Министр образования и науки
Республики Казахстан Е. Сагадиев
Письмо Институт правовой аналитики от 28 ноября 2016 года № 01/16-99
Министерство
образования и науки
Республики Казахстан
Министерство юстиции
Республики Казахстан
На Ваш № 4-09-2/3875-И от 16 ноября 2016 года направляем заключение научной правовой экспертизы проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам расширение академической и управленческой самостоятельности высших учебных заведений».
Напоминаем, что согласно пункту 28 Правил проведения экспертизы утвержденного постановлением Правительства Республики Казахстан от 31 августа 2016 года № 497, орган-разработчик должен предоставить копию аргументированных обоснований, причин непринятия рекомендаций содержащихся в экспертном заключении по проекту закона, в адрес Института правовой аналитики.
Второму адресату направляем для сведения.
Директор М. Жунусова
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
научной правовой экспертизы проекта
I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
II. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен проект нормативного правового акта, в том числе: оценка обоснованности и своевременности принятия проекта нормативного правового акта
Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам расширения академической и управленческой самостоятельности высших учебных заведений» вносит поправки в следующие законодательные акты Республики Казахстан, в части расширения вузов в реализации академической и управленческой и финансовой политики, направленные на повышение социальной ответственности вузов за результаты своей деятельности, за качество подготовки специалистов, за формирование современного мировоззрения подрастающего поколения:
1. Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс);
2. Трудовой кодекс Республики Казахстан;
3. Закон Республики Казахстан «О некоммерческих организациях»;
4. Закон Республики Казахстан «Об образовании»;
5. Закон Республики Казахстан «О науке»;
6. Закон Республики Казахстан «О государственном имуществе».
III. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие нормативного правового акта, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, зарубежной практике, а также описание смежных сфер правоотношений и влияния на них в виде последствий от принятия нормативного правового акта
В процессе разработки проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам расширения академической и управленческой самостоятельности высших учебных заведений» был изучен и обобщен международный опыт, на основании которого органом-разработчиком сделан соответствующий вывод.
IV. Анализ предлагаемых проектом нормативного правового акта способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций, в том числе ответы на вопросы, поставленные перед научной правовой экспертизой
1. Проверка на соответствие проекта нормативного правового акта Конституции Республики Казахстан, нормативным правовым актам вышестоящих уровней, международным обязательствам Республики Казахстан.
Законопроект не вступает в противоречие с Конституцией и вышестоящими нормативными правовыми актами, а также международными обязательствами Республики Казахстан.
2. Оценка социальных, экономических, научно-технических, и иных последствий принятия проекта нормативного правового акта.
В случае доработки замечаний и предложений научной экспертизы законопроект не будет иметь отрицательных последствий, в том числе правовых, социально-экономических.
3. Определение наличия условий для совершения коррупционных правонарушений в связи с принятием проекта нормативного правового акта.
Законопроект не содержит коррупционных факторов, могущих повлечь совершение коррупционных правонарушений или создать условия для совершения коррупционных проявлений.
Законопроект анализировался на наличие в нем следующих коррупционных факторов:
1) коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий государственных органов (должностных лиц):
широта дискреционных полномочий - полномочие государственного органа или должностного лица, из содержания которого невозможно определить пределы этого полномочия;
определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения государственными органами или их должностными лицами действий в отношении физических и юридических лиц;
наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права - установление неопределенных, трудновыполнимых и/или обременительных требований к физическим и юридическим лицам;
злоупотребление государственными органами и их должностными лицами правом заявителя - отсутствие четкой регламентации прав физических и юридических лиц;
выборочное изменение объема прав - нерегламентированная возможность произвольного расширения или сужения правосубъектности физических или юридических лиц вопреки требования законодательства;
юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера;
2) коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов:
наличие пробела в регулировании - полное или частичное отсутствие в действующей системе законодательства нормы: права, в соответствии с которой должен решаться вопрос, требующий правового регулирования;
отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие условий, оснований, последовательности и порядка совершения государственными органами или их должностными лицами определенных действий или принятия решений либо одного из элементов такого порядка;
нарушение конкурсных (аукционных) процедур - закрепление неоткрытого (непрозрачного) порядка реализации права;
3) коррупционные факторы системного характера:
ложные цели и приоритеты - цели принятия проекта отличаются от продекларированных;
нормативные коллизии - расхождение, противоречие между различными нормативными правовыми актами и (или) нормами проекта;
принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов или их должностных лиц при принятии нормативных правовых актов.
4. Определение наличия причин и условий для ущемления права на гендерное равенство в связи с принятием проекта нормативного правового акта.
