Аналогично по пункту 2 статьи 31, где указаны права ЦОН. (Г. Кысыкова)».
Данное замечание разработчиком законопроекта учтено.
Системный анализ законопроекта позволил экспертам
сформулировать следующие рекомендации:
1. В рамках предыдущей экспертизы была дана следующая рекомендация: «Подпунктом 1) статьи 1 законопроекта предлагается новая редакция понятия «государственная услуга»:
«1) государственная услуга - это один из видов реализационных функций центральных государственных и местных исполнительных органов, их подведомственных организаций, и иных юридических и физических лиц, предусмотренная законодательством Республики Казахстан, финансируемая за счет бюджетных средств, осуществляемая по обращению или без обращения физических или юридических лиц (за исключением государственных органов), которая направлена на удовлетворение законных прав и интересов физических и юридических лиц (за исключением государственных органов);». (Синтаксическая ошибка: окончания не согласованы).
Общеизвестно, государственная услуга, как юридическая категория, уже определена действующим законодательством. Так, пункт 2-2 статьи 1 Закона Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года «Об административных процедурах» государственная услуга трактуется как «деятельность государственных органов, их подведомственных организаций и иных физических и юридических лиц, являющаяся одной из форм реализации отдельных функций государственных органов, предусмотренная законодательством Республики Казахстан, направленная на удовлетворение потребностей физических и юридических лиц (за исключением государственных органов), носящая индивидуальный характер и осуществляемая по обращению физических и (или) юридических лиц (за исключением государственных органов).» Как видим, законопроектом предлагается не новое понятие, а неудачно перефразированное как стилистически, так и в содержательном плане существующее понятие действующего законодательства. Попытка определения государственных услуги как вида реализационных функций государства, направленных на удовлетворение законных прав и интересов физических и юридических лиц, методологически смещает акценты и трудно воспринимаемая. В теории государства и права под функциями государства понимаются направления его деятельности. Государственная услуга является не самой функцией государства, формой реализации административных, социальных и хозяйственных (общественных) функций государства, поэтому основным критерием определения государственные услуги должна выступать её направленность на нужды общества, на удовлетворение его потребностей. Потребности первичны, а права и интересы вторичны. Потребности существуют и без юридически оформленных прав. Не юридические законы определяют общественную жизнь, а развивающееся общество обеспечивает правовое оформление новых общественных отношений.
В этой связи предлагаем оставить понятие государственной услуги в редакции действующего законодательства. (Р. Ахмедина)».
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена.
Разработчик представил новую формулировку понятия «государственная услуга» с учетом сделанных замечаний, которая по сути лучше старой, но по форме такая же нечитабельная.
2. В рамках первоначальной экспертизы была дана следующая рекомендация: «Статья 12 законопроекта устанавливает права и обязанности получателей государственных услуг. При этом указывается в качестве права «реализацию иных прав, предусмотренных настоящим Законом и иными законодательными актами Республики Казахстан», в свою очередь при установлении обязанности применяется следующая формулировка «исполнять иные обязанности в соответствии с законодательством Республики Казахстан».
Как известно, наделение одного субъекта отношений правами влечет необходимость наделения другого субъекта обязанностью по исполнению данного права. В связи с этим в законопроекте статья 13 предусматривает права и обязанности субъектов оказания государственных услуг.
В данном случае, в рамках научной правовой экспертизы, полагаем целесообразным обратить внимание на соотношение прав и обязанностей потребителей государственных услуг и субъектов оказания государственных услуг идеям равенства и справедливости.
Так под законодательством понимается вся совокупность нормативных правовых актов, и законодательных и подзаконных НПА.
Законопроектом при установлении обязанностей потребителя, а также прав субъектов оказания государственных услуг указана ссылка на все законодательство (законодательный и подзаконный уровень), которое должен соблюдать потребитель.
Однако когда речь идет о правах потребителя, обозначается только возможность реализации прав, установленных законодательными актами, несмотря на то, что они будут в стандартах и регламентах государственных услуг, то есть подзаконных НПА. (Г. Кысыкова)».
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена путем исключения нормы.
