Досье на проект Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» (октябрь 2015 года) (принят)

Виды объектов

Проект Закона Республики Казахстан

Наименование законопроекта

«О доступе к информации»

Назначение нормативного правового акта

Регулирование общественных отношений между пользователями и обладателями информации в сфере доступа к информации с целью реализации конституционных прав, закрепленных в п.3 статьи 18 и п.2 статьи 20 Конституции РК.

Материалы, представленные на научную правовую экспертизу

Проект Закона Республики Казахстан «О доступе к информации»

Структура нормативного правового акта:

Проект Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» состоит из пяти глав и тридцати трех статей

Инициатор проведения научной правовой экспертизы

Программа развития ООН в Казахстане

Дата поступления

Июль 2012г.

Срок исполнения

Август 2012г.

1.

Актуальность проекта Закона (оценка качества, обоснованности и своевременности принятия проекта Закона)

Для проведения научной правовой экспертизы в Общественный фонд «Экспертно-проектное Бюро общественно-политических процессов» поступил проект Закона, которым предполагается законодательное регулирование общественных отношений, связанных с доступом к информации.

При подготовке Заключения эксперты исходили из целей и задач, установленных статьёй 22 Закона Республики Казахстан от 24 марта 1998г. № 213-1 «О нормативных правовых актах» и пунктом 2 Правил проведения научной экспертизы, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2002г. № 598.

По предмету экспертируемого проекта Закона необходимо отметить, что в современных условиях, исходя из важности, стоящих перед обществом и страной задач, государство должно выступать гарантом предоставления гражданам постоянно расширяющегося набора информационных услуг, юридически и технологически обеспечивать право на доступ к информации для всего населения.

Необходимо отметить, что правовая база в сфере доступа к информации в нашей стране имеется. Вместе с тем, реализация законодательства в сфере доступа к информации вплоть до последнего времени не воспринималась как отдельное важное направление государственной политики. Проблема доступа граждан к информации актуализировалась лишь в связи с проведением очередного этапа политической и социальной модернизации государства и общества в РК.

Сегодня в совершенствовании законодательства в сфере доступа к информации все более отчетливо обозначается тенденция, свойственная зарубежному правовому опыту в этом вопросе, тенденция на принятие самостоятельного закона о доступе.

Оценивая представленный проект в целом, можно отметить, что проект Закона представляет собой основательный документ.

Проект Закона состоит из пяти глав и тридцати трех статей.

Проект Закона в целом справедливо выходит за рамки буквального толкования пункта 3 статьи 18 и пункта 2 статьи 20 Конституции РК. Согласно проекту Закона физическим лицам обеспечивается доступ не только к информации, непосредственно затрагивающей их права и свободы, но вообще к любой информации, доступ к которой специально не ограничен в соответствии с законом.

Базовой процедурой реализации права на доступ к информации выступает предоставление информации на основании запроса (Глава 4 «Запрос на получение информации и порядок его рассмотрения»).

В общих положениях предусматриваются также иные способы обеспечения доступа к информации, раскрывается перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения на интернет-ресурсах.

Проект Закона представлен с проектом сопутствующего проекта Закона, вносящего изменения и дополнения в действующие нормативные правые акты, в том числе в три кодекса: Уголовный кодекс Республики Казахстан, Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях, Экологический кодекс Республики Казахстан.

Необходимо отметить, что право на информацию в Республике Казахстан вытекает из целого ряда конституционных положений.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 3 Конституции РК «Единственным источником государственной власти является народ. Народ осуществляет власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам.

Согласно пункту 1 статьи 33 Конституции РК «Граждане Республики Казахстан имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».

Согласно пункту 3 статьи 18 Конституции РК «3. Государственные органы, общественные объединения, должностные лица и средства массовой информации обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации».

Согласно пункту 2 статьи 20 Конституции РК «Каждый имеет право свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом».

Среди основных нормативных правых актов, составляющих правовую базу реализации различных способов доступа граждан к информации о деятельности государственных органов можно назвать Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 года «О средствах массовой информации», который определяет основы права граждан на получение информации через СМИ, а также порядок получения редакциями СМИ информации непосредственно от государственных органов на основании запроса.

Закон «О нормативных правых актах» и Постановление Кабинета Министров Республики Казахстан от 15 февраля 1993 года № 115 «О порядке опубликования актов Президента Республики Казахстан, постановлений Кабинета Министров Республики Казахстан, межгосударственных и межправительственных соглашений» призваны гарантировать возможность ознакомления граждан с базовыми нормативно-правовыми актами

Правовые основу в области информатизации, регулирования общественных отношений, возникающих при создании, использовании и защите электронных информационных ресурсов и информационных систем составляет Закон Республики Казахстан от 11 января 2007 года «Об информа-тизации».

Правовую основу в области:

§ доступа к экологической информации составляют ряд положений Экологического кодекса РК;

§ ограничения доступа к информации составляет Закон РК от 15 марта 1999 года «О государственных секретах», устанавливающий виды информации по категориям доступа, статьи Гражданского кодекса, определяющие общий правовой режим к коммерческой и иным видам тайн.

На сегодняшний день, согласно действующему законодательству, в частности Закону Республики Казахстан от 12 января 2007 года «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» одним из основных способов поиска информации является обращение гражданина.

Наконец, в качестве важной составляющей законодательства в сфере доступа к информации необходимо упомянуть ст. 155, 172, 268 Уголовного кодекса РК и ст. 84, ст347 Кодекса РК об административных правонарушениях, которые устанавливают уголовную и административную ответственность в отношении должностных лиц, неправомерно ограничивающий доступ граждан к информации.

Необходимо заметить, что наряду с обозначенным, Конституция РК устанавливает, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать прав и свобод других лиц (п.5 ст. 12), что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения (п.1. ст. 39).

Согласно нормам международного права, являющимся составной частью казахстанской правовой системы в силу п.1 и 2 ст.4 Конституции, свобода слова может быть ограничена только в случае, если такое ограничение преследует такие цели, как: защита прав и репутации других лиц, охрана государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения (ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах[2], ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод[3]), а также охрана территориальной целостности, предотвращение беспорядков или преступлений, предотвращение разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечение авторитета и беспристрастности правосудия (ст. 10 ЕКПЧ).

Необходимо отметить, что в целом, результаты проведенного анализа национального законодательства показали, что действующие законодательные акты Республики Казахстан в которых затрагиваются вопросы, регулирования общественных отношений в сфере доступа к информации, в основном являются отраслевыми законодательными актами, которые не обеспечивают в должной мере всей полноты правовой регламентации доступа каждого к информации, тем самым не гарантируя в полной мере реализацию этого права, что приводит к полному отсутствию целостной системы обеспечения доступа к информации.

Поскольку без установления общей правовой позиции в отношении информации, как объекта права, представляется затруднительным и даже невозможным системное, гармоничное и непротиворечивое регулирование общественных отношений по поводу предоставления информации.

На необходимость регулирования столь важного в социальном отношении вопроса на уровне самостоятельного закона на сегодняшний день, кроме указанных выше указывают и другие приведенные ниже восемь аргументов.

Во-первых, как было отмечено выше, Конституция РК гарантирует право каждого получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом (п.2 ст.20 Конституции РК). Эта конституционная гарантия должна быть обеспечена правовыми механизмами реализации.

Во-вторых, Концепция правовой политики на период с 2010 до 2020 года, утвержденная Указом Президента РК от 24 августа 2009 года № 858., ставит задачу совершенствования нормативно-правового регулирования доступа к информации.

В частности, в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года определено «Необходимо также совершенствование нормативно-правового регулирования вопросов информации. В целом данная деятельность и механизмы ее правового регулирования должны быть направлены на гарантирование свободы слова, свободное получение и распространение информации любым, не запрещенным законом способом, с учетом соблюдения конституционных прав на неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, тайны переписки, телефонных переговоров и иных сообщений, а также соблюдения требований законодательства о государственных секретах.».

