94. Согласно статье 71, рассмотрение административных жалоб осуществляется в порядке, предусмотренном в статье 4 законопроекта.
Здесь, по всей вероятности, подразумевается Глава 4, посвященная административным процедурам, а не статья 4 о сфере действия законопроекта.
95. Статья 72 о принятии решений по административной жалобе предусматривает несколько вариантов решений. Эти варианты перечислены в п. 2: отменить полностью или частично либо изменить оспариваемый административный правовой акт, принять новый административный правовой акт или удовлетворить жалобу полностью или частично. Последний вариант смешивает решения по существу и решения о приемлемости жалобы. Удовлетворение жалобы (полное или частичное) имеет отношение к тому, приемлема ли жалоба и стоит ли рассматривать ее до принятия решения по ее существу. Так как вопрос приемлемости жалобы рассматривается в статье 68 об оставлении жалобы без рассмотрения, рекомендуется изъять положение об удовлетворении административной жалобы из п. 2 статьи 72.
4.8.2. Процедура обжалования в суд
96. Наряду с подачей административной жалобы в административный орган, п. 3 статьи 65 предусматривает рассмотрение «административного иска» в судебном порядке. Законопроект не содержит определения подобных исков или каких-либо ссылок на соответствующие определения в других законах, поэтому неясно различие между административным иском и административной жалобой, если не считать того, что административные иски вносятся в суд, а административные жалобы - в административный орган. Рекомендуется разъяснить характер административного иска и процедуры, которым необходимо следовать при его внесении.
97. Помимо краткого упоминания в п. 3 статьи 65, законопроект не содержит никакого другого упоминания о процедуре подачи административной жалобы в суд, хотя в Концепции законопроекта (пункт 2.2) говорится о введении системы административной юстиции. В качестве эффективного средства правовой защиты при осуществлении административных процедур было бы разумно сформулировать в этом законопроекте или в отдельном законе об административном судопроизводстве процедуру административного обжалования в суде в качестве механизма обжалования в последней второй инстанции. Главным аргументом в пользу такого подхода является тот факт, что административные органы, вовлеченные в процесс рассмотрения административных жалоб, не могут быть по-настоящему независимы, так как все они являются частью исполнительной власти и часто иерархически связаны с административным органом, выступающим в качестве ответчика. Обращение к суду, как к последнему средству правовой защиты, обеспечит независимое и непредвзятое рассмотрение обжалуемого акта или действия. Фактически все административные акты, включая дискреционные акты, должны подлежать судебному контролю. Исключения из этого правила должны быть ограничены, четко сформулированы в законопроекте и подкреплены неопровержимыми доводами.
98. В случае осуществления судебного контроля над административными актами, этот контроль должен опираться на соответствующую юридическую базу в виде отдельного закона или общего судебного законодательства. В таком законодательстве необходимо указать, какие суды уполномочены рассматривать подобные дела, а также каковы формальные требования для предъявления иска в суд (включая исчерпание административных средств). Также следует указать, какие процедуры последуют за внесением такой жалобы в суд. Соответствующим заинтересованным сторонам в Казахстане следует решить, что для них наиболее приемлемо - создание специальных административных судов или палат или расширение полномочий существующих судов. Обе модели имеют как положительные, так и отрицательные стороны. Также следует уточнить масштаб судебного следствия, результат судебного разбирательства и исполнение приговора. Кроме того, соответствующие законы должны содержать четкие положения относительно масштабов судебного контроля, в частности, в них должно быть четко указано, ограничивается ли контроль оценкой законности административной процедуры или же это «полноценный контроль», который включает в себя рассмотрение существа дела. Данный законопроект или другие законы также должны содержать четкие указания относительно того, ведет ли судебное разбирательство к приостановке исполнения административных актов или же оно влечет за собой какие-либо другие результаты.
99. Согласно п. 4 статьи 65, производство по административной жалобе должно быть прекращено в случае одновременного возбуждения административного иска в суде. Было бы более разумно и эффективно, если бы все было наоборот и, в случае возбуждения (а возможно и решения) дела на административном уровне, отпала бы необходимость в судебном разбирательстве. В соответствии с предыдущими рекомендациями относительно иерархии административного обжалования и обжалования в суде как судебного средства последней инстанции, рекомендуется включить в законопроект положение о приостановке судебного производства до конца процедуры рассмотрения жалобы в административном порядке.