3. В рамках первоначальной экспертизы была дана следующая рекомендация: «Согласно пункту 2 статьи 14 законопроекта структура стандарта государственной услуги предусматривает:
«1) общие положения;
2) порядок оказания государственной услуги;
3) принципы работы при оказании государственной услуги;
4) результат государственной услуги;
5) порядок обжалования результата оказания государственной услуги;
6) иные требования, учитывающие особенности оказания государственной услуги с учетом классификации государственных услуг, предусмотренной статьей 5 настоящего закона, особенности оказания государственной услуги в электронной форме и через центры обслуживания населения».
Из преамбулы законопроекта следует, что законопроект определяет основные нормы реализации государственной политики в сфере оказания государственных услуг.
Считаем, что принципы работы при оказании государственной услуги являются предметом настоящего законопроекта и могут быть раскрыты в его содержании, а не дублироваться в каждом отдельном стандарте. Порядок обжалования содержится в статье 27 законопроекта и, возможно, будет повторяться в типовом стандарте и соответственно во всех утверждаемых в последующем стандартах, на основании чего также полагаем данную графу излишней. (Г. Кысыкова)».
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена.
4. В рамках первоначальной экспертизы была дана следующая рекомендация: «Государственная услуга может оказываться в электронном формате, в связи с чем статья 20 законопроекта предусматривает требования к оказанию государственной услуги в электронной форме.
Помимо того, что результатом оказания государственной услуги будет электронный документ, процедура оказания государственной услуги также будет отличной, в связи с чем возникает вопрос о целесообразности разработки и принятия стандартов и регламентов, предусматривающих исключительно предоставление электронной государственной услуги. (Г. Кысыкова)».
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена.
5. В рамках первоначальной экспертизы была дана следующая рекомендация: «Считаем, что в законопроекте предусмотрены положения, которые по своему содержанию выходят за рамки законопроекта, или положения, которые детально регламентированы другими НПА. Например, общественные отношения, связанные с подачей и рассмотрением обращений физических и юридических лиц (в т.ч. жалобы), в целях реализации и защиты их прав, свобод и законных интересов регулируется ЗРК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц».
Законом Республики Казахстан «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» детально регламентированы вопросы об обращениях, не подлежащие рассмотрению, указаны требования к письменному обращению, предусмотрен порядок приема, регистрация и учет обращений физических и юридических лиц, сроки и порядок рассмотрения обращений, ответы на обращения, права физических и юридических лиц при рассмотрении обращения, ответственность за нарушения законодательства и пр.
Принимая во внимание детальную регламентацию вопроса рассмотрения обращений граждан и юридических лиц в указанном законодательном акте, считаем необходимым отказаться от отражения вопросов рассмотрения жалоб потребителей государственных услуг в законопроекте, соответственно, отказаться от внесения изменений в Закон Республики Казахстан «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» в этой части сопутствующим законопроектом.
Не представляется обоснованным отражение в законопроекте вопросов применения мер ответственности к нарушителям, в частности дисциплинарных мер, которые являются предметом рассмотрения трудового и административно-правового законодательства. (Ж. Досжанов)».
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена.
6. В рамках первоначальной экспертизы была дана следующая рекомендация: «Законопроектом предусматривается подпункт 1) статьи 1 «Основные понятия, используемые в настоящем Законе» изложить в следующей редакции: «1) государственная услуга - это один из видов реализационных функций центральных государственных и местных исполнительных органов, их подведомственных организаций, и иных юридических и физических лиц, предусмотренная законодательством Республики Казахстан, финансируемая за счет бюджетных средств, осуществляемая по обращению или без обращения физических или юридических лиц (за исключением государственных органов), которая направлена на удовлетворение законных прав и интересов физических и юридических лиц (за исключением государственных органов)».
В данном определении понятия государственной услуги излишней представляется формулировка «(за исключением государственных органов)», поскольку обращение государственного органа в качестве юридического лица рассматривается именно как обращение юридического лица, а не обращение собственно государственного органа. Поэтому предлагается исключить в данном подпункте статьи 1 законопроекта слова «(за исключением государственных органов)» как излишние. В противном случае можно полагать, что государственная услуга не может охватывать удовлетворение законных интересов государственных органов как юридических лиц, а сами государственные органы как юридические лица исключаются из числа потенциальных получателей государственных услуг. (Е. Бекбаев)».
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена.