В-третьих, разработка и принятие в 2011 году Закона «О доступе граждан к информации» предусмотрены Национальным планом действий в области прав человека в Республике Казахстан на 2009-2012 годы, одобренного резолюцией Президента РК от 5 мая 2009 года за №32-36.125. Данная задача на сегодняшний день не реализована.

В-четвертых, соблюдение требований, ратифицированных международных договоров и актов, по вопросам доступа к информации является обязанностью Республики Казахстан (акты ООН и ОБСЕ).

В-пятых, реализация в полном объеме права на доступ к информации является серьезным профилактическим механизмом, позволяющим гражданам не только отстаивать и защищать свои конституционные права и интересы, но и контролировать деятельность государственных институтов, бороться с коррупцией и другими негативными явлениями.

В-шестых, доступ к необходимой административной, юридической, финансовой и иной информации позволит представителям бизнес-структур оперативно принимать экономически обоснованные решения.

В-седьмых, на сегодняшний день имеется ряд рекомендаций от международных организаций в адрес Республики Казахстан по принятию самостоятельного закона в сфере доступа к информации, в частности от Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), членом которой стремиться стать Казахстан.

В-восьмых, на сегодняшний день отдельные законы о праве на информацию в составе национального законодательства имеют около 100 государств мира, в том числе и страны СНГ. В Центральной Азии такого закона нет только в Казахстане и Туркменистане.

В этой связи, возникает необходимость принятия отдельного законодательного акта в сфере доступа к информации.

Таким образом, разработка и внесение в Мажилис Парламента РК экспертируемого проекта Закона является актуальным, своевременным и обоснованным.

2.

Назначение проекта нормативного правового акта

Основная цель разработки проекта Закона состоит в принятии нормативного правового акта, который обеспечит полноту правового регулирования общественных отношений в сфере доступа к информации.

Проект Закона направлен на регулирование общественных отношений между пользователями и обладателями информации в сфере доступа к информации с целью реализации конституционных прав, закрепленных в п.3 статьи 18 и п.2 статьи 20 Конституции РК.

Принятие проекта Закона будет способствовать единообразной правовой регламентации этого вопроса и позволит закрепить на законодательном уровне действенные правовые механизмы обеспечения данных конституционных прав.

С принятием Закона разработчиками сопутствующим законопроектом предполагается внести изменения и дополнения в следующие законодательные акты РК:

1. Уголовный кодекс Республики Казахстан от 16 июля 1997 года;

2. Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года;

3. Экологический кодекс Республики Казахстан от 9 января 2007 года;

4. Закон Республики Казахстан от 5 июля 1996 года «О чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера»;

5. Закон Республики Казахстан от 15 марта 1999 года «О государственных секретах»;

6. Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 года «О средствах массовой информации»;

7. Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года «Об административных процедурах»;

8. Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан»;

9. Закон Республики Казахстан от 11 января 2007 года «Об информатизации»;

10. Закон Республики Казахстан от 12 января 2007 года «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц».

3.

Проверка на соответствие проекта Закона Конституции Республики Казахстан, нормативным правовым актам вышестоящих уровней, международным обязательствам Республики Казахстан

Ряд статей экспертируемого проекта Закона не соответствует Конституции Республики Казахстан. В целом Проект Закона не противоречит международным обязательствам Республики Казахстан.

В Законопроекте имеются отдельные несоответствия нормативным правовым актам Республики Казахстан и внутренние противоречия (коллизии между нормами проекта Закона), на которые обращено в настоящем Заключении.

Замечания и рекомендации (постатейные):

3.1. В соответствии с пунктом 8 статьи 18 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» «в случаях, когда необходимо разъяснить цели принятия закона и основные задачи, которые перед ним стоят, изложению норм права предшествует вступительная часть (преамбула)».

В связи с тем, что в Законе отсутствует самостоятельная статья, регламентирующая предмет, цели и задачи проекта Закона, а нормативные положения статьи 3 не закрепляют соответствующие нормы, считаем целесообразным, перед Главой 1. «Общие положения» вставить вступительную часть (преамбулу) в следующей редакции:

«Настоящий Закон регулирует общественные отношения в сфере доступа к информации, определяет принципы и гарантии обеспечения доступа к информации, способы и порядок получения и распространения информации, закрепляет права, обязанности пользователей и обладателей информацией».

3.2. В соответствии с пунктом 7 статьи 18 Закона о нормативных правовых актах, термины и определения в нормативном правовом акте на государственном языке располагаются в алфавитном порядке. Термины и определения в нормативном правовом акте на русском языке должны соответствовать порядку их изложения на государственном языке. Текст проекта Закона данному требованию не отвечает. В статье 1 проекта Закона, содержащей основные понятия, необходимо соблюдать принцип алфавитной последовательности понятий, от которого в тексте имеются некоторые отступления.

В связи с чем, предлагаем:

1) Термины и определения, изложенные в статье 1 проекта Закона изложить в алфавитном порядке на государственном языке.

2) При изложении в алфавитном порядке понятий, указанных в статье 1 проекта Кодекса на государственном языке, следует привести в соответствие с ним и внести изменения в текст статьи 1 проекта Закона на русском языке.

3.3. По нашему мнению, вводимое в оборот посредством подпункта 1) пункта 1 проекта Закона дефиниции «доступ к информации», требует доработке по следующим основаниям.

Во-первых, анализируемое определение состоит из двух слов, каждый из которых несет свою смысловую нагрузку и направленность.

Так, в соответствии со словарем русского языка С.И. Ожегова дается два толкования понятия «доступ»: «1. доступ - это проход, возможность проникновения куда-нибудь. 2. доступ - Впуск, посещение с какой-нибудь целью».

То есть, можно сделать вывод, что «доступ» представляет собой, прежде всего, возможность произвести какое-либо действие (проход, возможность проникновения, впуск, посещение).

Касательно второго слова - «информация», входящего в состав понятия «доступ к информации», то определение данному понятию в соответствии с проектом Закона дается в подпункте 2) статьи 1.

Во-вторых, в проекте Закона доступ определяется как «право», что, экспертами поставлено под сомнение, поскольку понятия «доступ» и «право» не являются в полной мере соразмерными понятиями. Что подтверждает определение понятия «право» данное в словаре русского языка С.И. Ожегова»»: «1. Это совокупность устанавливаемых и охраняемых государственной властью норм и правил, регулирующих отношения людей в обществе, а также наука, изучающая эти нормы. 2. Охраняемая государством, узаконенная возможность, свобода что-нибудь делать, осуществлять. 3. Возможность действовать, поступать каким-нибудь образом.. 4. Основания, причина».

Также следует отметить, что возможность (право) на доступ к информации может быть реализовано только через исполнение обладателями информации обязанности по ее предоставлению. То есть данное право должно охраняться и гарантироваться государством, в том числе на законодательном уровне.

Учитывая изложенное, и предполагая, что разработчики желали в определении понятия «доступ к информации» заложить конституционные положения пункта 2 статьи 20 Конституции РК, считаем целесообразным, рекомендовать следующие редакции подпункта 1) пункта 1 проекта Закона:

«1) доступ к информации - гарантированная государством и охраняемая (-ое) законом возможность (или право) получать и распространять информацию, любым не запрещенным законом способом;». (Первый вариант).

или

«1) доступ к информации - нормативно определенный порядок, а также совокупность норм и правил в сфере обеспечения права свободно получать и распространять информацию, любым не запрещенным законом способом;». (Второй вариант).

В случае изменения редакции подпункта 1) пункта 1 проекта Закона на второй вариант предложенной экспертами редакции, необходимо по всему тексту проекта Закона, а также в сопутствующем проекте Закона внести соответствующие изменения, в части использования слов «право на доступ к информации».

3.4. Разработчиками проекта Закона при определении понятия «информация», закрепленном в подпункте 2), по нашему мнению, допущены ряд логических ошибок, на что указывают следующие обстоятельства.

Во-первых, нарушено правило явного определения, поскольку определение не является соразмерным, т. е. объем определяющего понятия не равен объему определяемого понятия. Данная логическая ошибка была допущена ввиду введения узкого определения понятия «информация».

