Публичность и прозрачность как конституционный принцип (Д. Адильбеков, Исполнительный директор Института Парламентаризма, д.э.н., профессор)

06.02.2026

Публичность и прозрачность как конституционный принцип

Д. Адильбеков,

Исполнительный директор

Института Парламентаризма,

д.э.н., профессор

История, институциональная логика и значение для трёхслойной архитектуры Конституции

1. Конституция как система трёх слоёв

В современной конституционной теории Конституция рассматривается не только как юридический документ, но как архитектура государства, обеспечивающая устойчивость политической, правовой и экономической системы.

Эта архитектура условно состоит из трёх взаимосвязанных слоёв, каждый из которых отвечает на свой фундаментальный вопрос.

Первый слой — правозащитный — отвечает на вопрос, какие права и свободы принадлежат человеку и каким образом государство ограничено в их нарушении.

Второй слой — институционально-властный — определяет, кто и как принимает решения: структуру органов власти, их полномочия, процедуры, механизмы сдержек и противовесов.

Третий слой — экономико-конституционный — отвечает на вопрос, за счёт каких ресурсов существует государство, как формируются публичные доходы, каким образом распределяются экономические последствия политических решений и как обеспечивается межпоколенческая справедливость.

Эти слои не существуют изолированно. Напротив, они образуют единую систему: права требуют институтов для защиты, институты требуют ресурсов для функционирования, а экономика без прав и институтов превращается в источник произвола.

2. Историческое основание публичности: Великая Степь

В преамбуле проекта Конституции подчёркивается преемственность тысячелетней истории Великой Степи.

Эта ссылка имеет не символическое, а институциональное значение.

В традиционном общественном порядке Великой Степи публичность власти не была оформлена в виде писаных норм, однако существовала как неписаное обязательное правило. Власть считалась легитимной постольку, поскольку она была:

· видимой,

· обсуждаемой,

· объясняемой обществу.

Распределение ресурсов, принятие стратегических решений, санкции и обязательства происходили публично — на собраниях, советах, курултаях. Потеря публичного доверия означала утрату фактической власти.

Таким образом, публичность выполняла функцию ограничения власти, аналогичную той, которую в современном государстве выполняют конституционные принципы открытости и подотчётности публичной власти.

Международная практика и причины конституционализации публичности

Формирование принципа публичности и прозрачности как конституционного стандарта является относительно поздним этапом развития конституционного права.

Его активное закрепление относится преимущественно ко второй половине XX века и связано с глубинными изменениями роли государства в экономике и обществе.

Во-первых, государство перестало быть лишь регулятором и арбитром и превратилось в крупнейшего экономического актора.

Через бюджет, государственные закупки, субсидии, налоговые льготы, тарифное регулирование и квазигосударственный сектор государственная власть стала прямо участвовать в перераспределении значительной части общественного дохода.

Во-вторых, решения публичной власти стали технически сложнее, а их последствия — значительно более массовыми. Денежно-кредитная политика, бюджетные параметры, тарифы, долговые обязательства и инвестиционные решения оказывают влияние не на отдельные группы, а на всё общество и будущие поколения.

В таких условиях формальные права и классическое разделение властей перестали быть достаточными для обеспечения доверия и легитимности.

Именно на этом этапе возникла необходимость в принципе объяснимости публичных решений.

Общество стало требовать не только законности, но и понимания логики действий власти, доступа к информации и механизмов подотчётности.

Так публичность и прозрачность превратились из управленческой практики в институциональное условие демократического управления.

Эта логика получила развитие в концепции open government, в рамках которой прозрачность, подотчётность и участие рассматриваются как взаимосвязанные элементы укрепления демократии и общественного доверия. При этом речь идёт не о вмешательстве в принятие решений, а о создании условий для их публичной верификации.

Международная практика подтверждает данную эволюцию. В европейском конституционном пространстве более половины государств — членов Совета Европы имеют конституционные положения о праве на доступ к информации и открытости деятельности публичной власти.