В законопроекте отсутствуют обстоятельства по ущемлению прав на гендерное равенство. Положения законопроекта относятся в одинаковой степени, как к женщинам, так и мужчинам.
5. Определение перечня нормативных правовых актов, подлежащих уточнению при условии принятия проекта нормативного правового акта.
Принятие законопроекта, возможно, повлечет разработку и принятие подзаконных нормативных правовых актов.
6. Характеристика научной проработанности норм проекта нормативного правового акта, выработка научно обоснованных предложений по улучшению законодательной базы.
1. Подпункт 26) статьи 248 Налогового кодекса РК предусматривает освобождение от налога на добавленную стоимость оборотов по реализации товаров и услуг, импортируемых на территорию Республики Казахстан на безвозмездной основе для организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, определенных пунктом 2 статьи 135 Кодекса. Вместе с тем пункт 2 статьи 135 Налогового кодекса РК предусматривает не только высшие учебные заведения, но и организации, оказывающие медицинские услуги и т.д. Таким образом, данные положения законопроекта выходят за пределы его предмета. Наименование проекта Закона предусматривает регулирование исключительно вопросов, касающихся расширения академической и управленческой, самостоятельности высших учебных заведений. В связи с чем полагаем необходимым пересмотреть содержание подпункта 26) статьи 248 Налогового кодекса РК в части его сужения. Аналогичное замечание по поправкам в пункт 4-1 статьи 398 Налогового кодекса РК. (автор А. Габбасов)
2. Законопроектом статья 39 Закона РК «О некоммерческих организациях» дополняется пунктом 3, предусматривающим, что назначение руководителя, согласование кандидатуры руководителя в случаях, предусмотренных настоящим Законом, проведение его аттестации осуществляются в порядке, определяемом уполномоченным органом по государственному планированию, за исключением первых руководителей отдельных государственных предприятий образования и культуры, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом Республики Казахстан. Относительно данной нормы имеются несколько замечаний. Во-первых, действующая статья 39 Закона РК «О некоммерческих организациях» содержит пункт 3. В этой связи, не ясно предполагаемое местоположение данной нормы. Во-вторых, содержание пункта 3 статьи 39 представляется концептуально неверным. Назначение руководителя некоммерческой организации, а также его аттестация является внутренним делом данной организации. Так, в соответствии с подпунктом 3) пункта 1 статьи 22 Закона устав некоммерческой организации должен содержать порядок формирования и компетенцию органов управления некоммерческой организации. А устав фонда, помимо данных сведений, должен содержать указания о порядке назначения должностных лиц фонда и их освобождения и т.д. (пункт 4 статьи 22). В-третьих, предлагаемые органом-разработчиком положения выходят за предмет регулирования законопроекта, который должен ограничиваться исключительно высшими учебными заведениями. (автор А. Габбасов)
3. Статья 1 Закона РК «Об образовании» дополняется подпунктом 4-3), раскрывающим понятие «дескрипторы» в качестве описания уровня и объема знаний, умений, навыков и компетенций, приобретенных студентами по завершении образовательной программы соответствующего уровня высшего и послевузовского образования, базирующиеся на результатах обучения, сформированных компетенциях, а также общем количестве кредитов (зачетных единиц). Вместе с тем данная дефиниция не используется в Законе РК «Об образовании», что противоречит пункту 7 статьи 23 Закона РК «О правовых актах», указывающему, что в законодательном акте могут быть установлены только те понятия, которые используются в его тексте. Таким образом, полагаем необходимым дополнить законопроект соответствующими положениями или исключить подпункт 4-3) статьи 1. (автор А. Габбасов)
4. В статье 1 Закона РК «Об образовании» исключается подпункт 21-2), а именно понятие «исследовательский университет». В качестве обоснования указывается: «Не рабочая норма, ввиду искусственности формального разделения на университет и исследовательский университет...». Однако, законопроектом данное понятие не исключается в иным статьях Закона РК «Об образовании», например, в пункте 2 статьи 35. Изложенным, возникает коллизия между положениями законопроекта и действующим Законом. Кроме того, законопроектом статья 5 дополняется подпунктом 46-17), закрепляющим компетенцию уполномоченного органа в области образования по утверждению критериев для получения статуса исследовательского университета. Аналогичное замечание по подпункту 56-2) статьи 1 Закона РК «Об образовании» (автор А. Габбасов)
Законопроектом предлагается исключить определение термина «национальный исследовательский университет» в Законе РК «Об образовании». В качестве обоснования исключения термина в сравнительной таблице указано: «Не рабочая норма, ввиду искусственности формального разделения на университет, исследовательский университет и национальный исследовательский университет». Одновременно с этим по аналогичному обоснованию исключена статья 10 «Исследовательский университет» в Законе РК «О науке».