Во-вторых, определение понятия «информация» содержит своеобразный круг, и по нашему мнению является тавтологией. Круг возник вследствие того, что определяемое понятие «информация» характеризуется через него же (информация - это информация) и включается в определяющее понятие в качестве его части.

В-третьих, в качестве одной из частей определения понятие «информация» содержится слово «документированной», исчерпывающее определение которому разработчики проекта Закона не дали.

Вместе с тем, следует отметить, что в определении уже присутствуют все признаки, относящие информацию к категории документированной «полученные или созданные обладателем информации, и зафиксированные на материальном носителе или в виде электронного документа с реквизитами, позволяющими их идентифицировать». Это снимает необходимость введения в проект Закона нового понятия «документированная информация».

На основании изложенного, и учитывая, что данное определение, по замыслу разработчиков будет использоваться только в экспертируемом проекте Закона, считаем целесообразным, рекомендовать следующую редакцию подпункта 2) статьи 1 проекта Закона:

«2) информация — сведения (сообщения, данные, материалы) о лицах, предметах, объектах, фактах, событиях, явлениях, процессах и мнения о них, полученные или созданные обладателем информации, и зафиксированные на материальном носителе или в виде электронного документа с реквизитами, позволяющими их идентифицировать;».

3.5. В процессе анализа определения «информация с ограниченным доступом» (подпункт 3) статьи 1 проекта Закона) у экспертов возникло ряд вопросов.

Основная задача проекта Закона - четко на законодательном уровне закрепить объекты информации, доступ к которым не ограничен. При этом, по нашему мнению, должен быть соблюден один из принципов обеспечения доступа к информации - «соблюдения прав и законных интересов третьих лиц при предоставлении информации». То есть в проекте Закона, должен быть закреплен исчерпывающий перечень видов информации, доступ к которой в соответствии с действующим законодательством РК представляет собой ограниченный характер. Данное требование вытекает из того, что разработчиками в проект Закона не введена самостоятельная статья, закрепляющая исчерпывающий перечень видов информации с ограниченным доступом.

Вместе с тем в определении «информация с ограниченным доступом», данном в подпункте 3) статьи 1 проекта Закона указаны лишь государственные секреты и иные охраняемые законом тайны.

По смыслу данной статьи, вся иная информация должна быть открыта для свободного доступа. Вместе с тем, анализ действующего законодательства, проведенный экспертами, свидетельствует о том, что не все виды информации, к которым законами РК устанавливается особый порядок доступа, вошли в данный перечень, что на практике может привести к нарушению законных интересов государства, прав физических и юридических лиц.

Так, к примеру, предлагаемая редакция понятия «информация с ограниченным доступом» создает возможность для незаконного допуска к таким видам информации как «служебная информация», «конфиденциальная информация», «нераскрытая информация», а также персональным данным.

Указанная недоработка разработчиков, позволяет экспертам утверждать о наличии в проекте Закона нормы, противоречащей пункту 2 статьи 20 Конституции РК, то есть каждый имеет право получать и распространять информации любым способом, незапрещенным законом способом, а также пункту 5 статьи 12 Конституции РК - … Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать прав и свобод других лиц ….

В связи с изложенным подпункт 3) статьи 1 проекта Закона рекомендуется изложить в следующей редакции»

«3) информация с ограниченным доступом — государственные секреты, а также иные охраняемые законом тайны и виды информации к которым законом устанавливается особый порядок доступа;».

3.6. Согласно проекту Закона «пользователи информации - это физическое лицо или юридическое лицо, созданное в соответствии с законодательством Республики Казахстан или иностранного государства (иностранное юридическое лицо), международные организации».

Учитывая попытку разработчиков, разработать проект Закона в развитии конституционной нормы пункта 2 статьи 20 Конституции РК, мы приходим к выводу, что круг субъектов, указанных в данной норме (подпункт 4) статьи 1 проекта Закона) является более широким. Указанное подтверждается постановлением Конституционного Совета республики от 1 декабря 2003 года № 12, в соответствии с которым «Конституция дифференцирует правовой статус личности, употребляя термины «гражданин Республики Казахстан», «каждый», «все», «иностранцы» и «лица без гражданства». При этом следует понимать, что когда в тексте Конституции говорится о «каждом» и «всех», то имеются в виду, как граждане республики, так и лица, не обладающие гражданством республики».

Таким образом, исходя из положений вышеуказанного Постановления Конституционного Совета в соответствии с пунктом 2 статьи 20 Конституции РК правом свободно получать и распространять информацию, любым, не запрещенным законом способом обладают только граждане РК, иностранные граждане и лица без гражданства. Юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Республики Казахстан или иностранного государства (иностранные юридические лица) и международные организации в соответствии с пунктом 2 статьи 20 Конституции РК таким правом не обладают.

Вместе с тем, следует отметить, что в соответствии с действующим законом РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» юридические лица, наряду с физическими лицами обладают правом подать обращение государственным органам, органам местного самоуправления, юридическим лицам со стопроцентным участием государства либо предоставляющие товары (работы, услуги) в соответствии с условиями государственного заказа и (или) государственного закупа, которые вправе рассматривать и принимать решения по обращениям физических и юридических лиц в соответствии с их компетенцией, а также субъектам крупного предпринимательства по обращениям физических и юридических лиц, с которыми заключен договор на поставку (выполнение, оказание) им товаров (работ, услуг).

В этой связи, а, также учитывая, что в проекте Закона вводится новое понятие «запрос» (подпункт 6) статьи 1 проекта Закона), а сопутствующим законопроектом в определении понятия «обращение» (подпункт 4) статьи 1 Закона РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»), а также по всему тексту данного закона исключается слово «запрос», считаем правомерным в определении понятия «пользователи информации» расширение круга субъектов «пользователей информации».

Вместе с тем эксперты обращают внимание на то, что за рамками правового регулирования остаются вопросы получения информации государственными органами и органами местного самоуправления. Неясно, каким законом будет регулироваться этот круг отношений. Вместе с тем представители указанных органов (особенно органов местного самоуправления) неоднократно свидетельствовали, что получение информации из других органов вызывает затруднения, в том числе финансового характера.

Таким образом, состав субъектов правоотношений, по нашему мнению, как было отмечено выше, требует уточнения.

3.7. Новеллой в проекте Закона является введение в юридический оборот понятия «информатор» (подпункт 5) статьи 1 проекта Закона). И экспертами это приветствуется.

Вместе с тем, разработчикам следует обратить внимание на недоработку в самой редакции данного подпункта.

Проведенный анализ показал, что подпункт 5) статьи 1 и пункт 2 статьи 32 проекта Закона не в полной мере скоординированы между собой.

Так, в подпункте 5) статьи 1 закрепляется, что «информатор - это лицо, раскрывшее информацию, в том числе с ограниченным доступом …».

По смысловой направленности данной нормы следует, что объектом раскрытия является любая информация, в том числе с открытым доступом. По нашему мнению, следуя логике самого процесса раскрытия информации, а также в соответствии с пунктом 2 статьи 32 проекта Закона раскрытию может быть подвержена только информация с ограниченным доступом.

Раскрывать информацию, которая находится в свободном доступе, в принципе нет необходимости.

Считаем это бесспорным аргументом.

В этой связи, разработчикам рекомендуется подпункт 5) статьи 1 проекта Закона изложить в следующей редакции:

«5) информатор - лицо, раскрывшее информацию с ограниченным доступом с целью предотвращения вреда здоровью, безопасности или окружающей среде, превосходящего вред от нераскрытия такой информации;».

Кроме того, разработчикам следует четко определиться, могут ли юридические лица рассматриваться в качестве информаторов. Если нет, то рекомендуем в определении понятия «информатор» (подпункт 5) статьи 1 проекта Закона) слово «лицо» заменить словами «физическое лицо».

3.8. У экспертов в ходе проводимой экспертизы возникли серьезные замечания относительно заголовков и содержания статей 4, 5, 6 проекта Закона.