В глобальном масштабе к 2021 году 132 государства закрепили конституционные гарантии права на доступ к информации, что отражает устойчивую тенденцию к признанию публичности как элемента демократической легитимности и подотчётности власти.

В развитых демократиях принцип публичности реализуется не изолированно, а в виде институционального пакета, включающего:

· рамочный конституционный принцип открытости и подотчётности публичной власти;

· специальные законы о доступе к информации (FOI / RTI);

· обязательное раскрытие бюджетных, контрольных и аудиторских данных;

· парламентскую и общественную отчётность независимых институтов без вмешательства в их решения.

Такая модель позволяет сочетать управленческую автономию органов власти с публичной ответственностью за последствия их действий.

4. Утрата публичности при переходе к современному государству

С формированием централизованного государства и письменного права произошёл институциональный сдвиг:

· власть стала юридически сильнее,

· решения — менее видимыми,

· информация — сосредоточенной в административном аппарате.

Если публичность не закреплена конституционно, открытость перестаёт быть обязанностью и превращается в управленческое усмотрение.

Это создаёт предпосылки для закрытости даже при формально корректной правовой системе.

Данная логика соответствует подходам, выработанным в практике европейского конституционного права.

В аналитических заключениях и рекомендациях Венецианской комиссии Совета Европы неоднократно подчёркивается, что демократическая легитимность публичной власти опирается не только на выборы и формальное разделение властей, но и на принцип прозрачности и доступности информации о деятельности государственных институтов.

В этом контексте открытость и подотчётность рассматриваются как структурные условия функционирования демократического государства, особенно в сферах, связанных с бюджетом, публичными финансами и экономической политикой.

При этом акцент делается не на управлении решениями, а на обеспечении их публичной объяснимости и институциональной ответственности.

5. «Старый Казахстан» как наследие закрытой модели управления

Проблема публичности в Республике Казахстан связана не с историей Великой Степи, а с наследием закрытой административной модели, условно обозначаемой как «Старый Казахстан».

Это наследие проявляется в конкретных институциональных практиках:

· ограниченная публичность данных о вывозе капитала;

· непрозрачность налоговых льгот и индивидуальных преференций;

· закрытые условия субсидий и программ государственной поддержки;

· ограниченный доступ к условиям инвестиционных соглашений;

· закрытость протоколов решений по базовой ставке;

· частичная закрытость результатов государственного аудита;

· неполная открытость информации о конечных бенефициарах;

· фрагментарная и неполная официальная статистика.

Во всех этих случаях экономические последствия решений являются публичными, тогда как механизмы их принятия — закрыты.

6. Почему отсутствие конституционной нормы о публичности — системная проблема

Отсутствие принципа публичности в Конституции формирует презумпцию закрытости: раскрывается только то, что прямо разрешено. Это порождает несколько устойчивых эффектов.

Во-первых, доступ к информации становится источником институционального преимущества, что усиливает институциональную ренту.

Во-вторых, ответственность за решения размывается: общество видит последствия, но не видит логики и обоснований.

В-третьих, даже рациональные решения воспринимаются как несправедливые из-за отсутствия объяснений, что подрывает доверие к институтам.

7. Институциональные последствия отсутствия конституционной нормы о публичности

Отсутствие в Конституции Республики Казахстан рамочного принципа публичности и прозрачности публичной власти имеет не абстрактный, а вполне конкретный институциональный эффект. Речь идёт не о единичных управленческих недостатках, а о системных последствиях, затрагивающих экономику, публичные финансы и доверие к государству.

Во-первых, формируется презумпция закрытости публичной информации.

При отсутствии конституционного принципа открытость не является исходным правилом, а доступ к информации предоставляется лишь в пределах, прямо разрешённых законом или подзаконными актами. Это приводит к ситуации, при которой значимая для общества информация раскрывается фрагментарно, выборочно и зачастую постфактум.

