С учетом рекомендаций научной антикоррупционной экспертизы, принятием данного законопроекта, получат дальнейшее положительное развитие социальные, экономические и политические последствия.
Документы, представленные для проведения научной экспертизы
Сроки проведения научной экспертизы
Сведения об экспертах, проводивших научную экспертизу
1. Административный директор, к.ю.н. Асатов М.Ш.
2. Главный научный сотрудник, д.ю.н., профессор Рустемова Г.Р.
3. Главный научный сотрудник, д.ю.н., профессор Мауленов Г. С
4. Главный научный сотрудник, д.ю.н., доцент Мамонов В.В.
5. Старший научный сотрудник, к.э.н., доцент Ахмедина Р.З.
6. Старший научный сотрудник, к.ю.н. Бекбаев Е.З.
7. Старший научный сотрудник, к.ю.н. Кысыкова Г.Б
8. Старший эксперт, м.ю.н. Захардинова А.З.
Вопросы, поставленные перед научной антикоррупционной экспертизой проектов нормативных правовых актов (замечания и рекомендации по факторам коррупциогенности)
5. Нормы, способствующие совершению коррупционных правонарушений:
1. В соответствующих операциях применительно к материальным ценностям указываются неодинаковые требования к их свойству и качеству (использование производных одного слова «анлогия» к разным характеристикам материальных ценностей). В подпункте 50) - «равного количества и качества аналогичных материальных ценностей», в подпункте 51) «равного количества и аналогичного качества материальных ценностей».
Полагаем необходимым обеспечить единообразие положений подпунктов 50) и 51) статьи 1, поскольку вне зависимости от существа самих операций, они имеют один и тот же предмет (материальные ценности). Например, в рамках требований к качеству вместо слова «аналогичного» может быть использованы слова «такого же». (Юридико-лингвистическая коррупциогенность) (В. Мамонов)
2. Согласно пункту 4 статьи 4, режим повседневной деятельности системы гражданской защиты характеризуется «отсутствием угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций». Режим повышенной готовности вводится «при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций».
В целях более четкого определения оснований и условий наступления ответственности должностных лиц за своевременность и обоснованность принятия решений о введении названных режимов, предлагается внести в законопроект уточнения о том, что режим повседневной деятельности характеризуется «отсутствием сведений об угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций». В свою очередь, режим повышенной готовности вводится «при поступлении сведений об угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций». (Отсутствие административных процедур) (В. Мамонов)
3. В соответствии с пунктом 2 статьи 5 системы оповещения должны интегрироваться на всех уровнях. В норме отсутствует указание на орган, ответственный за интеграцию систем оповещения, что может создать препятствие для контроля за надлежащим расходованием бюджетных средств, выделяемых на финансирование данных мероприятий. (Отсутствие административных процедур) (В. Мамонов)
4. Подпунктом 22) статьи 12 предусматривается, что уполномоченный орган «осуществляет и контролирует производство об административных правонарушениях в пределах установленной компетенции».
Контроль со стороны уполномоченного органа нарушает принцип объективности производства. В этой связи, с целью предотвращения должностных злоупотреблений из подпункта 22) статьи 12 слова «и контролирует» предлагается исключить. В указанной сфере компетенция уполномоченного органа ограничивается контролем за соблюдением порядка и форм учета и отчетности подчиненными органами и должностными лицами. (Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права) (В. Мамонов)
5. Согласно подпункту 7) статьи 13, центральные исполнительные органы Республики Казахстан в пределах своей компетенции, «готовят предложения по перечню организаций для хранения материальных ценностей государственного резерва, оказывают содействие в заключении договоров с ними на поставку материальных ценностей в государственный резерв и их хранение».
Без дополнительных уточнений или изменения редакции нормы полномочие «оказание содействия в заключении договоров» создает предпосылки к злоупотреблениям в продвижении интересов отдельных организаций либо напротив, может послужить причиной необоснованного обвинения в коррупции должностных лиц соответствующих органов. (Широта дискреционных полномочий) (В. Мамонов)
6. Для наиболее полного урегулирования административных процедур, исключающих должностные злоупотребления, целесообразно статью 71 дополнить указанием на сроки устранения недостатков, а также порядок и сроки обжалования заключений в рамках проведения независимой оценки рисков в области пожарной безопасности. (Отсутствие административных процедур) (В. Мамонов)
7. В статье 16 законопроекта, именуемой «Права и обязанности организаций», в пункте 1 прописаны 7 прав организаций, а в пункте 2-49 обязанностей, что подпадает под коррупционный признак - завышенные требования к лицу, предъявляемые для исполнения обязанностей.
