Имели ли органы МФЦА полномочия принимать AIFC Employment Regulations? (Дженбеков Кайсар Ханмуратович)

07.07.2026

Имели ли органы МФЦА полномочия принимать

AIFC Employment Regulations?

Дженбеков Кайсар Ханмуратович

https://www.linkedin.com/in/kaisar-jenbekov/

Аннотация. Настоящая статья посвящена исследованию вопроса о пределах нормотворческих полномочий органов Международного финансового центра «Астана» при принятии AIFC Employment Regulations. На основе буквального, системного и сравнительно-правового анализа Конституционного закона Республики Казахстан «О Международном финансовом центре «Астана» в статье исследуется, предоставляет ли действующая редакция Закона достаточное законодательное основание для самостоятельного регулирования трудовых отношений актами органов МФЦА. Отдельное внимание уделяется влиянию данного вопроса на определение применимого права, юрисдикции Суда МФЦА и судебной практики.

1. Постановка проблемы

1.1. Несмотря на то, что трудовые отношения между участниками Международного финансового центра «Астана» («МФЦА») и их работниками уже почти десять лет регулируются актом МФЦА о трудовых отношениях (AIFC Employment Regulations), вопрос о пределах полномочий органов МФЦА на принятие такого акта в казахстанской юридической литературе отдельно не разбирался, по крайней мере, мне не удалось найти подобного разбора.

1.2. Между тем критический анализ Конституционного закона Республики Казахстан от 7 декабря 2015 года № 438-V «О Международном финансовом центре «Астана» («Закон» или «Закон о МФЦА») дает основания усомниться в том, что такое полномочие у органов МФЦА действительно имеется.

1.3. Действующее право МФЦА, согласно пункту 1 статьи 4 Закона, состоит из:

1) самого Закона;

2) не противоречащих ему актов МФЦА, принимаемых органами МФЦА в пределах предоставленных Законом полномочий; и

3) действующего права Республики Казахстан в части, не урегулированной Законом и актами МФЦА.

1.4. Ключевым для настоящей статьи является указание на то, что акты МФЦА принимаются «в пределах предоставленных полномочий»: иными словами, их предметная сфера определяется не усмотрением органов МФЦА, а самим Законом.

2. Пределы нормотворческих полномочий органов МФЦА

2.1. Пункт 3 статьи 4 Закона о МФЦА конкретизирует эти пределы:

«Органы Центра вправе принимать акты, которые регулируют возникающие между участниками Центра и (или) органами Центра, и (или) их работниками: 1) гражданско-правовые отношения; 2) гражданско-процессуальные отношения; 3) финансовые отношения; 4) административные процедуры; 5) процедуры закупок органами Центра товаров, работ и услуг.

Органы Центра в случаях, прямо предусмотренных настоящим Конституционным законом, принимают акты, регулирующие отношения, не предусмотренные частью первой настоящего пункта.

В целях обеспечения национальных интересов Республики Казахстан и исключения условий для возникновения угроз национальной безопасности Республики Казахстан актами Центра могут устанавливаться отдельные ограничения для участников Центра».

2.2. Формулировка части первой не содержит оговорок «в том числе» или «а также иные», что традиционно рассматривается как признак закрытого перечня. Трудовые отношения в нём не названы ни прямо, ни через смежную категорию. Часть вторая пункта 3, в свою очередь, требует для расширения этого перечня прямого указания в самом Законе на конкретное иное полномочие, то есть каждое исключение из закрытого перечня должно быть отражено в отдельной норме того же Закона.

2.3. Анализ текста Закона не позволяет выявить норму, которая прямо или косвенно наделяла бы органы МФЦА полномочием регулировать трудовые отношения как таковые. Статья 7 Закона регулирует визовый режим, а статья 8 - привлечение иностранной рабочей силы, то есть лишь миграционно-разрешительные аспекты найма иностранных работников, а не трудовые отношения в материально-правовом смысле (рабочее время, отпуска, дисциплинарную и материальную ответственность, порядок расторжения договора).

2.4. Статья 21 Закона (переходные положения), перечисляя акты, которые органы МФЦА обязаны принять во исполнение Закона, не содержит отдельного указания на принятие акта о трудовых отношениях. Иными словами, представляется, что явно упомянутая в Законе «трудовая» сфера компетенции органов МФЦА является миграционно-разрешительной, но никак не материально-правовой.

2.5. Такой подход соответствует общепризнанному принципу в английском публичном праве ultra vires, согласно которому публичный орган вправе принимать нормативные акты исключительно в пределах полномочий, прямо предоставленных ему законом. Поскольку деятельность МФЦА основана на принципах английского общего права, обращение к данному принципу представляется методологически оправданным.