7. В рамках первоначальной экспертизы была дана следующая рекомендация: «Законопроектом в подпункте 1) статьи 1 «Основные понятия, используемые в настоящем Законе» предусматривается, что государственная услуга финансируется «за счет бюджетных средств». Однако в подпункте 4) этой же статьи 1 предусматривается, что государственная услуга финансируется «государством».
Рекомендуется в обоих случаях и по всему тексту законопроекта использовать одну формулировку «за счет бюджетных средств» или же слово «государством» для единообразия терминологии. (Е. Бекбаев)
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена.
8. В рамках первоначальной экспертизы была дана следующая рекомендация: «В дефиниции термина «государственная услуга» (пп.1) п.1 ст.1 законопроекта) не представляется удачным следующая формулировка «направленная на удовлетворение законных прав». Удовлетворяются потребности, права реализуются/защищаются.
Рекомендуем пересмотреть дефиницию. (Ж. Досжанов)».
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена.
9. В рамках первоначальной экспертизы была дана следующая рекомендация: «Допуская возможность оказания композитной государственной услуги разными органами/организациями, задействованных в различных сферах деятельности, считаем целесообразным, в дефиниции термина «композитная государственная услуга» (пп3) п.1 ст.1 законопроекта), слова «в определенной сфере деятельности» исключить. (Ж. Досжанов)».
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена.
10. В рамках первоначальной экспертизы была дана следующая рекомендация: «В соответствии с подпунктом 2) пункта 1, получатель государственной услуги - физическое или юридическое лицо, чьи законные права и интересы являются предметом удовлетворения в результате оказания государственной услуги.
Использование в указанной норме, а также в иных положениях законопроекта словосочетания «законные права и интересы» является некорректным. Оно искажает компетенцию государственных органов, делает неопределенными пределы нормативно закрепленных возможностей граждан. Исходя из буквального смысла приводимой формулировки, имеются «законные права» (т.е. права, признаваемые и охраняемые законом) и некие «иные».
Предлагается по всему тексту законопроекта слова «законные права и интересы» заменить словами «права и законные интересы». (В. Мамонов)».
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена.
11. Касательно статьи 5 законопроекта
11.1. В рамках первоначальной экспертизы была дана следующая рекомендация: «Статья 5 законопроекта классифицирует государственные услуги на административные, социальные и общественные. Однако из содержания законопроекта неясно назначение такой классификации, что не соответствует требованию пункта 3 статьи 19 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах», согласно которому текст нормативного правового акта не должен содержать положения декларативного характера, не несущие смысловой и правовой нагрузки.
На основании изложенного считаем необходимым раскрыть в рамках законопроекта особенности предоставления каждого вида услуг, если таковые имеются, либо исключить норму. (Г. Кысыкова)».
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена.
11.2. В рамках первоначальной экспертизы была дана следующая рекомендация: «В соответствии с пунктом 5 статьи 5 виды административных, социальных и общественных государственных услуг определяются Правительством Республики Казахстан. Вместе с тем, наличие отдельного нормативного правового акта в данной части полагаем излишним. Данные положения могут быть указаны в Реестре государственных услуг путем изложения перечня государственных услуг с разбивкой на соответствующие три раздела. (А. Габбасов)».
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена.
12. В рамках первоначальной экспертизы была дана следующая рекомендация: «В пункте 3 статьи 17 полагаем целесообразным ограничить уровень местного исполнительного органа, который уполномочен на утверждение регламента (область, город республиканского значения и столица), так как отсутствие данного положения влечет «правовую инфляцию», заключающуюся в принятии на территории одной области более 100 идентичных по содержанию регламентов. (А.Габбасов)».
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена частично.
13. В рамках первоначальной экспертизы была дана следующая рекомендация: «Законопроектом в подпункте 2) пункта 2 статьи 22 «Функции, права и обязанности центров обслуживания населения» предусматривается норма о то, что при реализации своих функций центры обслуживания населения вправе «2) иметь беспрепятственный доступ к информационным системам субъектов оказания государственных услуг, содержащим необходимые для оказания государственных услуг сведения, если иное не предусмотрено действующим законодательством Республики Казахстан».