В этой связи пункт 2 статьи 16 законопроекта рекомендуем доработать, сократив обязанности организаций до разумных пределов. Кроме того, текст данного пункта следует оформить в соответствии с требованиями статьи 19 ЗРК «О нормативных правовых актах», так как в пп. 14) содержатся пп.1)-28), а в пп. 29) - пп.1)-6), что противоречит правилам юридической техники. (Р. Ахмедина)
8. Подпунктом 12) подпункта 14) пункта 2 статьи 16 законопроекта в числе обязанностей организаций предусматривается:
«12) страховать в соответствии с действующими нормативными правовыми актами Республики Казахстан гражданско-правовую ответственность владельцев опасных производственных объектов, подлежащих декларированию, деятельность которых связана с опасностью причинения вреда третьим лицам;».
Это бланкетная норма, содержащая «юридико-лингвистическую коррупциогенность». Обязательства юридических лиц установлены не действующими нормативными правовыми актами, а конкретным законом РК от 7 июля 2004 года № 580 «Об обязательном страховании гражданско-правовой ответственности владельцев объектов, деятельность которых связана с опасностью причинения вреда третьим лицам».
В этой связи для юридической чистоты данный подпункт рекомендуем изложить в следующей редакции:
«12) осуществлять страхование в соответствии с законом Республики Казахстан «Об обязательном страховании гражданско-правовой ответственности владельцев объектов, деятельность которых связана с опасностью причинения вреда третьим лицам»;». (Р. Ахмедина)
9. В статье 18 законопроекта определены права и обязанности физических лиц в сфере гражданской защиты. При этом одни и те же действия трактуются и как право и как обязанность, что само по себе несет коррупционные риски.
Так, например, сравним пп.1) пункта 1 и пп.2) пункта 2 статьи 18 законопроекта, где речь идет об одном и том же.
«1. Физические лица имеют право:
1) на информирование о риске возникновения опасных факторов чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, которым они могут подвергаться и о мерах необходимой безопасности;»
«2. Физические лица обязаны:
2) информировать соответствующие органы об угрозе аварий, природных явлений, могущих привести к возникновению чрезвычайных ситуаций;»
В первом случае информирование представлено как право физического лица, т.е. возможность по своему усмотрению информировать либо не информировать, а во втором случае это же действие (информирование) вменяется физическому лицу уже как обязанность, неисполнение которой влечет ответственность, установленную законами. Кроме того, имеются и другие обязанности неясного содержания.
В этой связи рекомендуется статью 18 законопроекта тщательно доработать, четко сформулировав и разграничив права и обязанности физического лица. (Коллизии нормативных правовых актов) (Р. Ахмедина)
10. Согласно статьи 95 законопроекта государственный резерв создается и используется в целях: 1) обеспечения мобилизационных нужд; 2) обеспечения первоочередных работ по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; 3) оказания гуманитарной помощи; 4) оказания регулирующего воздействия на рынок; 5) оказания помощи беженцам.
В соответствии с п.1 ст. 96 запасы материальных ценностей государственного резерва, независимо от места их хранения, являются республиканской собственностью.
Между тем, в соответствии с пунктом 2 предусматривается возможность передачи организаций, являющихся пунктами хранения материальных ценностей государственного резерва, в доверительное управление организациям с иностранным участием или их приватизации организациями с иностранным участием материальные ценности по решению Правительства Республики Казахстан размещаются в других организациях с соблюдением режима секретности.
Между тем, подобное законодательное решение создает большую угрозу национальной безопасности, исходя из целей и задач государственного резерва, запасов материальных ценностей государственного резерва.