Вместе с тем законопроект дополняет статью 5 подпунктом 46-17), - согласно которому уполномоченный орган в области образования утверждает критерии к стратегиям развития и/или программам развития и/или планам развития вузов, в том числе для получения статуса национального исследовательского и исследовательского университетов.
Таким образом, согласно одной позиции национальный университет как категория в использовании не целесообразно, однако по другой позиции законопроекта получение статуса национального университета обосновано.
Кроме того в пункте 2 статьи 35 «Основными видами высших учебных заведений являются национальный исследовательский университет, национальное высшее учебное заведение, исследовательский университет, университет, академия, институт и приравненные к ним (консерватория, высшая школа, высшее училище)» национальный исследовательский университет изменен на национальное исследовательское высшее учебное заведение. (автор Г. Кысыкова)
5. Отдельные положения законопроекта противоречат требованиям к стилю изложения текста нормативного правового акта. Понятие «очная форма обучения» (подпункт 60-1) статьи 1 Закона РК «Об образовании») использует формулировку «с отрывом от производства». Вместе с тем согласно пункту 3 статьи 24 Закона РК «О правовых актах» не допускается употребление устаревших и многозначных слов и выражений, эпитетов, метафор... (автор А. Габбасов)
6. Законопроектом предлагается в подпункте 4-1) статьи 5 Закона РК «Об образовании» дополнить компетенцию уполномоченного органа в области образования осуществлением образовательного мониторинга по итогам приема обучающихся в высшие учебные заведения по образовательным программам высшего и послевузовского образования. Однако порядок проведения мониторинга по итогам приема обучающихся в рамках законопроекта отсутствует, также нет ссылок на полномочие по утверждению такого порядка за центральным государственным органом или иным субъектом.
Отмечаем, что согласно подпункту 4) статьи 8 Закона уполномоченный орган осуществляет образовательный мониторинг, а по подпункту 8-1) статьи 8 уполномоченный орган устанавливает порядок осуществления образовательного мониторинга. Между тем в данном случае образовательный мониторинг имеет иное содержание, чем предложено законопроектом в подпункте 4-1) статьи 5. (авторы Г. Кысыкова, А. Сагденова)
7. Положения законопроекта не согласуются с положениями проекта Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам науки». Так, законопроектом статья 28 Закона РК «О науке» дополняется пунктом 3, предусматривающим, что часть дохода от коммерциализации, организациями ее осуществляющими, обязательно выделяется в основной капитал эндаумент-фонда, финансировавшего проведение научного исследования либо его коммерциализацию. Проектом же Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам науки» статья 28 исключается в целом с обоснованием о регулировании данных вопросов в специальном Законе РК «О коммерциализации результатов научной и (или) научно технической деятельности». Данные противоречия свидетельствует об отсутствии системного подхода органа-разработчика к реформированию рассматриваемой сферы. (автор А. Габбасов)
7. Выявление возможных противоречий принципам соответствующей отрасли права.
В случае доработки замечаний и предложений научной экспертизы законопроект будет соответствовать общеправовым принципам и принципам соответствующей отрасли права.
8. Выявление явного или скрытого ведомственного или группового интереса, обеспечиваемого проектом нормативного правового акта.
В случае доработки замечаний и предложений научной экспертизы законопроект не обеспечит явный и скрытый ведомственный, а также - групповой интерес.
9. Получение ответов на иные вопросы, вытекающие из проекта нормативных правовых актов.
Вопросов в рамках данного пункта научной правовой экспертизы перед экспертами не ставились.
Выводы и предложения
1. При проведении научной правовой экспертизы выявлено 7 замечаний.
2. Представленный на научную правовую экспертизу проект закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам расширения академической и управленческой самостоятельности высших учебных заведений» может быть внесен на дальнейшее рассмотрение с учетом замечаний.
Экспертная группа:
Директор М. Жунусова
Ведущий научный сотрудник, к.ю.н. А. Габбасов
Ведущий научный сотрудник, к.ю.н. Г. Кысыкова
Ведущий научный сотрудник А. Сагденова
Старший эксперт А. Илькеев
Письмо Акционерное общество «Институт экономических исследований» от 7 декабря 2016 года № 39-14/1071
Министерство образования
и науки
Республики Казахстан
На письмо МНЭ РК от 17 ноября 2016 года № 31-2-6/28378
Настоящим направляем оригинал заключения научной экономической экспертизы по проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам расширения академической и управленческой самостоятельности высших учебных заведений».
Председатель Правления С. Мадиев
Заключение
научной экономической экспертизы законопроекта