Подробный анализ показал, что содержание данных статей не соответствует заявленным заголовкам, кроме того, существует смещение разных понятий.

По статье 4 проекта Закона.

Статья 4 проекта Закона содержит исчерпывающий перечень основных принципов доступа к информации.

По нашему мнению, как заголовок статьи, так и закрепляемый перечень принципов требуют корректировки.

Во-первых, заголовок статьи не соответствует требованиям к содержанию и стилю изложения теста нормативного правого акта, поскольку слово «Основные», имеющееся в заголовке статьи не несет никакой смысловой и правовой нагрузки (п.3 ст. 19 Закона о нормативных правых актах).

Во-вторых, подпункт 8) не в полной мере скорректирован с введенным в проекте Закона понятием «доступ к информации», поскольку наряду с получением и распространением информации в подпункте 8) закреплены такие положения как «свобода поиска,.. передачи … информации».

Следует заметить, что в проекте Закона не определено, что понимать под понятиями «поиск информации» и «передача информации». Также возникает вопрос о соотношении понятий «передача информации» и «распространение информации».

Следует отметить, что в соответствии с требованиями п.3 статьи 19 Закона «О нормативных правовых актах» «Текст нормативного правового акта излагается с соблюдением норм литературного языка, юридической терминологии и юридической техники, его положения должны быть предельно краткими, содержать четкий и не подлежащий различному толкованию смысл». Что по нашему мнению, не в полной мере соблюдено разработчиками в проекте Закона.

В-третьих, ввиду того, что при предоставлении информации могут быть нарушены права и законные интересы третьих лиц, считаем целесообразным, в перечень принципов добавить принцип - «соблюдения прав и законных интересов третьих лиц при предоставлении информации».

В-четвертых, считаем целесообразным, по аналогии с законом РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц», а также для того, чтобы избежать нежелательных повторов в статьях 4 и 5, изменить заголовок статьи 4.

На основании изложенного, разработчикам рекомендуется статью 4 проекта Закона изложить в следующей редакции:

«Статья 4. Принципы настоящего Закона

Основными принципами регулирования правоотношений, связанных с доступом к информации, являются:

1) законность;

2) неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны

3) максимальная открытость и доступность информации;

4) достоверность и полнота информации;

5) своевременность предоставления информации;

6) свобода получения и распространения информации, кроме ограничений, установленных законом;

7) правомерность ограничений доступа к информации;

8) равенство прав получателей информации;

9) соблюдение прав и законных интересов третьих лиц при предоставлении информации;

10) открытость управления, прозрачность и гласность деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

11) обязательность опубликования информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

12) невмешательство в осуществление правосудия при предоставлении информации о деятельности судов;

13) установление обоснованной стоимости получения информации;

14) защита права на доступ к информации, в том числе в судебном порядке;

15) ответственность за нарушение законодательства в сфере доступа к информации.».

По статье 5 проекта Закона.

1. По замыслу разработчиков статья 5 проекта Закона должна была регламентировать вопросы установления государственных гарантий в сфере доступа к информации.

Вместе с тем содержащаяся в данной статье норма не в полной мере соответствует требованиям п.3 ст. 19 Закона РК «О нормативных правых актах». Текст нормативного правового акта не должен содержать положения декларативного характера, не несущие смысловой и правовой нагрузки. Кроме того, в статье отсутствуют четкие нормы, гарантирующие доступ к информации.

2. В статье 5 разработчиками следует расширить круг субъектов действия данной нормы.

Данная рекомендация, как было отмечено ранее, вытекает из постановления Конституционного Совета республики от 1 декабря 2003 года № 12, в соответствии с которым «Конституция дифференцирует правовой статус личности, употребляя термины «гражданин Республики Казахстан», «каждый», «все», «иностранцы» и «лица без гражданства». При этом следует понимать, что когда в тексте Конституции говорится о «каждом» и «всех», то имеются в виду, как граждане республики, так и лица, не обладающие гражданством республики».

Исходя из положений вышеуказанного Постановления Конституционного Совета в соответствии с пунктом 2 статьи 20 Конституции РК правом свободно получать и распространять информацию, любым, не запрещенным законом способом обладают только граждане РК, иностранные граждане и лица без гражданства. Юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Республики Казахстан или иностранного государства (иностранные юридические лица) и международные организации в соответствии с пунктом 2 статьи 20 Конституции РК таким правом не обладают.

Необходимо отметить, что данная норма (статья 5 проекта Закона) противоречит и подпункту 1) пункта 1 статьи 8 проекта Закона, в соответствии с которым за пользователями информации закрепляется право на доступ к информации, без каких либо ограничений для физических и юридических лиц.

Таким образом, применение, в статье 5 проекта Закона слова «каждому» создает условия для выведения за рамки действия данной статьи юридических лиц, созданных в соответствии с законодательством Республики Казахстан или иностранного государства (иностранных юридических лиц) и международные организации.

3. В связи с употреблением в тексте заголовка нового словосочетания «право на информацию», определение которому в понятийном аппарате и по тексту проекта Закона не дано, редакцию заголовка статьи 5 разработчикам рекомендуется доработать.

4. В статье 5 рекомендуется закрепить норму о равенстве прав пользователей информации, как одно из гарантий государства в сфере доступа к информации. Поскольку это не только принцип, но и гарантия со стороны государства.

В связи с вышеуказанными замечаниями, разработчикам рекомендуется статью 5 проекта Закона изложить в следующей редакции:

Заголовок статьи 5:

«Статья 5. Гарантии реализации права на доступ к информации»

или

«Статья 5. Гарантии на доступ к информации»

Далее по тесту статьи 5:

«1. Государство гарантирует пользователям информации свободно получать и распространять информацию, любым не запрещенным законом способом.

2. Государство гарантирует равенство прав пользователей информации.

3. Государство на уровне закона устанавливает требования, сроки, порядок и способы предоставления информации, а также обязанности обладателей информации предоставлять информацию.

4. Государство способствует осуществлению государственного и общественного контроля за соблюдением законодательства в сфере доступа к информации.

5. Государство устанавливает ответственность за нарушение законодательства в сфере доступа к информации.».

По статье 6 проекта Закона.

Анализ нормативных положений статьи 6 проекта Закона свидетельствует о том, что содержание подпунктов с 1) по 9) не соответствуют заголовку данной статьи.

Кроме того, не совсем понятно введение данной статьи в проект Закона, так как нормы данной статьи целиков поглощаются нормативными положениями статей 4, 10 и 12 проекта Закона.

В частности по подпунктам статьи.

Во-первых, подпункты 1) и 6), по нашему мнению, представляют собой ни сколько требования, а гарантии по обеспечению доступа к информацию, что и было выше предложено в новой редакции статьи 5 проекта Закона.

п.3 и 4статьи 5 проекта Закона:

«3. Государство на уровне закона устанавливает требования, сроки, порядок и способы предоставления информации, а также обязанности обладателей информации предоставлять информацию.

4. Государство способствует осуществлению государственного и общественного контроля за соблюдением законодательства в сфере доступа к информации.»).

Во-вторых, подпункты 2), 8) и 9), по нашему мнению, являются обязанностями обладателей информации, и их необходимо отнести в соответствующую статью проекта Закона (ст.9). Следует заметить, что аналогичной направленности нормы, уже имеются в статье 10 проекта Закона (подпункты 4), 7), 12) пункта 1.).

В-третьих, подпункты с 3) по 5) являются способами доступа к информации. Данные положения закреплены в статье 12 проекта Закона (подпункты 4), 6), 5) статьи 12).

В связи с изложенным, разработчикам рекомендуется данную статью исключить.

3.9. В статье 7 проекта Закона разработчиками предпринята попытка установить трехступенчатую систему обязательных требований при ограничении доступа к информации, что соответствует принятым в международной практике стандартам. И это приветствуется экспертами.

Вместе с тем, по нашему мнению, в процессе практической реализации ряда норм, в частности подпункта 3) пункта 1 статьи 7 могут возникнуть условия для разного их толкования и применения.