4.9 Ответственность в соответствии с законопроектом
100. Как в других законопроектах Республики Казахстан, ранее рассмотренных БДИПЧ ОБСЕ12, данный законопроект содержит крайне смутное описание ответственности за вред, причиненный заинтересованному лицу (статья 78) и за нарушение положений законопроекта (статья 79). Ни эти, ни какие-либо другие положения законопроекта не содержат соответствующей информации о последствиях за вред, причиненный административными органами, или нарушение законопроекта отдельными должностными лицами. Кроме того, не ясен механизм привлечения административного органа к ответственности за вред, причиненный заинтересованным лицам, а также последствия причинения вреда. Ссылки на Гражданский кодекс Республики Казахстан в статье 78 не решают этот вопрос, так как они, по всей вероятности, относятся к ответственности индивидуальных лиц за причинение вреда, а не к ответственности административных органов. Поэтому рекомендуется пояснить эти вопросы в статье 78 с тем, чтобы повысить законную силу и предсказуемость законопроекта. В этом контексте также может быть полезно включить в статью положения, относящиеся к совместной ответственности двух отдельных административных органов за причиненный вред (напр. если каждый административный орган заявляет о том, что дело не в его компетенции, таким образом, создавая риск задержек в осуществлении процедуры, которые могут нанести финансовый ущерб заявителю).
________________
12 См. Заключение БДИПЧ по поводу проекта закона Республики Казахстан «О доступе к публичной информации» от 16 ноября 2010 г., заключение № FOI-KAZ/164/2010 (AT), параграфы 64-67.
101. Формулировка статьи 79 также не содержит четкого указания на то, какие именно действия могут рассматриваться как нарушение положений законопроекта. Более того, отсутствует информация о том, какую ответственность влекут за собой те или иные действия, напр. неясно, ведет ли неспособность отдельного должностного лица принять административный акт к началу дисциплинарного, административного или даже уголовного преследования.
102. Далее, отсутствует описание последствий подобных действий. Законопроект не информирует административные органы и должностных лиц (прямо или путем ссылки на соответствующий закон) о том, каковы юридические последствия тех или иных действий и какую именно форму обретут эти последствия. Рекомендуется усовершенствовать статью 79, перечислив действия, которые нарушают положения законопроекта, напр. задержка в принятии административных актов, необоснованный отказ в выдаче административного акта или непредоставление необходимых материалов и документов всем участникам процедур. Необходимо подробно описать в статье 79 или отдельной статье законопроекта последствия или санкции, которые влекут за собой те или иные действия.
103. Кроме того, статья 79 должна содержать информацию о том, какую процедуру следует применять в конкретных случаях, каковы правила возбуждения административных процедур физическими и юридическими лицами и какие органы или учреждения должны осуществлять подобные процедуры.
104. Следует отметить, что для должного исполнения законопроекта после его принятия необходимо обеспечить достаточное финансирование и обучение административного и судейского персонала. Хотя пункт 10 Концепции законопроекта гласит, что исполнение законопроекта не повлечет за собой никаких финансовых затрат, многие аспекты законопроекта предполагают противоположное. Во-первых, для осуществления новых законов также потребуется принятие определенных мер по информированию и обучению с тем, чтобы население и должностные лица, исполняющие закон, имели представление о своих правах и обязанностях в соответствии с ним.
105. Далее, в некоторых положениях законопроекта оговорено, что государство покроет определенные расходы во время осуществления административных процедур, напр. расходы на перевод и услуги переводчиков в случаях, когда участники административных процедур не говорят на государственном языке или на русском (п. 3 статья 25 и п. 8 статья 27), а также расходы, связанные с деятельностью экспертов (п. 4 статья 30). В целом статья 53 гласит, что административные органы обязаны оплачивать расходы, связанные с административными процедурами. До приятия закона необходимо правильно запланировать бюджет административных органов, который позволит им оплачивать подобные расходы.
[КОНЕЦ ТЕКСТА]
Письмо Государственного учреждения «Институт законодательства Республики Казахстан» от 8 сентября 2010 года № 666
БДИІІЧ ОБСЕ
Уважаемый Янес Ленарчич!
Государственным учреждением «Институт законодательства Республики Казахстан» (далее - Институт) в контексте реформирования административного законодательства и внедрения административной юстиции разработаны Концепция и проект новой редакции Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах».
В этой связи, Институт направляет указанные Концепцию и законопроект для ознакомления и представления Вашего экспертного заключения.
Приложение на 50 листах.