Письмо Научно-исследовательского института правового мониторинга, экспертизы и анализа от 16 июня 2011 года № 01/4-2416
Министерство индустрии и
новых технологий
Республики Казахстан
Министерство юстиции
Республики Казахстан
На ваш № 09-2/2-3382 от 11 июня 2011 года направляем заключение дополнительной научной антикоррупционной экспертизы проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам поддержки использования возобновляемых источников энергии». Второму адресату направляем для сведения.
Научно-исследовательский институт правового мониторинга,
экспертизы и анализа
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
дополнительной научной антикоррупционной экспертизы
проекта Закона Республики Казахстан
«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные
акты Республики Казахстан по вопросам поддержки использования
возобновляемых источников энергии»
1. Общие положения
Организация и/или лицо, привлеченное организацией, проводившее научную экспертизу - Научно-исследовательский институт правового мониторинга, экспертизы и анализа
Отрасли законодательства:
120.000.000. Законодательство о государственном регулировании хозяйственной деятельности
160.000.000. Законодательство об административных правонарушениях
Государственный орган - разработчик - Министерство индустрии и новых технологий Республики Казахстан
Предмет и цели научной антикоррупционной экспертизы
Целями анализа коррупциогенности проекта нормативного правового акта являются:
выявление в проекте нормативного правового акта коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) решений;
рекомендации по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм.
Предметом экспертизы являются нормы представленного законопроекта.
Наименование проекта нормативного правового акта - проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам поддержки использования возобновляемых источников энергии» (далее -законопроект)
Назначение проекта нормативного правового акта - законопроект разработан в соответствии с пунктом 9 Плана законопроектных работ Правительства Республики Казахстан на 2011 год, утвержденного постановлением Правительства Республики Казахстан от 30.12.2010 года № 1467, и направлен на:
- развитие использования возобновляемых источников энергии (далее - ВИЭ);
- поддержку потенциальных инвесторов при реализации проектов в области использования возобновляемых источников энергии;
- повышение прозрачности и ясности, беспрепятственную реализацию проектов в области использования ВИЭ.
Структура проекта нормативного правового акта - законопроект состоит из двух статей: в первой статье - законопроектом предусматривается внесение поправок в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года, Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года № 442, Закон Республики Казахстан от 9 июля 1998 года № 272 «О естественных монополиях и регулируемых рынках», Закон Республики Казахстан от 9 июля 2004 года «Об электроэнергетике» и Закон Республики Казахстан от 4 июля 2009 года № 165-IV «О поддержке использования возобновляемых источников энергии», во второй статье - определяется срок и порядок введения в действие законопроекта.
2. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен проект нормативного правового акта, в том числе: оценка обоснованности и своевременности принятия проекта нормативного правового акта.
Разработка и необходимость принятия представленного законопроекта обоснованны и своевременны и будут способствовать повышению эффективности правового регулирования в данной сфере.
3. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие нормативного правового акта, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, зарубежной практике, а также описание смежных сфер правоотношений и влияния на них в виде последствий от принятия нормативного правового акта.
Разработка проблемных вопросов, поднятых разработчиком законопроекта, не имеет аналогов в литературных источниках, интернет -ресурсах, и носит национальный характер. Последствия от принятия законопроекта будут носить положительный характер.
4. Анализ предлагаемых проектом нормативного правового акта способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций, в том числе ответы на вопросы, поставленные перед научной антикоррупционной экспертизой.
При принятии данного законопроекта получат дальнейшее положительное развитие социальные, экономические и политические последствия. Способы, механизмы, подходы к разрешению поставленных проблемных вопросов адекватны целям и задачам антикоррупционной экспертизы.
Документы, представленные для проведения научной экспертизы
Сроки проведения научной экспертизы
Сведения об экспертах, проводивших научную экспертизу
1. И.о. директора научно-исследовательского института правового мониторинга, экспертизы и анализа кандидат экономических наук Сандрачук М.В.
2. Старший научный сотрудник кандидат юридических наук Бекбаев Е.З.
3. Старший научный сотрудник кандидат юридических наук Асатов М.Ш.
4. Старший научный сотрудник кандидат юридических наук Габбасов А.Б.
5. Старший эксперт Жанбурчинов Е.А.
Вопросы, поставленные перед научной антикоррупционной
экспертизой
(замечания и рекомендации по факторам коррупциогенности)
1. Определение компетенции по формуле «вправе»
Касательно поправок в Закон Республики Казахстан от 4 июля 2009 года № 165-IV «О поддержке использования возобновляемых источников энергии» (далее - Закон)
В рамках первоначальной экспертизы законопроекта было дано следующее замечание: «В соответствии с предлагаемым подпунктом 8) статьи 5 Закона Правительство Республики Казахстан утверждает фиксированные тарифы на поставку энергии, производимой объектами по использованию возобновляемых источников энергии. При этом пункт 3 статьи 8-1 устанавливает: «Утвержденные фиксированные тарифы на поставку энергии, производимой объектами по использованию возобновляемых источников энергии, могут ежегодно индексироваться с учетом инфляции.».