Рекомендуется в целях обеспечения национальной безопасности исключить возможность передачи организаций, являющихся пунктами хранения материальных ценностей государственного резерва, в доверительное управление организациям с иностранным участием или их приватизации организациями с иностранным участием материальные ценности по решению Правительства Республики Казахстан размещаются в других организациях с соблюдением режима секретности, соответственно, исключить пункт 2 статьи 96 Законопроекта. (Ложные цели и приоритеты, внутренние противоречия)
11. Согласно статье 97 законопроекта в составе государственного резерва образуется неснижаемый запас материальных ценностей (постоянно поддерживаемый объем их хранения).
При этом, предусматривается, что объем материальных ценностей, подлежащих хранению в неснижаемом запасе государственного резерва, определяется Правительством Республики Казахстан.
В данной статье отсутствуют критерии определения объема материальных ценностей, подлежащих хранению в неснижаемом запасе государственного резерва. Вызывает большую озабоченность подзаконное регламентирование данного вопроса, поскольку противоречит п.п. 11) п.3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан, согласно которой Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся обеспечения обороны и безопасности государства.
Рекомендуется в целях устранения противоречий п.п. 11) п.3 ст. 61 Конституции РК необходимо законодательно закрепить критерии определения объема материальных ценностей, подлежащих хранению в неснижаемом запасе государственного резерва. (Широта дискреционных полномочий)
12. Пункт 4 статьи 98 предусматривает, что нормативы хранения материальных ценностей государственного резерва будут разрабатываться подведомственной организацией системы государственного резерва.
Между тем, в целях эффективного регламентирования нормативов хранения материальных ценностей государственного резерва, необходимо также указать каким органом будут утверждаться, и закрепить указанные нормы по утверждению и разработки нормативов в компетенционных нормах соответствующих статей.
Рекомендуется изложить и разграничить компетенцию по разработке и утверждению нормативов хранения материальных ценностей государственного резерва. (Ложные цели и приоритеты)
13. Пункт 2 статьи 100 законопроекта предусматривает, что выпуск материальных ценностей из государственного резерва осуществляется: 1) в связи с их освежением; 2) в порядке заимствования; 3) в порядке разбронирования.
Между тем, необходимо четко регламентировать указанные положения.
Рекомендуется детализировать порядок выпуска материальных ценностей из государственного резерва: 1) в связи с их освежением; 2) в порядке заимствования; 3) в порядке разбронирования. (Юридико-лингвистическая коррупциогенность)
14. Статья 104 предусматривает, что отчетность о наличии и движении материальных ценностей государственного резерва осуществляется в установленном законодательством порядке. При этом в организациях системы государственного резерва и пунктах хранения учет и отчетность по движению материальных ценностей государственного резерва осуществляются отдельно от учета и отчетности услуг по хранению государственного резерва и иной деятельности, предусмотренной уставом организации.
Между тем, в целях исключения коррупциогенных факторов рекомендуется детализировать порядок учет и отчетность по движению материальных ценностей государственного резерва.
Рекомендуется в целях исключения коррупциогенных факторов необходимо детализировать порядок учет и отчетность по движению материальных ценностей государственного резерва. (Юридико-лингвистическая коррупциогенность)
15. Статьей 105 законопроекта предусматривается, что учет государственного имущества, составляющего государственный материальный резерв, осуществляется уполномоченным органом в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан.
Между тем, вызывает большую озабоченность подзаконное регламентирование данного вопроса, поскольку противоречит п.п. 11) п.3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан, согласно которой Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся обеспечения обороны и безопасности государства.
Рекомендуется в целях исключения противоречий п.п. 11) п.3 ст. 61 Конституции РК, на законодательном уровне определить порядок учета государственного имущества, составляющего государственный материальный резерв. (Широта дискреционных полномочий)
6. Системный анализ проекта позволил экспертам сформулировать следующие рекомендации:
1. Считаем некорректным заголовок статьи 3 в части использования словосочетания «Основные задачи». Согласно Закону «Об административных процедурах», задачи определяют основные направления деятельности государственных органов. Таким образом, в числе основных направлений работы государственных структур также дополнительно выделяются «основные направления».
С точки зрения противодействия коррупции указанное может иметь негативные последствия, поскольку затрудняет связанные с задачами четкое закрепление полномочий государственных органов, правильный расчет объема требуемого для них финансирования, допускает отвлечение имеющихся сил и средств на осуществление нормативно неопределенных «иных» социально значимых действий.