Данная ситуация может возникнуть в связи с тем, что разработчиками вводится понятие «общественный интерес», которому в проекте Закона и действующем законодательстве РК не дано четкого, исчерпывающего определения.

Указанная недоработка может позволить обладателям информации на практике сузить содержание понятия «общественный интерес», тем самым необоснованно ограничить доступ к информации.

В этой связи разработчикам рекомендуется в проекте Закона дать данному понятию четкое определение или доработать редакцию подпункта 3) пункта 1 статьи 7.

Наряду с этим разработчикам рекомендуется доработать подпункт 11) пункта 1 данной статьи и привести его в соответствие с действующим законодательством Республики Казахстан, в частности законодательством в сфере государственной службы.

Также в пункте 1 данной статьи рекомендуется после слова «законами» исключить слова «Республики Казахстан». Данное дополнение, по нашему мнению, является излишним.

Предложенная разработчикам рекомендация соответствует пункту 1 статьи 4 Конституции, где закреплено, что «действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов …», а также законодательной традиции, принятой в РК.

3.10. В целях наиболее полной реализации права на доступ к информации, разработчикам рекомендуется в статью 8 проекта Закона добавить два подпункта следующего содержания

«9) проверять достоверность полученной информации;

10) обращаться к специалистам при проверке на объективность, полноту и достоверность полученной информации;».

3.11. В соответствии с пунктом 3 статьи 9 проекта Закона «На обладателей информации, указанных в подпунктах 2, 3, 4 пункта первого и в пункте втором этой статьи, требования настоящего Закона распространяются в части предоставления информации по запросу, а также на судебную защиту права на доступ к информации.».

Вместе с тем, нормативные положения абзаца 5 подпункта 12) пункта 1 статьи 15, а также пункта 8 статьи 16 проекта Закона распространяется и на субъекты квазигосударственного сектора, а нормативные положения пункта 9 статьи 16 проекта Закона направлены на субъекты рынка, занимающие доминирующее или монопольное положение.

В этой связи, разработчикам рекомендуется устранить имеющиеся противоречия.

3.12. Содержание статьи 10 проекта Закона не в полной мере соответствуют его заголовку.

Так, в содержании статьи отсутствуют нормы, закрепляющие права обладателей информации. Вместе с тем заголовок предполагает регламентацию данного вопроса нормами данной статьи.

В связи с изложенным, в заголовке статьи рекомендуется исключить слова «и права» или в статье 10 проекта Закона добавить отдельный пункт «Обладатели информации имеет право:».

В случае если, в статье не будет добавлен отдельный пункт «Обладатели информации имеет право:», разработчикам рекомендуется не выделять статью 10 самостоятельным пунктом 1. т.е исключить нумерацию пунктов.

Кроме того, в целях приведения подпункта 1) пункта 1 статьи 10 в соответствие с определением «информация», которое рекомендовано разработчикам ранее, предлагается следующая редакция подпункта 1) пункта 1 статьи 10:

«1) во всех случаях незамедлительно всеми имеющимися способами и средствами довести до пользователей информацией, ставшие ему известными сведения (сообщения, данные, материалы) о лицах, предметах, объектах, фактах, событиях, явлениях, процессах и мнения о них, создающих угрозу общественной безопасности, жизни и здоровью людей;».

3.13. По статье 15 проекта Закона.

1. В абзацах 4 и 5 подпункта 4) пункта 1 проекта Закона разработчиками используется понятие «услуги местного самоуправления». Вместе с тем ни в проекте Закона, ни в нормах действующего законодательства нет определения понятию «услуги местного самоуправления». Кроме того, на сегодняшний день отсутствует перечень таких услуг, а также не приняты регламенты и стандарты оказания услуг органами местного самоуправления.

В этой связи разработчикам рекомендуется учесть вышеуказанные замечания при доработке проекта Закона.

2. В абзаце 3 подпункта 7) пункта 1 проекта Закона разработчиками используется понятие «акты местного самоуправления». Вместе с тем ни в проекте Закона, ни в нормах действующего законодательства не дано определение понятию «акты местного самоуправления». Кроме того, данный вопрос на урегулирован на уровне действующего законодательства РК.

Разработчикам рекомендуется устранить указанное замечание.

3. В статье 15 в ряде подпунктов разработчиками в качестве требований установлено обязательное указание фамилии, имени и отчества. В этой связи необходимо отметить, что в соответствии с пунктом 1 статьи 15 Гражданского кодекса (Общая часть) РК «Гражданин приобретает и осуществляет права и обязанности под своим именем, которое включает фамилию и имя, а также по желанию отчество.».

В этой связи, рекомендуется после слова «отчество» добавить слова «(если указано в документе, удостоверяющем личность)». Аналогичного характера замечания разработчикам следует устранить по всему тексту проекта Закона, где используется слово «отчество» «(в частности: пп.11) п.1 ст.15, п.1 ст.23., п.3 ст.25.).

4. В пункте 3 статьи 15 проекта Закона разработчикам рекомендуется закрепить положение, что «информация, размещенная на официальном интернет-ресурсе обладателя информации, должна быть достоверной и полной. Руководители обладателя информации несут ответственность за достоверность и полноту информации, размещаемой на официальном интернет-ресурсе. Доступ к информации, размещенной на официальном интернет-ресурсе, должен быть свободным и бесплатным.».

5. В подпункте 14) пункта 1 статьи 15 разработчиками используются слова «компетенции органов местного самоуправления». Вместе с тем на законодательном уровне на сегодняшний день, данный вопрос еще не урегулирован. Понятие «компетенции органов местного самоуправления» также не определено. В этой связи разработчикам рекомендуется при доработке проекта Закона устранить указанное замечание.

6. Поскольку в пункте 1 статьи 15 дается исчерпывающий перечень информации, которую обладатели информации обязаны размещать на интернет-ресурсах, разработчикам рекомендуется исключить подпункт 15) пункта 1 статьи 15.

3.14. В соответствии с пунктом 4 статьи 16 проекта Закона: «Обязательный перечень информации, подлежащей размещению на интернет-ресурсах Верховным Судом Республики Казахстан, Конституционным Советом Республики Казахстан, Центральной избирательной комиссией Республики Казахстан, утверждается в порядке, определяемом соответственно Верховным Судом Республики Казахстан, Конституционным Советом Республики Казахстан, Центральной избирательной комиссией Республики Казахстан.».

Вместе с тем данная норма не урегулировала вопрос: какой орган утверждает порядок размещения обязательного перечня информации на интернет-ресурсах местных и других судов, а также территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий.

Разработчикам рекомендуется учесть вышеуказанное замечание при доработке проекта Закона.

3.15. В соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 17 проекта Закона обладатели информации в занимаемых ими помещениях и иных отведенных для этих целей местах размещают на информационных стендах и (или) других технических средствах аналогичного назначения для ознакомления стандарты оказания государственных услуг.

В этой связи, эксперты, ставят под сомнение возможность, практической реализации данной нормы, ввиду фактической невозможности размещать данные стандарты в предполагаемых местах. Тексты данных стандартов могут представлять слишком большой объем.

В этой связи, разработчиком следует дополнительно проработать данный вопрос.

3.16. В соответствии с пунктом 1 статьи 21 проекта Закона «Заседания коллегиальных органов обладателей информации являются открытыми для пользователей информацией, за исключением закрытых заседаний.».

В соответствии с пунктом 3 статьи 21 проекта Закона «Заседания коллегиальных органов обладателей информации объявляются закрытыми в случаях рассмотрения вопросов, предполагающих раскрытие информации с ограниченным доступом.».

По мнению экспертов, приведенные нормы создают условия для ограничения доступа к информации, не относящегося к категории с ограниченным доступом. Данное утверждение вызвано тем, что в рамках закрытых заседаний наряду с обсуждением вопросов, содержащих информацию с ограниченным доступом, могут обсуждаться и иные вопросы, не содержащие в себе информацию с ограниченным доступом или не предполагающие раскрытие информации с ограниченным доступом.

