Нормативное постановление Верховного Суда № 2 по АППК: новые процессуальные ориентиры для налоговых споров (Кассильгов Р., управляющий партнер Лидия Мартынова, юрист KP Disputes)

29.07.2026

Нормативное постановление Верховного Суда № 2 по АППК: новые процессуальные ориентиры для налоговых споров

Равиль Кассильгов, управляющий партнер

Лидия Мартынова, юрист

KP Disputes

Оглавление

Введение

Ключевые выводы

1. Нормативные основы административного судопроизводства

2. Проверка административного иска: форма, возврат и допустимость требований

2.1. Форма обращения в суд: административный иск вместо заявления или жалобы

2.2. Возврат иска и устранимость недостатков

2.2.1. Момент разрешения вопроса о возврате иска и взаимосвязанные требования

2.2.2. Повторный возврат иска по иному основанию

2.3. Тождественный иск в другом суде

2.4. Субъективные публичные права как условие предъявления иска

3. Досудебный порядок и сроки обращения в суд

3.1. Обязательный и добровольный ДУС

3.2. Подтверждение соблюдения ДУС

3.3. Получение ответа на жалобу после подачи иска

3.4. Исчисление и восстановление срока для обращения в суд

3.4.1. Исчисление срока при последовательном досудебном обжаловании

3.4.2. Исчисление срока при отсутствии ответа административного органа

3.4.3. Порядок восстановления пропущенного срока

4. Подведомственность административных споров

4.1. Основной критерий: публично-правовой характер отношений

4.2. Государственный орган как хозяйствующий субъект

4.3. Практическое значение для налоговых и иных публично-правовых споров

5. Подсудность административных споров

5.1. Критерии инвестиционного спора и подтверждающие документы

5.2. Разграничение публично-правовых и договорных инвестиционных споров

5.3. Экстерриториальная подсудность: порядок и пределы применения

5.4. Подсудность споров при вынесении электронного административного акта

6. Административный акт как предмет административного иска

6.1. Административный акт: совокупность обязательных признаков

6.2. Промежуточные документы налогового контроля

6.3. Приказ КГД и предписание ДГД о назначении проверки: проблема самостоятельной оспоримости

6.4. Электронный административный акт: признаки

6.5. Административное действие как самостоятельный предмет административного иска

7. Активная роль суда и управление административным процессом

7.1. Предварительное правовое мнение суда

7.2. Активная роль суда: содержание и пределы

7.3. Предварительное слушание и подготовка дела к судебному разбирательству

7.4. Разумный срок рассмотрения дела и пределы отложения судебного разбирательства

7.5. Признание иска: полномочия представителя и пределы принятия судом

8. Проверка законности административного акта

8.1. Пределы доводов ответчика и запрет восполнения мотивировки административного акта

8.2. Процедурная и материальная законность административного акта

8.2.1. Формальные и существенные нарушения административной процедуры

8.2.2. Материальная законность административного акта

8.3. Административное усмотрение и принцип соразмерности

9. Сохраняющиеся проблемные аспекты

Заключение

Практический чек-лист перед подачей административного иска

Введение

9 апреля 2026 г. Верховный Суд Республики Казахстан («ВС») принял Нормативное постановление № 2 «Об отдельных вопросах применения процессуального законодательства по административным делам» («НП ВС»/«НП ВС № 2»), которым даны разъяснения по ряду значимых вопросов применения Кодекса Республики Казахстан от 29 июня 2020 года № 350-VI «Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан» («АППК»).

Принятие НП ВС стало результатом почти пятилетнего практического применения АППК и необходимости выработки единых ориентиров для судебной практики. За этот период были выявлены не только вопросы, требующие разъяснения, но и сформированы подходы, отраженные в отдельных постановлениях СКАД ВС, а затем КСАД. Накопление таких правовых позиций потребовало их систематизации и закрепления на уровне обязательного нормативного постановления Верховного Суда.

Вместе с тем отдельные разъяснения НП ВС не только обобщают практику, но и фактически формируют новые процессуальные ориентиры по вопросам, которые ранее прямо не были урегулированы АППК или решались судами неодинаково. Это повышает практическую значимость НП ВС, но одновременно требует осторожного применения его положений, особенно в тех случаях, когда разъяснения фактически восполняют пробелы или меняют сложившиеся процессуальные подходы.

