30.03.2026

Қазақстан Халық Кеңесі: конституционно-правовой статус и влияние его на законотворчество

С. Темирбулатов,

Почетный юрист

 Конституционная реформа, завершившаяся принятием новой редакции Конституции Республики Казахстан, знаменует собой переход к более сложной и многоуровневой модели публичной власти. Одним из ключевых нововведений является институционализация Қазақстан Халық Кеңесі как конституционного органа, обладающего не только консультативными функциями, но и правом законодательной инициативы.

 Данное нововведение требует теоретического осмысления, поскольку оно затрагивает фундаментальные категории конституционного права - прежде всего принцип разделения властей и природу законодательного процесса.

 Согласно статьям 71 и 72 Конституции Республики Казахстан от 15 марта 2026 года, Қазақстан Халық Кеңесі определяется как «высший консультативный орган, представляющий интересы народа Республики Казахстан», «разрабатывает предложения и рекомендации по основным направлениям внутренней политики», «вносит в Курултай проекты законов», «выдвигает инициативу о назначении всенародного референдума».

 Таким образом Халық Кеңесі, с одной стороны, определяется как консультативный орган, и в то же время получает законодательную функцию. Двойственная правовая природа Халық Кеңесі позволяет квалифицировать его как гибридный конституционный институт, находящийся на стыке консультативной и законодательной функций.

 С точки зрения теории разделения властей это соответствует текущим трендам, направленным на адаптацию системы сдержек и противовесов к современным реалиям правового государства. Классическая концепция Ш. Монтескьё, предполагающая жёсткое разграничение законодательной, исполнительной и судебной властей, претерпевает существенную трансформацию, где ветви власти меняются в сторону институциональной гибкости, скорее сотрудничают, а не противостоят друг другу, расширяются механизмы участия общества, появляются и набирают силу новые ветви, включая институты гражданского общества.

 В стремительно меняющемся мире вместо статичного разделения наблюдается динамичное переосмысление системы сдержек и противовесов, традиционные границы между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти размываются в результате технократического управления и быстрых изменений в политике. Во время кризисов нередко усиливаются полномочия исполнительной власти для неформального технократического управления, например из-за необходимости оперативного реагирования на современные вызовы (эко-техногенные ситуации, пандемии). Поэтому для сохранения баланса ключевые тенденции в развитии системы сдержек и противовесов включают усиление гражданского общества в защиту демократических ценностей, в поддержку демократической подотчетности в сложной многоуровневой системе.

 В свою очередь, исполнительная власть все более осознает преимущества взаимодействия с гражданским обществом и стремится к более конструктивным отношениям с ним. При правильном подходе взаимодействие с гражданским обществом придает государственной политике беспрецедентную силу. Поэтому общественные объединения играют все более возрастающую роль в вопросах управления государством, в том числе в процессах законотворчества.

 Количество стран, где организациям гражданского общества предоставлено право законодательной инициативы, невелико, но в большинстве стран широко используются разные механизмы влияния на законодательные процессы, что позволяет гражданскому обществу играть «авангардную роль» в инициировании законопроектов через общественные консультации, организацию петиций граждан, формирование повестки законодателей, исследование пробелов в законодательстве, разработку типовых законопроектов и их продвижение, лоббирование. В некоторых странах созданы формальные структуры для участия гражданского общества в рассмотрении законопроектов законодателями.

 Введение института Халық Кеңесі является результатом последовательного развития делиберативной демократии, которая рассматривается как основа взаимодействия власти и общества и обеспечивает учет мнений граждан. Халық Кеңесі служит логичным дополнением к успешно работающим механизмам, таким как внедрение концепции «слышащего государства», Национального совета общественного доверия, общественных советов при государственных органах, онлайн петиции, цифровые платформы и экспертные клубы, целью которых является расширение участия граждан в принятии решений. Халық Кеңесі выполняет функции институционализации общественного диалога, интеграции различных социальных групп, этнических объединений и НПО в процесс принятия государственных решений с целью формирования их коммуникативной легитимности.