В этой связи, разработчикам рекомендуется следующая редакция статьи 21 проекта Закона:

«Статья 21. Открытость заседаний

1. Заседания коллегиальных органов обладателей информации являются открытыми для пользователей информацией.

2. Открытость заседаний коллегиальных органов обладателей информации гарантируется присутствием на них пользователей информацией, которыми были поданы заявки на участие в соответствующих заседаниях.

3. Доступ пользователей информации ограничивается только на закрытые заседания коллегиальных органов обладателей информации и (или) частично закрытые заседания коллегиальных органов обладателей информации.

4. Заседания коллегиальных органов обладателей информации объявляются закрытыми только в случае, если все вопросы, планируемые к обсуждению и рассмотрению, содержат информацию с ограниченным доступом или предполагают раскрытие информации с ограниченным доступом.

5. Заседания коллегиальных органов обладателей информации объявляются частично закрытыми только в случае, если не все вопросы, планируемые к обсуждению и рассмотрению, содержат информацию с ограниченным доступом или предполагают раскрытие информации с ограниченным доступом.

6. Доступ на частично закрытые заседания коллегиальных органов обладателей информации для пользователей информации ограничивается только на время обсуждения, рассмотрения и принятия решения по вопросу, содержащего информацию с ограниченным доступом или предполагающего раскрытие информации с ограниченным доступом.».

3.17. В подпункте 1) пункта 1 статьи 23 разработчикам рекомендуется после слова «права» вставить слова «, свободы».

3.18. В целях обеспечения наиболее полного доступа к информации и архивным материалам к заседаниям коллегиальных органов обладателей информации в статье 24 разработчикам рекомендуется добавить пункт 4 в следующей редакции.

«4. Пользователи информации имеют право ознакомиться с протоколами частично закрытых заседаний коллегиального органа обладателя информации, делать из них выписки, копии только по вопросам повестки заседания, не содержащих информацию с ограниченным доступом».

3.19. По статьям 25 и 26 проекта Закона.

1. В пункте 2 статьи 25 проекта Закона разработчиками используется понятие «письменный запрос». Вместе с тем, следует отметить, что в статье 1 проекта Закона, разработчиками введено в оборот понятие «запрос», которое определено как требование в устной или письменной форме, в том числе в виде электронного документа о получении информации, адресованное обладателю информации в установленном настоящим Законом порядке.

Таким образом, в определение «запрос» указывается на форму подачи запроса: устная, письменная или в виде электронного документа.

Также в пункте 2 статьи 25 разработчикам рекомендуется после слов «имя,» добавить слова «отчество (если указано в документе, удостоверяющем личность),».

В связи с вышеобозначенным, разработчикам рекомендуется следующая редакция пункта 2 статьи 25 проекта Закона:

«2. В запросе в письменной форме, в том числе в виде электронного документа физическим лицом указывается его фамилия, имя, отчество (если указано в документе, удостоверяющем личность), почтовый адрес или адрес электронной почты, иных средств связи, юридическим лицом - его наименование, почтовый адрес или адрес электронной почты, иных средств связи, его исходящий номер и дата. Запрос в письменной форме, в том числе в виде электронного документа, должен быть подписан пользователем информации, обратившегося с запросом либо заверен его электронной цифровой подписью.».

2. Пункт 3 статьи 25 не соответствует заголовку данной статьи. Кроме того, пункт 1 статьи 26 проекта Закона также регламентирует вопрос регистрации запроса.

В связи с чем, рекомендуем переместить пункт 3 статьи 25 в пункт 1 статьи 26 проекта Закона.

В итоге пункт 1 статьи 26 проекта Закона рекомендуется изложить в следующей редакции:

«1. Запрос в устной или письменной форме, в том числе в виде электронного документа подлежит регистрации в день его поступления обладателю информации с указанием даты и времени поступления.

Пользователю информации, обратившемуся в устной форме, обладатель информации обязан в устной форме сообщить дату, время, номер регистрации запроса, фамилию, имя, отчество (если указано в документе, удостоверяющем личность) и должность лица, принявшего запрос.

По требованию пользователя информации, обратившемуся в устной форме, обладатель информации обязан в письменной форме сообщить дату, время, номер регистрации запроса, фамилию, имя, отчество (если указано в документе, удостоверяющем личность) и должность лица, принявшего запрос.

Пользователю информации, обратившемуся в письменной форме, обладатель информации обязан выдать талон с указанием даты и времени, номера регистрации запроса, фамилии, имени, отчества (если указано в документе, удостоверяющем личность) и должности лица, принявшего запрос.

Пользователю информации, обратившемуся с запросом в виде электронного документа обладатель информации обязан направить электронный документ с указанием даты и времени, номера регистрации запроса, фамилии, имени, отчества (если указано в документе, удостоверяющем личность) и должности лица, принявшего запрос.».

3.20. В статье 27 проекта Закона, по нашему мнению, необходимо более четче и детальнее закрепить порядок предоставления ответов на запросы.

В этой связи, разработчикам рекомендуется статью 27 проекта Закона изложить в следующей редакции:

«Статья 27. Порядок предоставления информации по запросу

1. Ответ на запрос предоставляется по желанию пользователя информацией в устной или письменной форме, в том числе в виде электронного документа на государственном и (или) русском языках.

2. Форма и язык предоставления ответа на запрос может быть указаны пользователем информации в тексте запроса.

В случае, если в запросе не указаны форма и язык предоставления ответа на запрос, то обладатель информации предоставляет ответ на языке и форме запроса.

3. Ответ на запрос должен содержать достоверную, полную запрашиваемую информацию.

4. Ответ на запрос по содержанию должен быть обоснованным и мотивированным со ссылкой на законодательство Республики Казахстан, с разъяснением права пользователя информации на обжалование принятого решения.

5. Ответ на запрос в устной или письменной форме, в том числе в виде электронного документа подлежит регистрации, а также документированию в письменной форме.

6. В ответе на запрос в устной или письменной форме, в том числе в виде электронного документа, указываются наименование, почтовый адрес обладателя информации, фамилия, имя, отчество (если указано в документе, удостоверяющем личность) и должность лица, подписавшего ответ, дата и номер регистрации запроса.

7. Ответ на запрос в виде электронного документа подтверждается электронной цифровой подписью или иным способом в порядке, установленном законодательством.

8. В случае, если запрашиваемая информация относится к информации с ограниченным доступом, в ответе на запрос указываются вид, наименование, номер и дата принятия акта, в соответствии с которым доступ к этой информации ограничен.

Если запрос, в какой либо части касается информации с ограниченным доступом, то обладатель информации обязан предоставить запрашиваемую информацию за исключением информации с ограниченным доступом.».

3.21. По статье 28 проекта Закона.

1. По мнению экспертов, основная задача проекта Закона - создать правовые условия для наиболее полной реализации конституционных прав в области доступа к информации. При этом всякого рода барьеры при реализации данного права должны быть сведены к минимуму.

Вместе с тем, в статье 28 проекта Закона одним из оснований отказа в предоставлении информации указано: когда «запрашиваемая информация ранее предоставлялась пользователю информацией» (подпункт 5) пункта 1 статьи 28). Считаем, что на практике, многие обладатели информации, подходя формально к выполнению своих обязанностей, могут использовать данную норму для отказа в предоставлении информации, что станет, по нашему мнению, серьезным барьером для доступа к информации. В связи с изложенным, рекомендуем, исключить из статьи 28 подпункт 5) пункта 1.

2. Считаем, что в подпункте 7) пункта 1 статьи 28 разработчиками допущена техническая ошибка. В этой связи рекомендуем в подпункте 7) пункта 1 статьи 28 заменить слово (цифры) «27» на слово (цифру) «29».

3. Разработчикам рекомендуется скоординировать положения пункта 3 статьи 28 с положения пункта 2 статьи 26 проекта Закона. И определить, что «мотивированный ответ об отказе в предоставлении информации по запросу доводится до сведения пользователя информацией в течение пяти рабочих дней со дня регистрации запроса.».