В этой связи НП ВС следует рассматривать не как разрозненный набор процессуальных разъяснений, а как попытку обобщить уже сложившиеся подходы административных судов, закрыть сформировавшиеся пробелы и придать им обязательное значение для дальнейшего правоприменения. Исходя из этого, в настоящем обзоре внимание уделяется ключевым разъяснениям НП ВС, их соотношению с нормами АППК и практическому значению для участников административного процесса с опорой на сложившуюся судебную практику.

Прежде чем перейти к детальному анализу отдельных положений, обозначим основные практические выводы обзора.

Ключевые выводы

Вывод 1. Предварительная проверка административного иска. НП ВС № 2 во взаимосвязи с НП ВС № 5 усиливает значение предварительной проверки административного иска. На этой стадии суд должен оценивать допустимость иска, соблюдение досудебного порядка, сроки, подсудность, форму обращения и устранимость недостатков до перехода к рассмотрению спора по существу.

Вывод 2. Досудебное обжалование и сроки. Добровольное обращение с досудебной жалобой не должно ухудшать положение истца. Однако срок обращения в суд исчисляется с даты получения ответа на первое обращение в вышестоящий орган; последующие жалобы этот срок не возобновляют.

Вывод 3. Предмет оспаривания. НП ВС № 2 систематизирует признаки административного акта, административного действия и электронного административного акта. Для налоговых споров это особенно важно при выборе предмета оспаривания: не каждый документ налогового контроля является самостоятельным административным актом.

Вывод 4. Промежуточные акты налогового контроля. Несмотря на систематизацию признаков административного акта, вопрос о самостоятельной оспоримости отдельных промежуточных актов налоговых органов по-прежнему остается неоднозначным и требует оценки с учетом их правовых последствий для налогоплательщика.

Вывод 5. Активная роль суда. Разъяснения об активной роли суда конкретизируют формы судебной инициативы при подготовке и рассмотрении дела. При этом активная роль суда не отменяет обязанности сторон обосновывать свою позицию, а пределы судебной инициативы остаются предметом дальнейшего толкования.

Вывод 6. Подведомственность и подсудность. НП ВС № 2 уточняет критерии разграничения публично-правовых и частноправовых споров, а также правила инвестиционной и экстерриториальной подсудности. Для истца это повышает значение правильного выбора суда уже на стадии подачи иска.

Вывод 7. Мотивировка административного акта. Административный орган не должен восполнять в суде мотивировку, отсутствующую в оспариваемом акте. Судебная проверка должна исходить из тех оснований, которые были положены в основу административного акта при его принятии.

Вывод 8. Административное усмотрение и соразмерность. При проверке дискреционных актов суд должен последовательно оценивать цель, пригодность, необходимость и пропорциональность выбранной меры. Для налоговых споров это усиливает значение аргументов о чрезмерности примененных ограничений.

1. Нормативные основы административного судопроизводства

НП ВС № 2 начинает разъяснение отдельных вопросов административного судопроизводства с базовых процессуальных ориентиров: принципов АППК, иерархии нормативных правовых актов и пределов субсидиарного применения ГПК. Такой подход имеет практическое значение, поскольку именно эти ориентиры определяют выбор применимой нормы, соотношение АППК и ГПК, а также пределы использования общих процессуальных правил при рассмотрении административных дел.

Практическое значение

Данное разъяснение имеет системное и практическое значение: при коллизии правовых норм суд обязан применять акт более высокой юридической силы, а при противоречии национального законодательства ратифицированному международному договору - руководствоваться положениями такого договора.

Пункт 2 НП ВС также содержит ссылку на субсидиарное применение ГПК в административном судопроизводстве и указывает, что нормы ГПК применяются в пределах, установленных отсылочными нормами АППК.