Предлагается из заголовка статьи 3 и далее по тексту законопроекта применительно к задачам слова «Основные» и «Главные» исключить. Одновременно целесообразно уточнить соответствующие задачи, при необходимости расширив их перечень. (В. Мамонов)
2. В подпункте 2) пункта 1 статьи 5 законопроекта изложен в следующей редакции:
«2) на территориальном уровне - областная система оповещения (на территории области или города республиканского значения Республики Казахстан);»
Здесь в скобках ошибочно поставлен союз «или» и пропущена территория «столицы».
В этой связи данный подпункт 2) предлагаем изложить в следующей редакции:
«2) на территориальном уровне - областная система оповещения (на территории области, города республиканского значения, столицы Республики Казахстан);» (Р. Ахмедина)
3. Часть первая пункта 3 статьи 21 законопроекта излагается в следующей редакции:
«3. За невыполнение или ненадлежащее выполнение своих служебных обязанностей государственные инспекторы несут дисциплинарную, административную, материальную и уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан.».
Согласно пп.1) пункта 3 ст.61 Конституции РК ответственность физических лиц устанавливается законами, а не законодательством.
В этой связи рекомендуем слова «действующим законодательством» заменить словом «законами». (Р. Ахмедина)
4. Статья 112 законопроекта предусматривает ответственность должностных лиц и граждан за нарушение законодательства в сфере гражданской защиты. В частности, они за противоправные действия в сфере гражданской защиты «несут дисциплинарную, административную, имущественную и уголовную ответственность», а «организации -имущественную ответственность». И в том и другом случае в соответствии «с законодательством Республики Казахстан».
Согласно пп.1) пункта 3 ст.61 Конституции РК ответственность физических и юридических лиц устанавливается законами, а не законодательством.
В этой связи рекомендуем слово «законодательством» заменить словом «законами». (Р. Ахмедина)
5. Подпункт 2) пункта 1 статьи 18 законопроекта изложен в следующей редакции:
«2) обращаться лично, направлять в государственные органы и органы местного управления Республики Казахстан индивидуальные и коллективные обращения по вопросам защиты граждан, объектов от чрезвычайных ситуаций и последствий, вызванных ими;».
Очевидно, в данной норме речь идет о праве физических лиц обращаться в центральные и местные государственные органы и органы местного самоуправления.
Поэтому в целях приведения законопроекта в соответствие с ЗРК от 23 января 2001 года № 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» рекомендуем слово «управления» заменить словом «самоуправления». (Р. Ахмедина)
6. Пункт 4 статья 19 законопроекта имеет неясное содержание.
В этой связи рекомендуется данный пункт уточнить и стилистически доработать. (Р. Ахмедина)
7. В ч.2 ст.5, ст.17, ч.3 ст.18, абзац 5 ч.4 ст.30, ч.3 ст.34, ч.2 ст.35, ч.ч.8-9 ст.36, ст.51, ст.58, ч.ч.2,4-5 ст.63, абзац 3 ст.64, ч.ч.2, 6 ст.72, ч.2 ст.73, ч.4 ст.76, ч.2 ст.78, ч.ч.7, 17 ст.86, ст.92, ст.98, ст.109, ч.2 ст.112-предлагается применить словосочетания «должны интегрироваться», «могут участвовать», «должны иметь», «может осуществляться», «могут содействовать», «должны координировать», «должны быть отражены», «могут быть отражены», «могут размещаться», «могут использоваться», «должен привлекать», «обязан принять», «может принимать», «должны достичь», «может быть обеспечена», «могут быть приняты», «должна соответствовать», «должны предусматривать», «могут создаваться и функционировать», «могут быть», «вправе обратиться», «должны соответствовать», «должны проводиться», «могут проводиться», «должны быть включены», «должны быть ознакомлены», «должны сдать», «должны быть объявлены», «должны соответствовать», «не могут быть выпущены», «должен быть», «могут быть предусмотрены».
Предлагается заменить на слова: интегрируются, участвует, имеют, осуществляют, содействуют, координируют, отражаются, размещаются, используются, привлекается, принимает, достигшие, обеспечивается, принимаются, соответствует, предусматривает, создаются и функционируют, являются, обращаются, соответствуют, проводятся, включаются, ознакамливаются, сдают, объявляются, соответствуют, не выпускаются, устанавливается, предусматриваются.