В законопроекте отсутствуют обязанность индексации фиксированных тарифов с учетом инфляции либо случаи или пороговое значение уровня инфляции, когда фиксированные тарифы индексируются в обязательном порядке; правовая форма принятия решения об индексации (нормативный правовой акт или соглашение между уполномоченным органом и энергопроизводящей организацией, использующей возобновляемые источники энергии), что в правоприменительной практике может повлечь субъективный подход в решении данного вопроса». (А. Габбасов)
Данное замечание разработчиком законопроекта было учтено.
2. Широта дискреционных полномочий
Касательно поправок в Закон Республики Казахстан от 9 июля 2004 года № 588 «Об электроэнергетике» (далее - Закон)
1. В рамках первоначальной экспертизы законопроекта было дано следующее замечание: «Повышают коррупциогенность законопроекта использование двусмысленных формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, допускающих различные трактовки. В частности, предлагаемый законопроектом пункт 4-1 статьи 13 Закона устанавливает: «Энергопроизводящие организации, использующие возобновляемые источники энергии, вправе осуществлять покупку электрической энергии у другой энергопроизводящей организации в целях резервирования для исполнения своих обязательств по заключенным договорам купли-продажи электрической энергии с потребителями только в случаях аварийного выбытия мощностей и (или) временных снижений мощности в зависимости от естественных природных условий.».
В правоприменительной практике данные нормы повлекут широту дискреционных полномочий, так как должностные лица на свое усмотрение будут оценивать временное снижение мощности и т.д., и, соответственно, покупать электрическую энергию у другой энергопроизводящей организации». (А. Габбасов)
Данное замечание разработчиком законопроекта было учтено.
2. В рамках предыдущих экспертиз законопроекта было дано следующее замечание: «Законопроектом статью 13 «Требования к участникам производства и передачи электрической энергии» Закона предусматривается дополнить нормой о том, что «Энергопроизводящие организации, использующие возобновляемые источники энергии, вправе осуществлять покупку электрической энергии у другой энергопроизводящей организации в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан о поддержке использования возобновляемых источников энергии».
Предоставление энергопроизводящим организациям, использующим возобновляемые источники энергии, права осуществлять покупку электрической энергии чревато коррупциогенным признаком широты дискреционных полномочий и противоречит определению самой энергопроизводящей организации, использующей возобновляемые источники энергии, как юридического лица, осуществляющего производство электрической и (или) тепловой энергии с использованием возобновляемых источников энергии согласно статьи 1 Закона Республики Казахстан «О поддержке использования возобновляемых источников энергии». Поскольку отпускная цена и фиксированные тарифы данных юридических лиц на электроэнергию априори выше, возникает соблазн просто покупать и перепродавать более дешевую электроэнергию». (Е. Бекбаев)
Данное замечание разработчиком законопроекта было учтено.
Касательно поправок в Закон Республики Казахстан от 4 июля 2009 года № 165-IV «О поддержке использования возобновляемых источников энергии»
1. В рамках первоначальной экспертизы законопроекта было дано следующее замечание: «Согласно предлагаемой редакции пункта 2 статьи 8-1 «Фиксированные тарифы на поставку энергии, производимой объектами по использованию возобновляемых источников энергии, устанавливаются для каждого вида возобновляемого источника энергии с дифференциацией, при необходимости, по типу технологии производства энергии и устанавливаются на срок, определяемый Правительством Республики Казахстан».
В данном случае считаем целесообразным конкретизировать норму с целью ее однозначного толкования и применения. Использование в пункте 2 статьи 8-1 категории «необходимость» предполагает наличие некоторого количества факторов, которые являются определяющими в дифференциации по типу технологии производства энергии.
В связи с этим рекомендуем уточнить случаи, при которых такая дифференциация необходима». (А. Габбасов)
Данное замечание разработчиком законопроекта было учтено.
2. В рамках предыдущих экспертиз законопроекта было дано следующее замечание: «В статье 9 «Поддержка при продаже электрической и (или) тепловой энергии, произведенной с использованием возобновляемых источников энергии» законопроектом предусматривается норма о том, что «Энергопроизводящие организации, использующие возобновляемые источники энергии, вправе осуществлять покупку электрической энергии у другой энергопроизводящей организации в целях резервирования для исполнения своих обязательств по заключенным договорам купли-продажи электрической энергии с потребителями только в случаях аварийного выбытия мощностей и (или) временных снижений мощности в зависимости от естественных природных условий. Реализация электрической энергии, поставляемой для целей резервирования, осуществляется по цене электрической энергии от энергопроизводящих организаций, осуществляющих резервирование, с учетом тарифов по передаче электрической энергии по сетям энергопередающих организаций».