Так, к примеру, АППК прямо отсылает к ГПК в части применения принципов, не противоречащих положениям АППК (ч. 3 ст. 6 АППК), норм о представительстве (ч. 2 ст. 26 АППК), основных прав, обязанностей и порядка привлечения эксперта (ч. 1 ст. 33 АППК), замены судьи в случае отвода или самоотвода (пп. 1) ч. 2 ст. 111 АППК), судебных расходов (ст. 122 АППК), восстановления процессуальных сроков (ч. 7 ст. 136 АППК), отдельных процессуальных действий по подготовке дела к судебному разбирательству (пп. 10) ч. 2 ст. 138, пп. 2) ч. 4 ст. 138, ч. 5 ст. 138 АППК), обеспечения иска (ст. 139 АППК) и других вопросов.

Практический вывод

При подготовке позиции целесообразно исходить прежде всего из специального регулирования АППК. Нормы ГПК применяются в случаях, прямо предусмотренных АППК, а также в иных случаях, когда их применение допустимо с учетом природы административного судопроизводства и не противоречит АППК.

2. Проверка административного иска: форма, возврат и допустимость требований

Значительная часть разъяснений НП ВС посвящена вопросам, которые суд разрешает до перехода к проверке законности оспариваемого административного акта по существу: форме обращения, основаниям возврата иска и порядку устранения его недостатков, тождественным искам и субъективным публичным правам.

Этот блок разъяснений следует рассматривать во взаимосвязи с п. 6 Нормативного постановления ВС РК от 29 ноября 2024 года № 5 «О судебном решении по административным делам» («НП ВС № 5»). Согласно п. 6 НП ВС № 5, проверка административного иска состоит из двух последовательных этапов:

проверка допустимости иска - подведомственность, подсудность, форма иска, соблюдение досудебного порядка, срок;

проверка обоснованности иска - законность административного акта по существу и наличие нарушения прав истца.

Возврат иска относится к первому этапу, то есть к проверке его допустимости. Именно на этом этапе суд должен установить, имеются ли процессуальные препятствия для рассмотрения дела. При этом, если дело рассматривается по существу, сведения о допустимости иска должны быть отражены в описательной части решения (п. 6 НП ВС № 5).

Таким образом, НП ВС № 5 закрепляет общий подход к разграничению допустимости и обоснованности административного иска. Рассматриваемое НП ВС развивает этот подход применительно к проверке административного иска, включая его форму, возврат и допустимость требований, чтобы по возможности не допустить ограничения доступа к судебной защите по формальным причинам.

2.1. Форма обращения в суд: административный иск вместо заявления или жалобы

Пункт 3 НП ВС исходит из того, что обращение в суд по административному делу должно быть оформлено как административный иск. Однако подача обращения под иным названием - например, как заявление или жалоба - рассматривается как устранимый недостаток, который исправляется до предварительного слушания и не препятствует дальнейшему рассмотрению дела.

Практическое значение

Такой подход подтверждает, что суд должен исходить из содержания обращения и цели заявителя - реализовать право на судебную защиту, а не только из его формального наименования.

Практический вывод

Ошибочное наименование обращения следует исправлять до предварительного слушания, при этом только данное упущение не должно вести к возврату иска.

2.2. Возврат иска и устранимость недостатков

Значительный блок разъяснений НП ВС посвящен основаниям и порядку возврата иска. Данный вопрос остается одним из наиболее актуальных в практике, поскольку именно на стадии предварительных действий суды нередко допускают необоснованный возврат иска, что препятствует своевременному разрешению административного спора.

Критерий устранимости недостатков

Пункт 9 НП ВС закрепляет правило, что нарушение требований АППК к содержанию административного иска может являться основанием для его возвращения лишь в случае, если допущенное нарушение не может быть устранено до проведения предварительного слушания.

Практическое значение

Если в иске имеются недостатки, суд должен предоставить истцу срок для их устранения. Как правило, такой срок не должен превышать десяти рабочих дней со дня вручения определения (п. 10 НП ВС). При этом суд обязан разъяснить сторонам процессуальные последствия неисполнения определения. Возврат иска допускается только в случае, если истец не устранил недостатки в срок, установленный судом.

Практический вывод

Получив определение об устранении недостатков, истцу целесообразно исполнить его в установленный срок либо представить мотивированные пояснения о том, почему указанный недостаток не препятствует рассмотрению иска. При этом окончательная оценка его устранимости относится к компетенции суда.