В ч.3 ст.21, ч.1 ст.22, ч6.ст.25, ч.6 ст.31, ч.1, абзац 4 ч.2 ст.33, абзацы 5-7 ст.44, ч.4 ст.59, ст. 101, с.1 ст. 102 - расставить знаки препинания, выделив причастные обороты, проставить нужные падежи в словах по тексту согласно правил русской грамматики. (Г. Рустемова)
8. В ч.9 ст.20, ч.1 ст.47, ч.2 ст.56, абзац 1 ст.63, ст.67, ч.7 ст. 77, ч.1 ст.98, ст.104, ч.1 ст.107, абзац 3 ч.2 ст. 108, ч.1 ст.110, ч.2 ст. 111 используется словосочетание «законодательством Республики Казахстан», в ч.4 ст.58 — «законами Республики Казахстан», ч.1 ст. 109 -«законодательными актами». Не указана отрасль законодательства, законы, на которую (ые) ссылается разработчик. Отсылочная норма отсылает к конкретной отрасли законодательства. Следует устранить дефект норм. Не определен уполномоченный орган, в прямую компетенцию которого входит принятие указанного правила поведения. Подобная отсылка ко всем «законам» не может надлежаще регулировать соответствующие административные процедуры (см.: п.п.3) п.3 ст.3, п.3 ст. 25 Закона РК «О нормативных правовых актах»). (Г. Рустемова)
9. В ч.1 ст. 51 предлагается редакция: «Спасателями являются граждане Республики Казахстан, достигшие 18-летнего возраста, имеющие высшее, среднее (полное) общее образование, признанные годными к работе при медицинском освидетельствовании». В ч.2 ст.77 — исправить окончание в слове «применение». В ч.7 добавить словосочетание: «или публикуется в республиканских периодических печатных изданиях на государственном и русском языках». В ч.2 ст.80 - исправить окончание в слове «базы».
Применяется по тексту словосочетания: «не позднее месячного срока» (ч.3 ст.80), «не менее десяти часов» (ч.3 ст.86), «не позднее одного месяца» (ч.15 ст. 86), «в течение одного месяца» (ч.17 ст.86), «не позднее пяти дней» (ч.2 ст.91), «в течение десяти дней» (ч.1 ст.92). (Г. Рустемова)
Общая оценка последствий принятия проекта нормативного правового акта в части возможности совершения коррупционных правонарушений
В случае принятия анализируемого проекта без учета предлагаемых предложений и рекомендаций возрастает риск совершения коррупционных правонарушений.
Определение возможной эффективности борьбы с коррупционными правонарушениями
Эффективность борьбы с возможными коррупционными правонарушениями будет повышаться в случае учета замечаний, рекомендаций и предложений экспертов по выявленным коррупциогенным факторам.
Выводы и предложения
Представленный на научную антикоррупционную экспертизу проект Закона Республики Казахстан «О гражданской защите» имеет признаки коррупциогенного потенциала.
Генеральный директор Научно-исследовательского
института государства и права
имени Гайрата Сапаргалиева, д.ю.н. Н. Турецкий
Административный директор, к.ю.н.
Главный научный сотрудник, д.ю.н.,
профессор Г. Рустемова
Главный научный сотрудник, д.ю.н.,
профессор Г. Мауленов
Главный научный сотрудник, д.ю.н.,
доцент В. Мамонов
Старший научный сотрудник, к.э.н.,
доцент Р. Ахмедина
Старший научный сотрудник, к.ю.н. Е. Бекбаев
Старший научный сотрудник, к.ю.н. Г. Кысыкова
Старший эксперт, м.ю.н. А. Захардинова
Письмо Министерства экономического развития и торговли Республики Казахстан Акционерное Общество «Институт экономических исследований» от 17 июля 2012 года № 41-15-01/991
Министерство
по чрезвычайным ситуациям
Республики Казахстан
На письмо МЭРТ РК от 10.07.2012г. № 31-2-7/8982
Настоящим направляем оригиналы заключений научной экономической экспертизы по проектам Законов Республики Казахстан «О гражданской защите» и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам гражданской защиты».
Заключение
научной экономической экспертизы законопроекта