Рекомендуется в данной норме слова «действующим законодательством» заменить словами «законодательными актами, а также актами Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан», поскольку согласно предложенной редакции подпункта субъекты оказания государственных услуг сами вправе ограничить или запретить беспрепятственный доступ к своим информационным системам путем издания подзаконных нормативных правовых актов. (Е. Бекбаев)».
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена.
14. В рамках первоначальной экспертизы была дана следующая рекомендация: «Законопроектом в пункте 2 статьи 24 «Порядок проведения внутреннего контроля качества оказания государственных услуг» предусматривается норма о том, что «2. Объектами внутреннего контроля качества оказания государственных услуг являются территориальные подразделения и подведомственные организации центральных государственных и местных исполнительных органов, а также иные физические и юридические лица, оказывающие государственные услуги в соответствующей сфере».
Ошибочно утверждать, что в правоотношении одна из сторон (участников) является объектом, а другой субъектом. Дело в том, что в правоотношении любой субъект как сторона или участник правоотношения остается самим собой. Это относится также к «вертикальным» правоотношениям, где одна из сторон или участников является нижестоящим либо подчиненным другой властной стороне. Поэтому следует полагать, что объектами внутреннего контроля качества оказания государственных услуг является деятельность территориальных подразделений и подведомственных организаций центральных государственных и местных исполнительных органов, а также иных физических и юридических лиц, оказывающих государственные услуги в соответствующей сфере».
Рекомендуется в данной статье уточнить понятие объекта контроля. (Е. Бекбаев)».
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена.
15. В рамках первоначальной экспертизы была дана следующая рекомендация: «Законопроектом в пункте 2 статьи 25 «Порядок проведения внешнего контроля качества оказания государственных услуг» предусматривается норма о том, что «2. Объектами внешнего контроля качества оказания государственных услуг являются субъекты оказания государственных услуг».
Рекомендуется данный пункт 2 статьи 25 изложить в следующей редакции: «2. Объектами внешнего контроля качества оказания государственных услуг является деятельность субъектов оказания государственных услуг», поскольку субъект правоотношения не может быть объектом. (Е. Бекбаев)».
В пункте 2 статьи 25 законопроекта слово «субъекты» предлагаем заменить словами «деятельность субъектов», т.к. объектом контроля является в первую очередь деятельность субъектов оказания государственных услуг. Касательно данного вопроса представляется правильным указание в пункте 11 статьи 26 законопроекта, что предметом общественного контроля является именно деятельность субъекта оказания государственной услуги.
Данное замечание необходимо учесть по всему тексту законопроекта (например, п.З ст.26 законопроекта). (Ж. Досжанов)
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена.
16. Законопроектом в пункте 3 статьи 26 «Порядок проведения общественного контроля качества оказания государственных услуг» предусматривается норма о том, что «3. Объектами общественного контроля качества государственных услуг являются субъекты оказания государственных услуг».
Рекомендуется данный пункт 3 статьи 26 изложить в следующей редакции: «3. Объектами общественного контроля качества государственных услуг является деятельность субъектов оказания государственных услуг», поскольку субъект правоотношения не может быть объектом. (Е. Бекбаев)
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена.
17. В рамках первоначальной экспертизы была дана следующая рекомендация: «В целях исключения пробела, рекомендуем в пункте 10 статьи 27 законопроекта в качестве оснований жалобы и факта нарушения законодательства, помимо «неоказания государственных услуг», указать «некачественное оказание государственных услуг», например, на случай, когда в справках будут иметься ошибки, погрешности и т.д., либо несоблюдение должностным лицом принципов работы при оказании государственной услуги. (Г. Кысыкова)».
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена путем исключения нормы.
18. В рамках первоначальной экспертизы была дана следующая рекомендация: «Пункт 16 статьи 27 полагаем необходимым исключить, так как основания административной ответственности не должны дублировать аналогичные основания дисциплинарной ответственности. Кроме того, административные правонарушения и меры административно-правового воздействия, налагаемые за их совершение, определяются только КоАПом (часть первая статьи 9 КоАП). (А. Габбасов)».
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена.
19. В рамках первоначальной экспертизы была дана следующая рекомендация: «В соответствии со статьей 33 законопроекта нарушение законодательства Республики Казахстан о государственных услугах влечет ответственность, установленную законодательством Республики Казахстан.