2.2.1. Момент разрешения вопроса о возврате иска и взаимосвязанные требования

Вместе с тем разъяснение п. 9 НП ВС о возможности возврата иска «на всех стадиях процесса до окончания разбирательства дела» оставляет открытым вопрос о его применении в делах с несколькими взаимосвязанными требованиями. Ни НП ВС № 5, ни рассматриваемое НП ВС прямо не разъясняют, как должен действовать суд, если одно из таких требований признается недопустимым уже после перехода к рассмотрению дела по существу.

На наш взгляд, последовательное применение двухэтапной проверки могло бы снизить такие риски. Если допустимость требований определяется до рассмотрения дела по существу, суд и стороны заранее понимают пределы судебной проверки, предмет доказывания и круг значимых доказательств.

Это особенно важно, когда одно требование связано с другим по предмету доказывания. Например, разрешение второго требования может зависеть от оценки законности акта, оспариваемого в рамках первого требования. В такой ситуации поздний возврат первого требования при одновременном разрешении второго, по существу, может сузить предмет доказывания по связанному требованию и ограничить исследование обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения спора в целом.

Поэтому представляется, что по делам с взаимосвязанными требованиями вывод суда о допустимости каждого из них должен формироваться как можно раньше, до перехода к проверке обоснованности. Такой подход прямо не закреплен в НП ВС как отдельное правило, однако соответствует двухэтапной логике НП ВС № 5 и позволяет обеспечить более полное и правильное рассмотрение административного спора.

Судебная практика

Пример. Возврат взаимосвязанного требования после перехода к существу спора

Решение и определение СМАС СКО по делу 5994-25-00-4/622 от 21.11.2025 г. об оспаривании решения о классификации товара и уведомления о результатах таможенной проверки.

Позиция суда. 21 ноября 2025 года СМАС СКО по требованию об оспаривании решения о классификации товара вынес определение о возврате иска, квалифицировав его как требование, не подлежащее рассмотрению в порядке АППК (пп. 11) ч. 2 ст. 138 АППК). По требованию об оспаривании уведомления о результатах таможенной проверки суд в тот же день вынес решение об отказе в удовлетворении иска.

Значение. Допустимость одного взаимосвязанного требования и обоснованность другого были фактически разрешены одновременно, что сузило границу между двумя этапами проверки иска. Указанное обстоятельство существенно затрудняет реализацию права на своевременное рассмотрение и разрешение дела и права на судебную защиту.

Практический вывод

По делам с несколькими взаимосвязанными требованиями целесообразно уже на стадии подготовки обратить внимание суда на их взаимосвязь и необходимость определить допустимость каждого требования до рассмотрения спора по существу.

2.2.2. Повторный возврат иска по иному основанию

Кроме того, НП ВС отдельно разъясняет ситуацию, когда ранее вынесенный судебный акт о возврате иска был отменен вышестоящей инстанцией, а дело направлено на новое рассмотрение. В таком случае суд при новом рассмотрении начинает проверку иска «с чистого листа» и обязан в полном объеме проверить соблюдение требований ст. 131 АППК (п. 10 НП ВС).

Проблемный аспект

Однако это разъяснение не решает проблему ситуаций, когда суд может неоднократно возвращать иск по разным основаниям, предусмотренным ст. 138 АППК, лишая тем самым истца возможности своевременно разрешить спор и снижая определенность административного процесса.

Показателен уже приведенный пример ТОО «I»: после отмены определения от 21 ноября 2025 года о возврате Требования 1 как не подлежащего рассмотрению по АППК СМАС СКО 26 марта 2026 года повторно возвратил то же требование по иному основанию - в связи с пропуском срока. В результате истец последовательно столкнулся с двумя взаимоисключающими процессуальными основаниями, не получив рассмотрения требования по существу.

В итоге истец оказался в ситуации процессуальной неопределенности: сначала ему было фактически указано, что избранный способ защиты в принципе недоступен в административном судопроизводстве, а после отмены этого вывода - что обращение с тем же требованием является несвоевременным.

