего влияния;

✔   усиление гарантий защиты адвокатов от необоснованного, в т.ч.  дисциплинарного преследования со стороны органов адвокатского самоуправления и их членов, в том числе за выражение профессионального мнения, публичной критики или участие в обсуждении вопросов, касающихся деятельности коллегии. Необходимо исключить возможность использования дисциплинарных процедур в качестве средства давления или ограничения профессиональной независимости адвокатов;

✔   исключить положение, являющееся атавизмом с советских времен, о создании только одной коллегии на территории области и предусмотреть возможность создания коллегий по аналогии учреждения палат юридических консультантов;

✔    создание специализированной независимой структуры, обеспечивающей управление (администрирование) предоставлением гарантированной государством юридической помощи и реализацией программ в этой сфере.

И это не полный перечень проблем, которые необходимо решать.

4. Закрепление статуса адвокатуры в Конституции может затруднить дальнейшие правовые реформы. В условиях стремительного развития цифровых технологий, появления новых форм оказания юридической (например,  онлайн-консультирование, AI-консультанты, правовые платформы, автомати-зированные сервисы и др.), внедрения смешанных моделей взаимодействия и т.д., нельзя исключить возможность появления нового вида участников в оказании юридической помощи. В этой связи кинституционное закрепление адвокатуры как единственного института может затруднить реформы законодательства, в связи с чем  правовую систему должна  отличать гибкость и оперативная адаптация к новым  явлениям, требующим правовой регламентации. Поэтому конституционная фиксация отдельного института, как единственно признанного на уровне Основного Закона, может искусственно сдерживать развитие альтернативных форм оказания юридической помощи, ограничить возможности для оперативного законодательного реагирования, поскольку нельзя исключить, что некоторые изменения могут восприниматься как противоречащие конституционному принципу. Тем самым возможен риск затормозить эволюцию правовой системы и правоприменительной практики.  

5.         Может ли Конституция обеспечить реальные гарантии? 

6.       Если в своей профессиональной деятельности адвокат сталкивается с давлением, бюрократией, формальным подходом  и другими подобными действиями и отношением со стороны органов, ведущих производство по делам, или органов коллегии адвокатов, то нормы, прописанные в законе и даже в Конституции, его, отнюдь, не защитят. Поэтому важно не декларативное упоминание, а реально работающая система: понятные и эффективные процедуры, гарантии независимости и профессиональной деятельности, эффективные механизмы защиты прав адвоката.

Одно только включение нормы об адвокатуре в Конституцию не создаст автоматически соответствующих гарантий. Конституционные положения, как наглядно показывает правоприменительная практика, нуждаются в конкретизации через законы, подзаконные акты и, самое главное,  в их добросовестном и правильном применении на практике. Без этого даже самые благие формулировки остаются декларативными.

При этом ключевое значение приобретает уровень правосознания и правовой культуры всех субъектов, участвующих в правоприменительной деятельности, как  государственных органов, так и субъектов, оказывающих юридическую помощь.

 К сожалению, уровень правосознания и правовой культуры оставляет желать лучшего: формальный подход, игнорирование базовых принципов судопроизводства, использования  средств и методов, не предусмотренных законом и т.п.,  всё это снижает эффективность даже самых тщательно продуманных правовых механизмов, включая и предусмотренные Конституцией.

Поэтому в условиях, когда отсутствуют устойчивые правовые и этические традиции уважения к праву и закону, как к высшим ценностям, любые конституционные новеллы, не подкреплённые реальным, соответствующим уровнем  правосознания и правовой культуры, не способны будут работать не только эффективно, но и просто нормально, в рамках  закона

 Поэтому, представляется, что вместо увеличения текста Конституции за счёт новых институциональных формулировок, усилия следует направить на повышение правовой культуры, укрепление независимости юридических профессий, в том числе адвокатуры, и формирование системы, где нормы не просто декларируются, а реально уважаются, исполняются и защищаются.

 Кроме того, при отсутствии политической воли, институциональной и личной ответственности, реального самоуправления, включение адвокатуры в Конституцию может дать лишь видимость усиления её статуса, не затрагивая системные проблемы, с которыми сталкиваются адвокаты в своей повседневной профессиональной деятельности

 Таким образом, можно сказать, что не конституционная формулировка определяет силу и независимость адвокатуры, а эффективные правовые механизмы, гарантии на уровне законодательства и их действительная реализация на практике.

7.       Зарубежный опыт. Нормы об адвокатуре в Конституциях зарубежных стран - редкость, а не норма. В подавляющем большинстве зарубежных государств в Конституциях закреплено право на защиту,  юридическую помощь, но не устанавливают отдельный статус адвокатуры как самостоятельного института. Адвокат в них упоминается в контексте права на юридическую помощь, его реализацию и гарантии, а его правовой статус и деятельность регулируется специальными законами, а не Основным законом страны.