Предоставление энергопроизводящим организациям, использующим возобновляемые источники энергии, права осуществлять покупку электрической энергии у других организаций, чревато коррупциогенным признаком широты дискреционных полномочий и противоречит определению самой энергопроизводящей организации, использующей возобновляемые источники энергии, как юридического лица, осуществляющего производство электрической и (или) тепловой энергии с использованием возобновляемых источников энергии». (Е. Бекбаев)
Данное замечание разработчиком законопроекта учтено.
3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права
Детальный анализ предоставленного законопроекта свидетельствует об отсутствии признаков обременительности при реализации субъектами своих прав либо исполнении обязанностей. Отсутствуют также признаки, подтверждающие превышение уровня разумного при исполнении государственным служащим (должностным лицом) своих обязанностей, что является доказательством чистоты законопроекта на предмет данного коррупциогенного фактора.
4. Наличие пробела в регулировании
Системный анализ содержания законопроекта на предмет выявления признаков рассматриваемого коррупциогенного фактора показал, что нормы законопроекта касаются статутного документа, способствующего реализации закрепленной за государственным органом функции. Это не создает возможности для произвольной трактовки сферы деятельности органа государственными служащими (должностными лицами).
5. Отсутствие административных процедур
Анализируемый на предмет данного фактора коррупциогенности законопроект имеет четкий порядок принятия решения (административные процедуры), то есть полномочия государственного органа (должностных лиц, государственных служащих) упорядочены и они обязаны надлежащим образом выполнять установленные порядок и сроки осуществления действий. Это свидетельствует о низкой вероятности проявления этого коррупциогенного фактора.
6. Ложные цели и приоритеты
Экспертный анализ законопроекта убеждает в том, что он основывается на сочетании законности и целесообразности, не ставит дополнительных административных барьеров и не предъявляет заведомо неисполнимых требований. Принятие акта имеет под собой законные основания, отвечает реальной потребности регулирования общественных отношений и не закрепляет коррупционные схемы.
7. Коллизии нормативных правовых актов
Касательно поправок в Закон Республики Казахстан от 4 июля 2009 года № 165-IV «О поддержке использования возобновляемых источников энергии»
В рамках первоначальной экспертизы законопроекта было дано следующее замечание: «Поправки в подпункт 5) статьи 1 Закона предусматривают замену понятия «квалифицированная энергопроизводящая организация» на «энергопроизводящая организация, использующая возобновляемые источники энергии».
Вместе с тем в иные законодательные акты, использующие словосочетание «квалифицированная энергопроизводящая организация», изменения не вносятся. Например, часть первая статьи 224-1 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года № 155 (далее - КоАП РК) предусматривает ответственность за неисполнение и (или) ненадлежащее исполнение установленной законодательством Республики Казахстан в области поддержки использования возобновляемых источников энергии обязанности покупать электрическую энергию, производимую соответствующими квалифицированными энергопроизводящими организациями.
В этой связи, в целях непротиворечия законодательного регулирования деятельности юридических лиц, осуществляющих производство электрической и (или) тепловой энергии с использованием возобновляемых источников энергии, следует внести соответствующие поправки в КоАП РК и Закон Республики Казахстан от 9 июля 1998 года № 272 «О естественных монополиях и регулируемых рынках». (А. Габбасов)
Данное замечание разработчиком законопроекта учтено.
8. Формально - техническая коррупциогенность
Особенность экспертного анализа законопроекта на предмет наличия в нем признаков рассматриваемого фактора состоит в том, что анализу подвергаются не нормы и содержание законопроекта, а действия государственных служащих при его разработке, которые могут способствовать проявлениям коррупционного характера. Признаков данного коррупциогенного фактора не обнаружено.
9. Юридико-лингвистическая коррупциогенность
Представленный на научную антикоррупционную экспертизу законопроект разработан и исполнен на основе общепризнанных правил юридической техники, четкости изложения юридических терминов, ясности изложения и аутентичности вариантов на казахском и русском языках. Никаких искажений, двусмысленностей, недостаточной определенности, способствующих государственному служащему (должностному лицу) варьировать свое усмотрение в зависимости от правил юридической техники, не обнаружено.
10. Другие факторы коррупциогенности отсутствуют
Выводы и предложения
Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам поддержки использования возобновляемых источников энергии» может быть внесен на дальнейшее рассмотрение.
Законопроект проанализирован по состоянию на 16 июня 2011 года.
Заключение
научной экономической экспертизы законопроекта