Следовательно, практическая польза критерия проверки иска «с чистого листа» при новом рассмотрении вызывает сомнения. Без дополнительных гарантий такой подход не исключает риска последовательного возврата административного иска по разным основаниям, предусмотренным ст. 138 АППК, без перехода к рассмотрению спора по существу. Это может снижать процессуальные гарантии истца, затягивать судебную защиту и снижать предсказуемость административного процесса.

Практический вывод

После отмены определения о возврате иск подлежит повторной проверке по основаниям, предусмотренным ст. 138 АППК. Поэтому целесообразно учитывать риск повторного возврата по иному основанию и по возможности заранее представить позицию по спорным вопросам допустимости иска.

2.3. Тождественный иск в другом суде

НП ВС также разъясняет вопрос о тождественных исках. Если административный иск уже рассматривается в одном суде, то другой суд не должен рассматривать иск по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям.

Практическое значение

При этом возврату подлежит не любой из тождественных исков, а именно тот иск, который поступил в суд позднее. Такое разъяснение содержится в п. 4 НП ВС.

Практический вывод

Перед подачей иска целесообразно проверить наличие ранее возбужденного тождественного дела, поскольку вопрос о возврате позднее поступившего иска разрешается судом с учетом очередности их подачи.

2.4. Субъективные публичные права как условие предъявления иска

НП ВС вводит доктринальное разграничение, отличающее истца от иных участников процесса. Обязательным условием предъявления административного иска является нарушение или действительная угроза нарушения субъективных публичных прав, свобод и законных интересов непосредственно самого истца (п. 19 НП ВС).

В публично-правовых отношениях не допускается предъявление иска лицами, чьи права, свободы и законные интересы оспариваемыми актами или действиями не нарушаются, не ограничиваются и иным образом не умаляются. При этом бремя доказывания обстоятельств нарушения прав и размера убытков возлагается на истца.

Практическое значение

Абстрактной заинтересованности или несогласия с актом органа для предъявления иска недостаточно. Суд, реализуя принцип активной роли (ст. 16, 116 АППК), проверяет, затронуты ли конкретные права, свободы или законные интересы истца, то есть именно его права, а не права третьих лиц. Это не освобождает истца от обязанности обосновать нарушение своих прав, однако суд не ограничен формулировкой исковых требований при определении существа спора.

Согласно ст. 129-130 АППК, по иску об оспаривании бремя доказывания законности акта несет ответчик. Вместе с тем истец обязан доказать:

какое именно субъективное публичное право нарушено;

что это право принадлежит именно ему, а не третьим лицам;

каким образом оспариваемый акт или действие нарушает либо реально угрожает нарушить это право.

Изложенное указывает, что НП ВС наполняет двухэтапную проверку административного иска конкретным содержанием:

на этапе допустимости суд проверяет, является ли истец адресатом обременяющего акта или иным лицом, чьи права могут быть нарушены;

на этапе обоснованности суд проверяет, действительно ли нарушение имело место.

Такое распределение бремени доказывания не исключает активной роли суда. Суд не ограничивается позициями сторон и вправе по собственной инициативе истребовать необходимые доказательства. Содержание и пределы активной роли суда подробно рассматриваются в разделе 7 настоящего обзора.

На практике суды уже отражают такой подход в структуре судебных решений, выделяя отдельный раздел «Допустимость иска».

Судебная практика

Пример. Возможное нарушение прав адресата обременяющего административного акта

Решение СМАС г. Астаны № 7194-23-00-4/991 от 18.05.2023 г.

Позиция суда. В описательной части решения суд отразил следующее:

«Допустимость иска: административный иск является допустимым (то есть подан к надлежащему ответчику, своевременно). Истец является адресатом обременяющего административного акта, в связи с этим нарушение его прав и законных интересов является возможным (ст. 132 АППК) и, соответственно, обладает правом на предъявление иска».

Значение. Этот пример показывает, что если истец является адресатом обременяющего административного акта, то уже на этапе допустимости можно признать, что нарушение его субъективных публичных прав является возможным. Следовательно, он обладает правом на предъявление административного иска.

Это позволяет исключить ситуации, когда в административный суд обращаются лица, которые формально связаны с публично-правовым спором, но не являются непосредственными адресатами оспариваемого акта и не доказывают нарушение собственных прав.