3.22. По статье 29 проекта Закона.

1. В связи с тем, что в соответствии с Законом РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» все ответы на обращения (в том числе запросы) государственными органами осуществляются на бесплатной основе, рекомендуем в пункте 1 статьи 29 проекта Закона исключить слова «за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи». Следует заметить, что пункт 2 данной статьи не регламентирует отношения пользователей информации с государственными органами и органами местного самоуправления.

2. По пункту 2 статьи 29 проекта Закона у экспертов возникли ряд замечаний.

Во-первых, положения пункта 2 статьи 29 противоречат положениям пункта 2 статьи 9 проекта Закона.

Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 9 к обладателям информации приравниваются «юридические лица, которые владеют:

1) экологической информацией;

2) информацией о чрезвычайных ситуациях, природных и техногенных катастрофах, их прогнозах и последствиях, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасности граждан, населенных пунктов и производственных объектов».

Вместе с тем, в пункте 2 статьи 29 уже речь идет о юридических лицах, обладающих общественно значимой информацией.

Это является явной недоработкой разработчиков проекта Закона.

В этой связи разработчикам рекомендуется в проекте Закона скоординировать положения пункта 2 статьи 9 и пункта 2 статьи 29.

Во-вторых, по мнению экспертов, разработчиками созданы условия для разного толкования и применения на практике ряда положений данного пункта.

Данное утверждение исходит из того, что разработчиками в данной норме используется понятие «общественно значимая информация», которому ни в проекте Закона, ни в действующем законодательстве не дано четкого, исчерпывающего определения.

Указанная недоработка может позволить юридическим лицам-обладателям общественно значимой информации на практике по своему усмотрению трактовать содержание понятия «общественно значимая информация», тем самым необоснованно ограничить доступ к информации.

Считаем, что данная норма, не будет выполняться юридическими лицами, и, по сути, будет представлять собой декларативную норму.

В этой связи разработчикам рекомендуется в проекте Закона дать четкое, исчерпывающее определение понятию «общественно значимая информация» или пересмотреть саму редакцию данного пункта.

В-третьих, пункт 2 требует внесения ясности по вопросу о бесплатном предоставлении ответов на запросы, не превышающих в печатном варианте 10 страниц.

Учитывая вышеизложенное, разработчикам рекомендуется пункт 2 статьи 29 дополнить абзацем 2 в следующей редакции:

«Первые 10 страниц печатаются и копируются бесплатно.».

3. Разработчикам следует дополнительно проработать вопрос о приоритете предоставления информации на бесплатной основе. Данная рекомендация касается пункта 4 статьи 29 проекта Закона. В частности, экспертам не понятно, чем руководствовались разработчики при закреплении приоритета предоставления на бесплатной основе только личной и экологической информации.

Наряду с экспертов возник вопрос, что понимать под определением «личная информация».

К сведению, в настоящее время в Мажилисе Парламента РК на рассмотрении находится проект закона РК «О персональных данных» и сопутствующий проект Закона.

4. Разработчикам в целях снятия барьеров на реализацию права на доступ к информации ранее было рекомендовано в качестве одного из принципов настоящего Закона включить принцип - «установление обоснованной стоимости получения информации».

Исходя из того, что для представителей ряда категорий (слоев) и групп население установленное в пункте 2 статьи 29 проекта Закона требование об уплате услуг по предоставлению информации может стать своеобразным препятствием в области реализации права на получение и распространения информации (на доступ к информации), считаем, целесообразным на уровне данного Закона освободить представителей социально и экономически незащищенных слоев населения при предоставлении такой информации.

Кроме того, на уровне данного закона, считаем возможным, закрепить норму, предполагающую обязанность обладателя информации за счет своих средств дополнительно предоставить информацию, которая ранее была предоставлена заявителю в неполном объеме (в том числе, если в них содержались неточные сведения).

В этой связи, разработчикам рекомендуется в статью 29 проекта Закона добавить пункты 5,6 и 7 в следующей редакции:

«5. Освобождаются от оплаты за предоставление информации лица, относящиеся к социально и экономически незащищенным группам (категориям) населения (дети, инвалиды, пенсионеры, безработные), официально признанные таковыми в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

6. Перечень категорий лиц, которым информация предоставляется на безвозмездной основе, может быть дополнен по усмотрению обладателя информации.

7. Обладатель информации, предоставивший информацию, содержащую неточные сведения и не в полном объеме, обязан безвозмездно по письменному заявлению пользователя информацией, которое должно быть мотивировано, устранить имеющиеся неточности.».

3.23. По статье 30 проекта Закона.

1. Разработчикам рекомендуется расширить круг субъектов общественного контроля, а также перечень процедур осуществления общественного контроля.

В этой связи предлагается статью 30 проекта Закона изложить в следующей редакции:

«Статья 30. Контроль и надзор над обеспечением доступа к информации

1. Контроль над обеспечением доступа к информации осуществляют руководители обладателей информации.

2. Общественный контроль над обеспечением доступа к информации могут осуществлять физические лица, неправительственные организации, общественные объединения и средства массовой информации.

3. Общественный контроль может осуществляться посредством:

1) доступа к информации о деятельности обладателей информации;

2) проведением общественных слушаний;

3) заслушиванием докладов и отчетов о результатах работы обладателей информации;

4) участием на заседаниях коллегиальных органов обладателей информации;

5) проведением экспертных совещаний;

6) проведением общественной экспертизы;

7) проведением общественного мониторинга;

8) проведением независимой экспертизы;

9) проведения общественного схода;

10) проведения общественного собрания;

11) подачи индивидуальных и (или) коллективных обращений;

12) подачи запросов;

13) проведением общественных и журналистских расследований.

4. Общественный контроль может осуществляться и в иных формах, не запрещенных законом.

5. Высший надзор за точным и единообразным применением законодательства в сфере доступа к информации осуществляют органы прокуратуры Республики Казахстан.».

3.24. Поскольку порядок введения в действие данного Закона (проекта Закона) не определяется другим отдельным законом, в соответствии пунктом 2 статьи 26 Закона РК «О нормативных правовых актах», разработчикам рекомендуется включить в проект Закона Главу 6. «Заключительные положения» и отдельную статью 34 «Введение в действие настоящего Закона» в следующей редакции:

«Глава 6. Заключительные положения

Статья 34. Введение в действие настоящего Закона

Настоящий Закон вводится в действие по истечению десяти календарных дней после его первого официального опубликования.

Президент

Республики Казахстан

Н. Назарбаев».

Обращаем внимание разработчиков, что порядковая нумерация рекомендованных статей может быть изменена в связи с исключением ряда статей в процессе доработки проекта Закона.

4.

Оценка социальных, экономических, научно-технических и иных последствий принятия проекта Закона

Принятие самостоятельного закона, регулирующего общественные отношения в сфере доступа к информации, на наш взгляд, позволит:

· создать условия для дальнейшей демократизации и продвижения политической и социальной модернизации общества и государства;

· обеспечить осуществление единой государственной политики в области доступа к информации;

· закрепить на законодательном уровне действенные правовые механизмы обеспечения конституционного права каждого получать и распространять информацию, любым, не запрещенным законом способом;

· создать правовые условия для информирования граждан о деятельности государственных органов и органов МСУ, а гражданам эффективно отстаивать свои права и законные интересы;

· способствовать созданию механизма общественного контроля над их деятельностью;

· обеспечить прозрачность и открытость деятельности государственных органов, органов МСУ, субъектов квазигосударственного сектора, получателей бюджетных средств, в части информации, касающейся использования средств, выделенных из государственного бюджета, субъектов рынка, занимающих доминирующее или монопольное положение - относительно условий и цен снабжения товаров, услуг и цен на них, подотчетности государственных органов, борьбы с коррупцией;

· обеспечить подотчетность государственных органов и органов МСУ;

· создать условия для эффективной борьбы с коррупцией;

· повысить эффективность системы государственного управления за счет создания обратной связи государственных органов с населением, тем самым создать условия для активизации деятельности граждан и институтов гражданского общества в процессе управлении делами государства;

· усилить ответственность обладателей информации и должностных лиц за нарушение прав каждого на получение и распространение информации;

· систематизировать разрозненные нормативные правовые положения отдельных отраслевых законов по вопросу доступа к информации.