Во-вторых, доступ к информации становится источником институционального преимущества. Информация о налоговых льготах, индивидуальных преференциях, условиях субсидий, инвестиционных соглашениях, аудиторских выводах и макроэкономических решениях концентрируется внутри административного аппарата. В результате доступ к информации превращается в форму институциональной ренты, усиливая асимметрию между государством, крупными экономическими субъектами и обществом.

В-третьих, возникает разрыв между публичными последствиями решений и закрытыми механизмами их принятия.

Бюджетные параметры, тарифы, налоговые стимулы, денежно-кредитные решения и меры государственной поддержки оказывают прямое влияние на уровень жизни, перераспределение доходов и экономические ожидания. Однако общество и даже представительные органы власти нередко лишены возможности получить полное и своевременное объяснение логики таких решений.

В-четвёртых, размывается ответственность публичной власти.

При отсутствии институциональной обязанности публичного объяснения решений ответственность за социально-экономические последствия становится диффузной. Политические и административные органы формально действуют в рамках закона, но общественный контроль ограничен из-за недостатка информации, что снижает эффективность парламентского и общественного надзора.

В-пятых, даже рациональные и экономически обоснованные решения воспринимаются как несправедливые. Закрытость процедур и аргументации приводит к тому, что общество оценивает решения не по их содержанию, а по недоверию к процессу их принятия. Это подрывает легитимность институтов, усиливает социальное напряжение и снижает доверие к государству в целом.

В совокупности данные эффекты формируют устойчивую модель закрытого управления, унаследованную от административной практики прошлого и воспроизводимую именно потому, что принцип публичности не имеет конституционного статуса. В таких условиях даже декларируемые ценности «Справедливого Казахстана», «Закона и Порядка» и «слышащего государства» не получают полноценного институционального воплощения.

8. Влияние отсутствия конституционного принципа публичности на коррупционные риски

Отсутствие в Конституции принципа публичности и прозрачности публичной власти не означает автоматического роста коррупции, однако формирует институциональную среду, благоприятную для коррупционных и квазикоррупционных практик.

Во-первых, непрозрачность решений снижает вероятность их внешней верификации. Когда информация о мотивах, расчётах и альтернативах управленческих решений не подлежит обязательному раскрытию, становится невозможно отличить:

· обоснованное усмотрение,

· от избирательного или предпочтительного решения.

В таких условиях даже формально законные действия могут служить прикрытием для частных интересов.

Во-вторых, отсутствие публичности усиливает асимметрию информации между государством, экономическими субъектами и обществом.

Информация о налоговых льготах, субсидиях, инвестиционных соглашениях, условиях доступа к ресурсам и результатах контроля концентрируется у ограниченного круга лиц. Это создаёт ситуацию, при которой доступ к информации сам по себе приобретает экономическую ценность и может использоваться как инструмент влияния.

В-третьих, размывается персональная и институциональная ответственность. Если решения не сопровождаются публичным объяснением, отчётностью и раскрытием обоснований, ответственность за их последствия становится трудно идентифицируемой. Это снижает превентивный эффект правовых и антикоррупционных механизмов, поскольку общественный и парламентский контроль ограничен недостатком информации.

В-четвёртых, формируется зона так называемой «легальной коррупции» — сферы, в которых формально соблюдаются правовые процедуры, но отсутствует публичная проверяемость мотивов и последствий решений. В международной практике именно такие зоны признаются наиболее устойчивыми источниками институциональной ренты и подрыва доверия к государству.

С точки зрения современной конституционной доктрины и подходов, отражённых в рекомендациях Венецианской комиссии Совета Европы, борьба с коррупцией не сводится к уголовному преследованию. Она включает создание таких конституционных условий, при которых принятие публичных решений становится:

· видимым,

· объяснимым,

· подотчётным.