Практический вывод

В иске целесообразно отдельно указывать, какое субъективное публичное право принадлежит истцу и каким образом оно нарушено либо поставлено под реальную угрозу.

3. Досудебный порядок и сроки обращения в суд

Самостоятельный блок разъяснений касается соблюдения досудебного порядка урегулирования спора и исчисления сроков обращения в суд.

Согласно п. 14 НП ВС, основанием для возврата иска по пп. 1) ч. 2 ст. 138 АППК могут быть:

неуказание в административном иске сведений о соблюдении досудебного порядка;

непредставление документов, подтверждающих соблюдение досудебного порядка;

представление недостоверных сведений о соблюдении досудебного порядка, если это стало известно суду в ходе предварительного слушания или судебного разбирательства.

При этом возврат иска возможен только при условии, что возможность применения досудебного порядка еще не утрачена (см. подробнее подраздел 3.2 настоящего обзора).

3.1. Обязательный и добровольный ДУС

На практике нередко возникали ситуации, когда закон позволял истцу обратиться непосредственно в суд без прохождения досудебного порядка, но истец добровольно обращался с досудебной жалобой.

После этого суды иногда приходили к выводу, что месячный срок для подачи иска нужно исчислять не с даты ответа на жалобу, а с даты принятия административного акта. В результате иск возвращался как поданный с пропуском срока. НП ВС устраняет эту проблему, разъясняя в п. 17 НП ВС следующее:

«Отсутствие в законах норм о порядке досудебного урегулирования спора не лишает лицо права обратиться с жалобой в административный орган, к должностному лицу, вынесшим оспариваемый административный акт, совершившим оспариваемое административное действие (бездействие), а также к вышестоящему административному органу, должностному лицу, рассматривающим жалобы, в срок, установленный АППК.

При наличии достоверных сведений и документов, подтверждающих действия истца по урегулированию спора в досудебном порядке, сроки для подачи иска в суд следует исчислять в соответствии со ст. 136 АППК. При этом срок исчисляется со дня получения ответа на первое обращение истца в вышестоящий орган».

Практическое значение

Таким образом, добровольное обращение к досудебному порядку не должно ухудшать положение истца. Если истец подтвердил, что он действительно предпринимал действия по досудебному урегулированию спора, срок для подачи иска в суд должен исчисляться с даты получения ответа на первое обращение в вышестоящий орган.

Судебная практика

Пример 1. Добровольный ДУС и исчисление срока от ответа вышестоящего органа

Определение СКАД Мангистауского областного суда № 4799-23-00-4ам/50 от 07.09.2023 г.

ТОО «B» обратилось в суд с административным иском к ДГД по Мангистауской области об оспаривании действий по приостановке танкера и отбору образцов товаров. Определением СМАС Мангистауской области от 10.07.2023 г. иск был возвращен. Суд первой инстанции исходил из того, что по данной категории дел ДУС не предусмотрен, а потому срок следует исчислять с даты совершения оспариваемых действий ДГД (2-3 марта 2023 г.), соответственно, иск, поданный 11 мая 2023 г., расценен как поданный с пропуском срока.

Позиция суда. Апелляционная инстанция отменила это определение. СКАД указала, что поскольку у ДГД имеется вышестоящий орган - КГД, истец был вправе добровольно обратиться с жалобой. ТОО подало жалобу 14 марта 2023 г., получило ответ 14 апреля 2023 г. и в течение месяца - 11 мая 2023 г. - предъявило иск в суд. При таких обстоятельствах апелляционная инстанция признала срок обращения в суд соблюденным, исчисляя его со дня получения ответа вышестоящего органа (ч. 6 ст. 136 АППК). Определение о возврате иска было отменено, дело направлено на рассмотрение по существу.

Значение. Этот пример показывает, что прохождение добровольного досудебного порядка само по себе не может рассматриваться как причина для возврата иска. Если истец обратился в вышестоящий орган и затем подал иск в течение месяца после получения ответа, срок считается соблюденным.

Пример 2. Восстановление срока после добровольного обращения

Определение СМАС г. Алматы № 7594-23-00-4/4362 от 16.11.2023 г.