3. Возможные контраргументы

3.1. Можно возразить, что трудовые отношения охватываются подпунктом 1) части первой пункта 3 («гражданско-правовые отношения»), учитывая, что право МФЦА основано на принципах английского общего права, где трудовой договор исторически рассматривался как разновидность договора (контракта) вообще.

3.2. Однако, такой довод наталкивается на системное препятствие: гражданское законодательство Республики Казахстан прямо исключает трудовые отношения из своего предмета, так как согласно статье 1 Гражданского кодекса РК, гражданское законодательство регулирует трудовые отношения в случаях, когда эти отношения не регулируются трудовым законодательством.

3.3. Поскольку третьим элементом права МФЦА является право Республики Казахстан, а термины Закона следует толковать не только буквально, но и системно, с учётом употребления аналогичных терминов в казахстанском законодательстве, довод о том, что «гражданско-правовые отношения» по умолчанию охватывают трудовые, требует существенного обоснования и сам по себе не следует из текста Закона.

3.4. Другим аргументом может стать то, что МФЦА создавался как автономная юрисдикция, соответственно, его органы вправе принимать любые необходимые акты. Подобное толкование также представляется недостаточным, поскольку даже цели закона не могут расширять пределы прямо предоставленных полномочий.

3.5. Можно возразить, что акт МФЦА о трудовых отношениях действует уже почти десять лет, применяется Судом МФЦА и не оспорен, а значит, вопрос его легитимности снят практикой. Этот довод не является юридическим ответом на вопрос о полномочиях: длительное применение акта само по себе не создаёт полномочия на его принятие, если такое полномочие отсутствовало изначально. Кроме того, как будет показано ниже, известная судебная практика не содержит примеров, где вопрос о полномочиях был бы предметом состязательного разбирательства и получил бы обоснованный ответ, то есть молчание практики нельзя приравнивать к её одобрению.

4. Сравнительно-правовой аспект

4.1. Следует отметить, что существование самостоятельного трудового регулирования является обычной практикой для международных финансовых центров, к примеру:

· в Dubai International Financial Centre («DIFC») действует Employment Law (DIFC Law No.2 of 2019), который принят Правителем Дубая.

Полномочия Правителя отражены в статье 2 the Law of the Dubai International Financial Centre Law No. (9) of 2004 через дефиницию понятия «Законы Центра - это любые законы, принятые Правителем в отношении Центра»;

· в Abu Dhabi Global Market («ADGM») действует Employment Regulations 2024, принятый советом директоров ADGM.

Полномочия совета директоров ADGM предусмотрены в статье 6(1) Law No. (4) of 2013 Concerning Abu Dhabi Global Market: «Издавать правила Global Market, касающиеся организации его работы и достижения его целей»;

· в Qatar Financial Centre («QFC») также действует Employment Regulations 2025, принятый Министром коммерции и индустрии государства Катар.

Его полномочия по регулированию трудовых отношений прямо предусмотрены в пункте 7 приложения 2 к Qatar Financial Centre Law (Law No. (7) of 2005): «Иммиграция и трудовые отношения лиц, работающих в Катарском финансовом центре (QFC) или посещающих его, а также выдача им виз и иных разрешений».

4.2. Их принципиальное отличие от МФЦА состоит в том, что соответствующие законодательные модели либо прямо предусматривают существование специальных актов, регулирующих трудовые отношения внутри финансового центра, либо предусматривают более широкое делегирование нормотворческих полномочий компетентным органам финансового центра.

4.3. Настоящая статья не ставит под сомнение допустимость существования автономного трудового режима как такового, предметом исследования является исключительно вопрос: предоставляет ли действующая редакция Закона о МФЦА достаточное законодательное основание для принятия соответствующего акта органами МФЦА?

5. Процессуальные последствия

5.1. Данный вопрос имеет не только материально-правовое, но и процессуальное значение. Если акт МФЦА о трудовых отношениях принят с превышением полномочий, то он не входит в действующее право МФЦА по смыслу пункта 1 статьи 4 Закона, а применимым правом к трудовому договору становится Трудовой кодекс РК. В этом случае, согласно пункту 1 статьи 159 Трудового кодекса РК, индивидуальные трудовые споры, как правило, подлежат рассмотрению согласительной комиссией; прямое обращение в суд, за некоторыми исключениями, допускается лишь по неурегулированным комиссией вопросам либо при неисполнении её решения. Если применимым правом окажется право РК, а не право МФЦА, то компетентными являются суды Республики Казахстан, действующие по правилам Гражданского процессуального кодекса РК («ГПК РК»), а не Суд МФЦА, действующий по собственным правилам.

5.2. Обращает на себя внимание и подпункт 1) пункта 4 статьи 13 Закона, определяющий юрисдикцию Суда МФЦА: согласно этой норме, Суд МФЦА обладает исключительной юрисдикцией в отношении споров, возникающих между участниками, органами Центра и (или) их иностранными работниками. Формулировка прямо ограничивает это основание юрисдикции субъектным составом и не распространяется на споры с работниками, являющимися гражданами РК.