Таким образом, конституционное закрепление принципа публичности и прозрачности не является антикоррупционной мерой в узком смысле, но выступает структурным элементом профилактики коррупции, снижая пространство для произвольных и закрытых решений.

9. Почему публичность стала конституционной нормой в других странах

В XX веке стало очевидно, что рост экономической роли государства, усложнение бюджетной и финансовой системы, появление денежной политики как фактора перераспределения требуют институционального противовеса.

Таким противовесом стала публичность, закрепляемая:

· как принцип открытости публичной власти;

· как право на доступ к информации;

· как обязанность подотчётности обществу.

Эти нормы не вмешиваются в управленческие решения, но обеспечивают их объяснимость и демократическую легитимность.

10. Публичность как связующий элемент трёх слоёв Конституции

Публичность играет ключевую роль в согласовании трёх слоёв конституционной архитектуры.

В правозащитном слое она обеспечивает реальную осуществимость прав, поскольку экономические ограничения прав (инфляция, тарифы, перераспределение) не могут оставаться необъяснёнными.

В институционально-властном слое публичность связывает полномочия с ответственностью, предотвращая превращение институтов в «чёрный ящик».

В экономико-конституционном слое публичность обеспечивает объяснимость решений, имеющих распределительные и межпоколенческие последствия.

Таким образом, публичность является институциональным мостом между слоями.

11. Связь с преамбулой и концепцией «слышащего государства»

Концепция «слышащего государства» приобретает реальное содержание только тогда, когда публичность и прозрачность становятся обязанностью власти, а не факультативной практикой.

Закрепление принципа публичности логически продолжает преамбулу проекта Конституции, связывая историческую преемственность Великой Степи с современными институциональными требованиями.

12. Почему необходима именно конституционная норма

Закон может регулировать доступ к информации, но только Конституция:

· задаёт презумпцию открытости;

· защищает публичность от институционального отката;

· превращает открытость из управленческой практики в конституционную обязанность.

13. О внесении рамочной конституционной нормы о публичности публичной власти

1. Суть предлагаемой поправки

Предлагается дополнить проект Конституции Республики Казахстан рамочной нормой, закрепляющей принцип публичности и прозрачности публичной власти как один из базовых принципов государственного устройства.

Предлагаемая редакция нормы

Раздел І. Общие положения (новая статья, нумерация условная)

Публичная власть в Республике Казахстан осуществляется на принципах открытости, прозрачности и подотчётности обществу.

Государственные органы и должностные лица обеспечивают доступ к информации о своей деятельности, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Норма носит рамочный характер, не вмешивается в компетенции органов власти и не содержит управленческих или процедурных деталей.

2. Обоснование необходимости поправки

В проекте Конституции подробно проработаны:

· правозащитный блок;

· ценностные ориентиры (преамбула, идея «Справедливого Казахстана», принцип «Закон и Порядок»).

Вместе с тем в тексте проекта отсутствует общий конституционный принцип публичности и прозрачности публичной власти.

В результате:

· экономические и управленческие решения (бюджет, субсидии, налоговые льготы, инвестиционные соглашения, аудит, денежная политика) имеют публичные последствия;

· обязанность публичного объяснения, раскрытия информации и подотчётности не закреплена на уровне Конституции;

· открытость остаётся предметом законов и подзаконных актов, что формирует презумпцию закрытости.

Это создаёт институциональный разрыв между декларируемыми социально-экономическими целями и механизмами их реализации.

3. Историческая и международная логика появления принципа публичности

Исторически первые конституции XVIII-XIX веков концентрировались на:

· ограничении власти;

· разделении полномочий;

· защите прав.

Однако в XX веке, по мере:

· роста экономической роли государства;

· усложнения бюджетных и финансовых систем;

· появления денежно-кредитной политики как фактора перераспределения доходов и рисков,

стало очевидно, что без институциональной публичности формальные права и институты теряют эффективность.