АО «Ф» оспаривало решение налогового органа о признании уведомления по камеральному контролю неисполненным. Срок на обращение в суд был пропущен. При рассмотрении ходатайства о восстановлении срока суд принял во внимание следующее:

Позиция суда. «Истец добровольно подал жалобу в вышестоящий орган государственных доходов (02 октября 2023 г.). Вышестоящий орган рассмотрел ее по существу 30 октября 2023 г. без указания на пропуск срока обращения с жалобой.

В целях обеспечения реализации истцом права на судебную защиту суд считает правильным удовлетворить заявление и восстановить истцу срок на подачу административного иска об оспаривании Решения».

Значение. Данный пример также подтверждает, что добровольное обращение с жалобой в вышестоящий орган может учитываться судом при оценке уважительности причин пропуска срока.

Добровольное обращение с жалобой допустимо и само по себе не может ухудшать положение истца. Правила исчисления срока обращения в суд по результатам первого и последующих обращений рассмотрены в подпункте 3.4.1 настоящего обзора.

3.2. Подтверждение соблюдения ДУС

НП ВС фактически содержит практическое руководство для истца о том, как надлежащим образом подтвердить соблюдение ДУС перед судом (п. 15 НП ВС).

Суд до начала судебного разбирательства обязан истребовать у истца сведения о соблюдении им порядка ДУС, если к иску не приложен подтверждающий документ (кроме случаев, когда законом предусмотрена возможность обращения в суд без предварительного обжалования). Подтверждающими документами могут являться (п. 15 НП ВС):

любой документ, свидетельствующий об обращении истца с досудебной жалобой в административный орган или к должностному лицу;

копия жалобы с отметкой о ее принятии административным органом или должностным лицом;

электронная регистрация жалобы на веб-портале административного органа либо в информационном сервисе «e-Otinish».

При этом сам факт направления жалобы в вышестоящий орган, в том числе при отсутствии ответа на нее, не всегда означает, что возможность досудебного обжалования утрачена. Согласно п. 15 НП ВС, необходимо учитывать, сохранялась ли у истца возможность обратиться с жалобой в вышестоящий орган. Такая возможность имеется, если срок для подачи жалобы по ч. 1 ст. 92 АППК еще не истек.

Кроме того, возможность досудебного обжалования может подтверждаться мотивированной позицией вышестоящего органа или должностного лица, представленной уже в суде. Например, если из нее следует, что жалоба могла быть подана или подлежала рассмотрению в досудебном порядке.

Практическое значение

Перечень подтверждающих документов является открытым. При этом формулировка «не утрачена возможность урегулировать спор» и ориентирующий перечень подтверждающих документов снижают риск формального возврата иска при добросовестном, но нестандартно оформленном прохождении ДУС.

Практический вывод

К иску целесообразно приложить не только жалобу, но и имеющиеся доказательства ее регистрации, направления и получения административным органом.

3.3. Получение ответа на жалобу после подачи иска

Отдельного внимания заслуживает ситуация, когда решение по жалобе получено истцом уже после подачи иска в суд. Согласно п. 16-18 НП ВС, в этом случае иск не подлежит возврату по основанию несоблюдения досудебного порядка, поскольку решение по жалобе считается полученным, и основание для возврата отпадает. Это правило препятствует формальному возврату иска, поданного до поступления ответа органа, и направлено на обеспечение права на судебную защиту.

Практический вывод

Если ответ на жалобу поступил после подачи иска, его целесообразно незамедлительно представить суду в подтверждение того, что основание для возможного возврата отпало.

Соблюдение досудебного порядка и исчисление срока обращения в суд тесно связаны, однако представляют собой самостоятельные условия допустимости иска. Далее рассматриваются правила определения начала срока и его восстановления.

3.4. Исчисление и восстановление срока для обращения в суд

3.4.1. Исчисление срока при последовательном досудебном обжаловании

НП ВС вводит важное ограничение: при последовательном обжаловании административного акта срок для обращения в суд исчисляется от решения по первой жалобе в вышестоящий орган, а не от итогов последующего обжалования.

На примере налоговых споров это означает, что налогоплательщик, последовательно обжаловавший акт местного налогового органа - УГД в ДГД, затем в КГД, не может исчислять срок для подачи иска с момента получения ответа КГД, если ответ ДГД был получен раньше, именно с него начинается течение срока.