Экологических, научно-технических последствий от принятия проекта Закона не представляется возможным усмотреть, так как отношения в сфере доступа к информации лишь косвенно могут оказать непосредственное влияние.

Открытый доступ к информации, безусловно, станет мощным инструментом участия населения в общественно-политических процессах. Поэтому проект Закона РК «О доступе к информации» представляет собой большой шаг вперед на пути к правовому, демократическому государству, и его принятие и успешная реализация могут стать важнейшим достижением в современной истории Казахстана.

Необходимо заметить, что попытка практической реализации норм, противоречащих Конституции Республики Казахстан и другим нормативным правовым актам Республики Казахстан, повлечет за собой ряд негативных последствий: либо норма окажется невыполнимой, либо ее выполнение создаст правовые условия для массового нарушения конституционных прав, свобод и законных интересов граждан.

5.

Оценка возможной эффективности проекта Закона и замечания общего характера

В ходе проведения научной правовой экспертизы проекта Закона отдельные нормы Законопроекта вызвали некоторые замечания, которые могут рассматриваться как замечания (предложения) общего характера.

К замечаниям (предложения) общего характера относятся:

5.1. В пункте 2 статьи 3 проекта Закона установлено, что «если законами Республики Казахстан предусматривается иной порядок предоставления отдельных видов информации, положения настоящего Закона применяются с учетом особенностей, предусмотренных этими законами Республики Казахстан». Однако действующим законодательством РК не предусмотрено иных способов, которых бы не было в экспертируемом проекте Закона.

В целом складывается впечатление, что проект Закона регулирует отношения в сфере доступа к информации по остаточному принципу. Обходя все спорные моменты действующего законодательства, проект Закона устанавливает регулирование лишь тех процедур доступа, которые ранее отсутствовали в принципе (процедура запроса и процедура опубликования информации на интернет-ресурсах).

Вместе с тем, по мнению экспертов, законодательство о доступе нуждается не в косметической перестройке, а в преобразовании всей системы информационного взаимодействия получателей и обладателей информации. Представляется, что закон сможет выполнить свою цель только при его позиционировании как нормативного правового акта, вводящего новые нормативные правила для обладателей информации при предоставлении всех видов информации, в том числе с ограниченным доступом.

5.2. Один из корневых вопросов проблемы доступа, вопрос об условиях и порядке ограничения доступа к информации закреплен в проекте Закона весьма невыразительно. Безусловно, ссылкой на другие законы в данном проекте Закона можно решить проблему неопределенности состава информации с ограниченным доступом. Однако в значительной степени это ссылка на неразвитое законодательство в сфере доступа к информации. Не будет ли это препятствием в обеспечении действительного доступа граждан к информации при принятии данного проекта Закона?

Представляется, что Закон о доступе к информации является тем самым нормативным правовым актом, в котором более чем уместно было бы системно решить проблему неопределенности состава и признаков информации с ограниченным доступом.

5.3. В статье 12 проекта Закона предусматривается восемь способов обеспечения доступа к информации. Однако в тексте проекта Закона раскрыты лишь три из них - предоставление информации по запросу, обеспечение доступа пользователей информации на заседания коллегиальных органов обладателей информации, размещение информации на интернет-ресурсах. Среди неурегулированных форм доступа имеются также такие, которые не имеют эквивалента в национальном законодательстве и поэтому остаются неурегулированными даже по остаточному принципу регулирования данного проекта Закона. Например, обнародование информации в официальных и периодических печатных изданиях, размещение информации в помещениях, занимаемых обладателями информации, и в иных отведенных для этих целей местах, ознакомление пользователей информации с информацией в помещениях, занимаемых обладателями информации, а также в библиотечных, архивных фондах и иных организациях.

Обнародование информации в официальных и периодических печатных изданиях, т.е. размещения информации в информационных системах общего пользования, достойно выделения в самостоятельную главу.

Недооцененным способом опубликования является подготовка и реализация официальных сборников правовых актов с аутентичными комментариями, справочников о структуре, порядке работы и результатах деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, тематических брошюр для правовой поддержке для населения.

5.4. Проект Закона не учитывает, что по запросу может быть представлена информация с ограниченным доступом, касающаяся запрашивающего лица, например, его персональные данные. Напротив, положения подпункта 12) пункта 1 статьи 10, а также подпункта 4) пункта 1 статьи 28 проекта Закона запрещают предоставление по запросу информации, доступ к которой ограничен законом, что создаст препятствия для реализации конституционных прав и коллизию с рядом законов Республики Казахстан.

Необходимо отметить, что в Мажилисе Парламента Республики Казахстан на рассмотрении находятся проекты законов РК «О персональных данных» и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам персональных данных», с нормами которых могут возникнуть явные противоречия.

5.5. Проект Закона не устанавливает требований к юридической силе документов, предоставляемых пользователям информации с использованием информационно-телекоммуникационных сетей (посредством электронной почты или непосредственно с официального интернет-ресурса), что не позволит пользователю информации впоследствии использовать эти документы для защиты своих прав, свобод и законных интересов в государственных органах и судах.

5.6. Разработчикам необходимо провести работу по упорядочению применения в тексте проекта Закона союзов «или» и «либо».

6.

Определение наличия условий для совершения коррупционных правонарушений в связи с принятием проекта Закона

Принятие проекта Закона не может автоматически устранить условия для коррупционных правонарушений. Они могут сохраниться, поскольку эти условия зависят от множества других факторов.

Для выявления возможных условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений, необходимо провести соответствующую антикоррупционную экспертизу.

7.

Определение наличия причин и условий для ущемления права на тендерное равенство в связи с принятием проекта Закона

Причин и условий для ущемления права на тендерное равенство в проекте Закона не обнаружено.

8.

Соблюдение юридической техники в тексте проекта Закона

Разработчикам проекта Закона необходимо придерживаться единообразного использования терминов. В тексте проекта Закона, например, встречаются такие разночтения, как «право на доступ к информации» - «право на информацию», «письменный запрос» - «запрос в письменной форме» и др.

В проекте Закона не дано определение ряду понятий, что было изложено в предыдущих разделах настоящего Заключения.

Экспертная комиссия считает, что представленный на научную правовую экспертизу проект Закона разработчикам необходимо привести в соответствии с нормами Закона РК «О нормативных правовых актах», в части оформления, содержания и стиля изложения текста проекта Закона.

9.

Выявление возможных противоречий принципам соответствующей отрасли права

В целом противоречий, как по общеправовым принципам, так и принципам соответствующей отрасли права не выявлено.

10.

Выявление явного или скрытого ведомственного или группового интереса, обеспечиваемого проектом Закона

В Законопроекте групповых или иных интересов, противоречащих задачам нормативного регулирования, не выявлено.

11.

Получение ответов на иные вопросы, вытекающие из проекта Закона

Дополнительные вопросы инициаторами проведения научной правой экспертизы не ставились.

12.

Выводы

1. Проект Закона не согласуется с различными актами действующего законодательства Республики Казахстан, включая основополагающие (Конституцию РК, Гражданский кодекс) и закону Республики Казахстан «О нормативных правовых актах»;

Конкретные факты и обоснование несогласованности подробно, сообразно логике юридической экспертизы проекта, рассмотрены в настоящем Заключении.

2. Принятие проекта Закона невозможно без разработки и принятия сопутствующего законопроекта с пакетом изменений и дополнений действующего законодательства.

3. В связи с принятием Закона потребуется разработка и принятие подзаконных актов, обозначенных в проекте Закона.

4. Проект Закона представленной для составления настоящего заключения, может быть внесен в Мажилис Парламента Республики Казахстан после обстоятельной доработки с учетом изложенных в настоящем Заключении замечаний и рекомендаций.