Именно в этих условиях в конституциях и конституционной практике развитых государств закрепляются:

· принципы открытости деятельности публичной власти;

· право общества на доступ к информации;

· требования подотчётности государственных органов.

Цель таких норм — не управление решениями, а:

· обеспечение объяснимости;

· снижение институциональной ренты;

· укрепление доверия к государству.

4. Современная практика развитых государств

В современных демократических и правовых государствах публичность рассматривается как:

· элемент демократической легитимности;

· условие устойчивости социально-экономической политики;

· механизм согласования прав, институтов и экономики.

При этом:

· независимость судов, центральных банков и контрольных органов сохраняется;

· публичность реализуется через отчётность, раскрытие информации и объяснение решений;

· ограничения допускаются, но должны быть прямо установлены законом.

5. Связь с преамбулой и концепцией «слышащего государства»

Преамбула проекта Конституции ссылается на:

· преемственность истории Великой Степи;

· идею Справедливого Казахстана;

· принцип «Закон и Порядок».

Историческая традиция Великой Степи предполагала публичное обсуждение и видимость власти как источник её легитимности.

В современных условиях эта логика может быть институционально реализована только через конституционное закрепление принципа публичности.

Таким образом, предлагаемая норма:

· придаёт реальное содержание концепции «слышащего государства»;

· связывает ценностные положения преамбулы с практикой осуществления власти.

6. Ожидаемый институциональный эффект

Включение рамочной нормы о публичности и прозрачности позволит:

· установить конституционную презумпцию открытости деятельности публичной власти;

· обеспечить институциональную связку между социально-экономической политикой и механизмами её реализации;

· повысить доверие к государственным институтам без ослабления управляемости;

· придать реальное институциональное содержание концепции «слышащего государства».

Предлагаемая поправка носит институциональный, а не политический характер и направлена на завершение архитектуры Конституции Республики Казахстан с учётом современных требований публичности, подотчётности и доверия к государству.

14. Итоговый вывод

Закрепление принципа публичности:

· завершает архитектуру Конституции;

· устраняет уязвимость экономико-конституционного слоя;

· обеспечивает реальное содержание идеи «слышащего государства»;

· институционально разрывает с практикой закрытого управления.

КОНКРЕТНЫЕ ПОПРАВКИ В ПРОЕКТ КОНСТИТУЦИИ

Поправка №1. Принцип публичности публичной власти

(Общий конституционный уровень)

Место

Раздел І. Общие положения

После статей о принципах государства.

Предлагаемая редакция (рамочная)

Статья X. Принцип публичности публичной власти

Публичная власть в Республике Казахстан осуществляется на принципах открытости, прозрачности и подотчётности обществу.

Государственные органы и должностные лица обеспечивают доступ к информации о своей деятельности, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

Почему это важно

· вводит презумпцию открытости;

· не затрагивает полномочия;

· создаёт конституционную основу для законов о доступе к информации;

· соответствует практике Совета Европы и подходам Венецианской комиссии.

Поправка №2. Публичность экономических решений

(Функциональный уровень)

Место

Можно:

· отдельной статьёй в Разделе I,

Редакция

Статья X-1. Публичность решений с социально-экономическими последствиями

Решения государственных органов, имеющие значимые социально-экономические последствия, подлежат публичному обоснованию и раскрытию в порядке, установленном законом.

Что это даёт

· охватывает бюджет, тарифы, субсидии, льготы, макроэкономику;

· не требует раскрывать «всё»;

· создаёт обязанность объяснения, а не согласования;

· снижает зону «легальной коррупции».

Поправка №3. Публичность в сфере публичных финансов и ресурсов

(Управление публичными финансами, имуществом и ресурсам)

Место

· рядом со статьёй о собственности и ресурсах

Редакция

Статья X-2. Публичность управления публичными ресурсами

Управление публичными финансами, государственным имуществом и природными ресурсами осуществляется на принципах публичности и подотчётности обществу.