На практике это правило существенно изменило привычную для многих модель поведения. К примеру, на протяжении 2021-2024 годов налогоплательщики нередко последовательно обжаловали камеральные уведомления в ДГД, затем в КГД и лишь после получения ответа КГД обращались в суд, и суды, как правило, принимали такие иски. Начиная с 2025 года практика начала меняться, суды все чаще проверяют дату первого решения по жалобе и именно с нее отсчитывают месячный срок на обращение в суд.

3.4.2. Исчисление срока при отсутствии ответа административного органа

Следующий важный вопрос касается ситуации, когда административный орган не отвечает на жалобу в установленный срок. Согласно ч. 5 ст. 100 АППК, если решение по жалобе не принято в течение двадцати рабочих дней, с даты истечения этого срока считается, что в удовлетворении жалобы отказано. В развитие данного положения п. 16 НП ВС разъясняет, что срок для подачи иска начинает течь со дня окончания срока, установленного для рассмотрения жалобы.

Практическое значение

При общем сроке рассмотрения жалобы в 20 рабочих дней месячный срок для обращения в суд начинает течь с 21-го рабочего дня, независимо от того, когда истец фактически узнал о непринятии решения по жалобе.

Проблемный аспект

Пункт 16 НП ВС прямо не раскрывает ситуацию, когда срок рассмотрения жалобы был продлен, а заявитель надлежащим образом уведомлен о таком продлении. В этом случае, по нашему мнению, срок для подачи иска должен исчисляться не после истечения первоначальных двадцати рабочих дней, а со дня, следующего за днем окончания продленного срока рассмотрения жалобы. Такой подход соответствует логике ч. 5 ст. 100 АППК, поскольку отказ в удовлетворении жалобы презюмируется только после истечения срока, установленного для ее рассмотрения, включая срок, продленный в установленном порядке.

Для правильного исчисления срока также имеет значение подтверждение самого факта обращения с жалобой. В этой части п. 16 НП ВС следует применять во взаимосвязи с п. 15 НП ВС, где указано, какие документы могут подтверждать обращение в вышестоящий орган для целей соблюдения досудебного порядка и расчета процессуальных сроков (см. подробнее подраздел 3.2 настоящего обзора).

Практический вывод

При отсутствии ответа целесообразно заранее рассчитать срок рассмотрения жалобы и последующий месячный срок обращения в суд, а при продлении сохранить подтверждающее уведомление.

3.4.3. Порядок восстановления пропущенного срока

НП ВС развивает правила восстановления срока, закрепленные в п. 13 НП ВС № 5, и добавляет важные процессуальные обязанности суда:

самостоятельно выяснять причины пропуска срока;

разъяснять истцу право на подачу ходатайства о восстановлении срока;

фиксировать отказ от подачи такого ходатайства в протоколе.

В силу принципа активной роли суд обязан выяснить причины пропуска срока и разъяснить истцу право на подачу ходатайства о восстановлении. Если истец отказывается подать такое ходатайство, отказ должен быть зафиксирован в протоколе судебного заседания и отражен в определении о возврате иска (п. 34 НП ВС).

Разрешая вопрос о восстановлении, суд обязан достоверно установить (п. 34 НП ВС):

дату и время вручения истцу оспариваемого акта или момент, когда ему стало известно о действии (бездействии);

дату доведения акта до сведения истца в установленном законом порядке;

дату истечения срока, установленного для вынесения акта или совершения действия.

Если суд отказывает в восстановлении срока, иск возвращается на основании пп. 15) ч. 2 ст. 138 АППК. В то же время вывод суда первой инстанции о восстановлении срока не подлежит пересмотру вышестоящими судебными инстанциями (п. 34 НП ВС).

Судебная практика

Пример 1. Ненадлежащее вручение предписания

Определение СМАС ЗКО № 2794-24-3-1-1/998 от 14.11.2024 г.

ТОО «B» обратилось в суд с иском об оспаривании предписания от 21.08.2024 г. Ответчик просил возвратить иск в связи с пропуском срока обращения в суд.