 Именно такой подход, когда Конституция определяет принцип, а   организационные формы реализации этого принципа закрепляются в законах, соответствует правовой логике построения и системности Основного закона, обеспечивает гибкость правовой системы и позволяет учитывать как существующее многообразие форм юридической помощи, так и их возможное изменение в будущем.

К слову, в большинстве зарубежных стран юридическая помощь предоставляется в разнообразных формах: не только через адвокатов, но и через юристов (в том числе, корпоративных), правозащитные организации, юридические клиники при вузах, государственные или частные структуры, паралегалов (ограниченно) а также с применением цифровых платформ,  дистанционных сервисов  и т.д. При этом Конституции в этих странах ограничиваются гарантией самого права на помощь, оставляя конкретные формы и институты на усмотрение законодательства.

 Такой подход обеспечивает гибкость правовой системы и позволяет адаптировать её к меняющимся условиям и потребностям общества, не ограничивая прав граждан в выборе источника юридической поддержки.

В заключение, отмечу, что являясь адвокатом, уважая профессию адвоката и признавая её высокую значимую роль в защите и представительстве прав и свобод граждан, я всё же считаю, что Конституция должна оставаться фундаментом, а не инструментом для закрепления отдельных профессиональных интересов и профессиональных исключений. Предусмотреть право на юридическую помощь и гарантировать его, безусловно, необходимо. Однако указывать в Основном Законе, кто именно оказывает такую помощь, не следует, поскольку это  является предметом  правового регулирования на уровне законодательства.

В этой связи считаю, что гораздо более практичным и полезным   было бы сосредоточить усилия не на конституционном закреплении статуса адвокатуры, а на разработке и внедрении реальных правовых механизмов, направленных на укрепление независимости и защиты адвокатов,  как от внешнего давления со стороны государственных органов, так и от внутренних рисков, возникающих внутри самой системы адвокатского самоуправления.

К сожалению, на практике встречаются случаи, когда не только дисциплинарные, но и произвольные  процедуры, используются не для поддержания стандартов профессии, а как инструмент влияния, сдерживания и даже давления на адвокатов, особенно в ситуациях, когда они выражают личное мнение, отстаивают профессиональную позицию или открыто критикуют действия органов коллегий адвокатов и их членов.

  В этой связи, полагаю, что необходим пересмотр действующего правового регулирования в целях усиления внутрикорпоративных гарантий в адвокатуре, в частности таких, как:

✔   защита адвокатов от необоснованного привлечения к дисциплинарной ответственности по формальным или надуманным основаниям, в т.ч. связанным с выражением личного мнения или критикой в адрес органов коллегии адвокатов и их представителей;

✔   ограничение произвольных проверок Комиссией по адвокатской этике   при отсутствии  оснований, не предусмотренных Законом, Кодексом профессиональной этики адвокатов и другими локальными актами;

✔   обеспечение процедурными гарантиями для объективного и справедливого рассмотрения дисциплинарных дел, включая установление четкого срока вступления в силу решений Дисциплинарной комиссии и постановлений Президиума коллегии адвокатов.  В настоящее время такие акты вступают в силу немедленно, что лишает адвокатов возможности реализовать право на обжалование до начала исполнения дисциплинарного взыскания. Целесообразно предусмотреть отсрочку вступления в силу до результатов рассмотрения жалобы в РКА или в суде либо по истечении установленного срока на её подачу;

✔   усилить требования к прозрачности деятельности органов адвокатского самоуправления, включая обязательную детальную (постатейную) финансовую отчётность, регулярное информирование членов и открытость решений, доступ адвокатов к ключевым решениям и протоколам коллегии адвокатов без какой-либо задержки;

✔    обеспечить право каждого адвоката на онлайн-присутствие в заседаниях президиума коллегии адвокатов с использованием средств видеосвязи, как механизм, обеспечивающий право адвокатов непосредственно  знать  о  деятельности органов адвокатского самоуправления и обеспечения транспарентности принимаемых решений.

 Кроме того, деятельность отдельных территориальных коллегий адвокатов   сводится преимущественно к администрированию членских взносов, тогда как вопросы обеспечения многих прав самих адвокатов и развитие института  адвокатуры остаются в стороне либо носят формальный характер. Такое отношение снижает доверие к системе самоуправления и требует системного пересмотра и обновления внутренних регламентов, процедур и подходов.

Внесение таких изменений в профильный закон и локальные акты адвокатского сообщества, на мой взгляд,  будет иметь несоизмеримо больший практический эффект для укрепления статуса адвокатуры, защиты прав самих адвокатов и повышения доверия граждан к юридической помощи, чем    внесение в текст Конституции нормы адвокатуре.