5.3. Подпункты 2) и 3) пункта 4 статьи 13 Закона относят к исключительной юрисдикции Суда МФЦА «споры в отношении операций, осуществлённых в Центре и подчинённых праву Центра», а также «споры, переданные Суду МФЦА по соглашению сторон». Представляется, что под «операциями» для целей Закона следует понимать всевозможные финансовые, инвестиционные и валютные операции как гражданско-правовые сделки, но никак не трудовые отношения.

5.4. В рассматриваемом случае договорная оговорка о подсудности Суду МФЦА, включённая в трудовой договор, действительна лишь постольку, поскольку сам трудовой договор регулируется правом МФЦА, допускающим такую оговорку. Здесь нельзя не учитывать правила о подведомственности споров, установленной статьёй 23 ГПК РК.

5.5. Если материально-правовая основа трудового договора выходит за пределы полномочий органов МФЦА, обоснованность включённой в тот же периметр регулирования юрисдикционной оговорки становится равно уязвимой. Более того, если обязательная досудебная процедура согласительной комиссии рассматривается как элемент защиты работника как стороны, объективно более слабой в трудовом правоотношении, то договорное условие, исключающее такую защиту в пользу прямого обращения в Суд МФЦА, может быть поставлено под сомнение как ухудшающее положение работника по сравнению с гарантиями, установленными законодательством РК.

5.6. Проанализированная судебная практика не позволяет утверждать, что этот вопрос самостоятельно проверялся в состязательном процессе. Суд мелких тяжб МФЦА рассматривал ряд трудовых споров, однако вопрос о применении пункта 3 статьи 4 Закона к спору с работником, являющимся гражданином РК, в рассмотренных решениях не поднимался, что само по себе не может расцениваться как молчаливое одобрение практики. Анализ нижеизложенных трудовых и «околотрудовых» споров в Суде МФЦА подтверждает изложенные выше опасения (см. таблицу ниже).

5.7. Представляется, что в большинстве из указанных дел сторонами являются граждане Республики Казахстан; не исключено, что именно этим объясняется отсутствие самостоятельного анализа статьи 13(4)(1) Закона к субъектному составу спора. Интересным представляется основание статьи 13(4)(2) Закона: «операция, подчинённая праву Центра», которое использовалось лишь однажды («Алиев против Proportunity») и получило более развёрнутое, по сравнению с другими решениями, обоснование.

5.8. Более показательно дело «Нажмиденов против Inlaw», а также ряд других дел, где юрисдикция Суда МФЦА обосновывается ссылкой на пункт 4(3) Трудового Регламента МФЦА (AIFC Employment Regulations), то есть данный акт удостоверяет подсудность спора самому себе. Это именно та циркулярность, о которой шла речь выше: указанное основание работает лишь постольку, поскольку AIFC Employment Regulations действительно входит в «действующее право Центра», а это и есть вопрос, которым задаётся настоящая статья.

5.9. Основание статьи 13(4)(3) Закона «соглашение сторон» применяется в делах, выходящих за рамки типичного трудового спора, в деле «Даулетов и другие против Gruppo RF Kazakhstan» юрисдикция держится исключительно на оговорке в медиативном соглашении, а в деле «Freedom Finance против Романюка» применимым материальным правом прямо назван Гражданский кодекс РК, при том что юрисдикция Суда МФЦА сохраняется благодаря договорному условию.

5.10. В большинстве случаев вопрос юрисдикции попросту не разбирался. Это не свидетельствует о его разрешении в пользу сложившейся практики; скорее, это демонстрирует, что аргумент, изложенный в настоящей статье, ни разу не проходил достаточную проверку в состязательном процессе.

6. Мнения других авторов

6.1. Более широкий вопрос о пределах нормотворческих полномочий, делегированных Законом о МФЦА органам МФЦА, поднимался применительно к конституционности всей архитектуры МФЦА. Арман и Валихан Шайкеновы ставят вопрос о легитимности передачи регулятивных полномочий Совету по управлению Центром как органу, формируемому Президентом, применительно к отношениям, которые «не относятся к сфере законодательного регулирования и не требуют участия законодательной ветви власти», а также указывают на конституционные риски, связанные с обособленной судебной системой МФЦА.

6.2. Ведущие казахстанские специалисты, напротив, описывают исключение действия трудового законодательства РК на территории МФЦА как устоявшуюся характеристику особого правового режима, не подвергая отдельному анализу вопрос о конкретном законном основании для такого исключения применительно к пункту 3 статьи 4 Закона. Данное расхождение между описательным принятием сложившейся практики и её нормативным обоснованием само по себе указывает на пробел, который целесообразно закрыть законодательно, а не восполнять расширительным толкованием.