 В новой редакции Конституции Республики Казахстан Халық Кеңесі определен как высший консультативный орган, представляющий интересы народа, и наделен полномочиями вносить проекты законов в Курултай, что переводит его в категорию субъектов законодательного процесса. Халық Кеңесі призван расширить участие общества в правотворчестве, что приведет к повышению качества и актуальности законодательства. В системе разделения властей Халық Кеңесі занимает особое место: он не принимает законы, поэтому не является частью законодательной ветви власти. Его можно квалифицировать как квазизаконодательный институт с ограниченной компетенцией, конкретные полномочия и процедуры которого должны будут четко прописаны в соответствующем законе. Конституционный закон «О Қазақстан Халық Кеңесі» должен четко определить порядок и процедуры внесения законопроектов в Курултай, участие в обсуждении законопроектов в рабочих группах с четким нормативным разграничением полномочий субъектов законотворчества.

 В своем выступлении на V заседании Национального курултая 20 января этого года Президент К. Токаев определил формат и структуру Халық Кеңесі: состав предложено сформировать из 126 человек: 42 представителя этнокультурных, 42 - общественных объединений, и 42 - маслихаты и общественные советы. Все члены Халық Кеңесі будут назначаться Президентом. Такой состав квалифицирует Халық Кеңесі как орган смешанного представительства, отличный от классической парламентской модели, основанной на всеобщем избирательном праве.

 Формирование Халық Кеңесі проводится по двухступенчатой модели: 1) номинирование представителей через общественные, этнокультурные и региональные структуры; 2) окончательное формирование состава решением главы государства. Такая модель обеспечит двухуровневую легитимацию Халық Кеңесі, то есть признание обществом и государством законности и целесообразности его деятельности, позволив ему состояться как действенная трибуна для постоянного диалога между обществом и государством. Такая легитимация будет способствовать тому, что вырабатываемые Халық Кеңесі предложения по совершенствованию внутренней политики, по законодательным изменениям, востребованным в обществе, по другим важнейшим документам будут восприняты государством серьезно.

 Председатель Халық Кеңесі будет избираться его членами, что придает этому органу институциональную автономность. У председателя будет 2 заместителя и руководитель секретариата. Наличие секретариата, а также процедурная регламентация работы указывают на формирование устойчивого административного механизма.

 Высшим органом Халық Кеңесі станет сессия, созываемая не реже одного раза в год.

 Таким образом структурные элементы создаваемого органа напрямую коррелируют с его функциями:

1. квотный состав обеспечивает репрезентацию интересов;

2. наличие секретариата обеспечивает институциональную устойчивость;

3. сессионная форма будет способствовать развитию делиберативной демократии;

4. право законодательной инициативы обеспечит влияние на нормотворчество.

 Конституционный закон о Халық Кеңесі должен закрепить статус нового высшего консультативного органа как моста между обществом и государством. Закон должен четко определить структуру, порядок формирования, функционал, процедурные вопросы деятельности Халық Кеңесі. Его конституционный статус требует чрезвычайно серьезного подхода к разработке этого важного закона, который будет регламентировать создание и функционирование Халық Кеңесі как высшего консультативного механизма взаимодействия власти и общества. Положения закона о создании и функционировании нового органа должны органично интегрировать его в существующую модель взаимоотношений между государством и обществом, обеспечивая стратегическую преемственность функций Ассамблеи народа и Национального курултая, функции проведения съездов лидеров мировых и традиционных религий, других гуманитарных форумов, имеющих государственное значение. Перед разработчиками закона стоит задача тщательной корреляции положений закона о Халық Кеңесі со всеми другими изменениями в рамках конституционной реформы: они должны органично дополнять друг друга, не вступать во взаимное противоречие.

 Качественно разработанный закон в значительной степени определит эффективность Халық Кеңесі как высшего консультативного органа, влияющего на принятие решений, с гарантиями реального учета его рекомендаций и иных результатов его деятельности органами власти.

 Статус Халық Кеңесі как конституционного органа, представляющего интересы народа, придает уверенность в том, что он успешно решит поставленные перед ним цели усиления гражданского участия, решения социальных запросов, укрепления диалога власти с гражданами. Халық Кеңесі представляет собой одну из наиболее развитых форм институционализации общественного участия в конституционно-правовом процессе.

 Халық Кеңесі, будучи новым конституционным органом, создается в ответ на требование времени усилить взаимодействие между властью и обществом, углублять и укреплять общенациональный диалог по всем вопросам общественного развития. Он должен стать органичным дополнением к широким изменениям в рамках проводимой в стране конституционной реформы.