7. Вывод

7.1. Проведённый анализ пункта 3 статьи 4 и пункта 4 статьи 13 Конституционного закона Республики Казахстан «О Международном финансовом центре «Астана» позволяет сделать вывод, что вопрос о наличии у органов МФЦА полномочий на самостоятельное регулирование трудовых отношений не получил прямого законодательного разрешения. Многолетнее применение AIFC Employment Regulations и сложившаяся практика их использования сами по себе не устраняют необходимость проверки соответствия такого регулирования пределам полномочий, установленным Законом о МФЦА.

7.2. Существующая модель регулирования основана преимущественно на фактически сложившейся практике, тогда как её нормативное основание остаётся дискуссионным. Ни Закон о МФЦА, ни проанализированная судебная практика Суда МФЦА пока не содержат развёрнутого анализа вопроса о том, охватываются ли трудовые отношения предметом регулирования, предусмотренным в пункте 3 статьи 4 Закона, либо требуется специальное законодательное указание на принятие соответствующего акта.

7.3. Рассмотренный вопрос имеет не только теоретическое, но и существенное практическое значение. От ответа на него зависит определение применимого материального права, компетентного суда, допустимости договорной оговорки о юрисдикции Суда МФЦА, а также применение обязательных гарантий трудового законодательства Республики Казахстан, особенно по вопросам расторжения трудового договора.

7.4. Наиболее предпочтительным способом устранения существующей неопределённости представляется прямое законодательное закрепление полномочий органов МФЦА на регулирование трудовых отношений, если именно такая модель соответствует первоначальному замыслу законодателя. Альтернативным способом могла бы стать выработка правовой позиции Верховным Судом РК либо Конституционным Судом РК относительно соотношения Закона о МФЦА и трудового законодательства РК в части определения применимого права и юрисдикции по трудовым спорам.

7.5. До разрешения данного вопроса на законодательном либо правоприменительном уровне сохраняется правовая неопределённость, способная повлиять как на участников МФЦА и их работников, так и на предсказуемость правового режима МФЦА в целом. Именно поэтому вопрос о пределах нормотворческой компетенции органов МФЦА в сфере трудовых отношений заслуживает отдельного научного и практического обсуждения.

7.6. Изложенная позиция не делает однозначного вывода о недействительности AIFC Employment Regulations как таковых и не предрешает вопрос о законности отдельных судебных решений Суда МФЦА. Предметом настоящего исследования является исключительно наличие либо отсутствие предусмотренного законом полномочия органов МФЦА на принятие соответствующего нормативного акта.

Дисклеймер. Настоящая статья выражает исключительно личное мнение автора и носит информационно-аналитический характер. Материал не является юридической консультацией, правовым заключением или официальным толкованием законодательства и не предназначен для использования в качестве руководства к принятию юридически значимых решений.

Источники

1. Конституционный закон Республики Казахстан от 7 декабря 2015 года № 438-V «О Международном финансовом центре «Астана»;

2. Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть) от 27 декабря 1994 года;

3. Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан от 31 октября 2015 года;

4. Трудовой кодекс Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года;

5. Dubai Law No. 9 of 2004 Concerning Dubai International Financial Centre;

6. DIFC Employment Law No. 2 of 2019;

7. Abu Dhabi Law No. 4 of 2013 Concerning Abu Dhabi Global Market;

8. ADGM Employment Regulations 2024;

9. Qatar Financial Centre Law No. 7 of 2005;

10. QFC Employment Regulations 2025;

11. Шайкенов А., Шайкенов В. Конституционен ли МФЦА и помогут ли поправки в Конституцию? // Forbes Kazakhstan, 2017;

12. Сулейменов М.К., Дуйсенова А.Е. Арбитражный суд МФЦА: правовые основы деятельности // ИС Параграф, 2023;

13. Дело в Суде МФЦА № AIFC-C/SCC/2020/0002 от 03.08.2020 г.;

14. Дело в Суде МФЦА № AIFC-C/SCC/2021/001 от 02.06.2021 г.;

15. Дело в Суде МФЦА № AIFC-C/SCC/2021/010 от 14.03.2022 г.;

16. Дело в Суде МФЦА № AIFC-C/SCC/2022/0021 от 19.12.2022 г.;

17. Дело в Суде МФЦА № AIFC-C/CFI/2022/0020 от 01.02.2023г.;

18. Дело в Суде МФЦА № AIFC-C/SCC/2022/0028 от 24.03.2023 г.;

19. Дело в Суде МФЦА № AIFC-C/SCC/2023/0009 от 26.05.2023 г.;

20. Дело в Суде МФЦА № AIFC-C/SCC/2024/0029 от 05.03.2025 г.