Следует отметить, что согласно подпункту 1) пункта 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан важнейшие общественные отношения, касающиеся правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц, регулируются на уровне закона, а законодательство включает совокупность всех нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке, в том числе и подзаконных нормативных правовых актов.
В этой связи слово «законодательством» рекомендуется заменить словом «Законами».
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена.
20. В рамках предыдущей экспертизы была дана следующая рекомендация: «Следует отметить, проблему определения субъекта, уполномоченного принимать тот или иной регламент. Пункт 3 статьи 24 устанавливает:
«Регламент государственной услуги, оказываемой центральным государственным органом, утверждается приказом первого руководителя либо нормативным правовым актом центрального государственного органа.
Регламент государственной услуги, оказываемой местными исполнительными органами областей, города республиканского значения, столицы, района (города областного значения) утверждается соответственно нормативным правовым постановлением акимата области, города республиканского значения, столицы, района (города областного значения)».
Вместе с тем, не ясно, кем принимается регламент государственной услуги, которая оказывается частными юридическими лицами? Например, в соответствии с Реестром государственных услуг и Постановлением Правительства РК № 1119, такая государственная услуга, как выдача дубликатов документов об образовании, оказывается организациями основного среднего, общего среднего, технического и профессионального, высшего образования. В настоящее время, практика на местах неоднозначная. В одних областях данные регламенты принимаются акиматами в полном соответствии со Стандартом, в других также акиматами, но с исключением ВУЗов, поскольку они не подведомственны местным исполнительным органам, в третьих данные регламенты не принимаются по вышеотмеченным причинам. В качестве примера можно также привести государственную услугу «Прием документов и зачисление детей в дошкольные организации образования», которая оказывается дошкольными организациями всех типов и видов, в том числе и частными. (А. Габбасов)».
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена.
21. В рамках предыдущей экспертизы была дана следующая рекомендация: «Замечание, которое следует оценить в рамках научной правовой экспертизы: Подпункт 1) статьи 1 дает определение государственной услуги в качестве одного из видов реализационных функций центральных государственных и местных исполнительных органов, их подведомственных организаций, и иных юридических и физических лиц, предусмотренных законодательством Республики Казахстан, финансируемых за счет бюджетных средств, осуществляемых по обращению или без обращения физических или юридических лиц (за исключением государственных органов), которые направлены на удовлетворение законных прав и интересов физических и юридических лиц (за исключением государственных органов). Статья 5 классифицирует государственные услуги - как административные, социальные и общественные.
В данном случае следует отметить неоднозначность и противоречивость отмеченных нормативных положений, которые должны получить соответствующую оценку в рамках научной правовой экспертизы. Так, действующая дефиниция «государственная услуга» определяется в качестве формы реализации отдельных функций государственных органов, предусмотренных законодательством Республики Казахстан, что свидетельствует о понимании государственной услуги не в качестве особых функций государственных органов, а в качестве особой формы их претворения в жизнь. На наш взгляд, действующая редакция в данной части является более корректной, так как осуществление государственных услуг возможно и частными субъектами права.
Кроме того, если действующая дефиниция предполагает возможность оказания государственных услуг только в случае обращения физического или юридического лица, то предлагаемая редакция устанавливает возможность оказания государственных услуг и без обращения. Соответственно, классификация государственных услуг (статья 5) свидетельствует, что законопроект охватывает не только государственные, но и публичные услуги. Закономерно встает вопрос: все ли публичные отношения следует «втискивать в прокрустово ложе» государственных услуг? В соответствии с предлагаемой редакцией понятия «государственная услуга» и классификацией государственных услуг фактически любая деятельность, направленная на удовлетворение интересов физических и юридических лиц, может быть отнесена к государственным услугам, в том числе и в сфере общественного порядка и безопасности. Так, в нормативном постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 октября 2008 года № 8 «Об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления» отмечается: «нельзя приравнивать функцию государственного органа, вытекающую из государственного устройства и формы правления, системы государственных органов и их компетенции, к собственно государственной услуге, оказываемой в рамках бюджетных программ государственным органом, подведомственными ему организациями или иными субъектами, определяемыми в качестве услугодателей».
Вышеотмеченные концептуальные проблемы «напрямую» не влекут коррупциогенных рисков. Рекомендуется их рассмотреть в рамках научной правовой экспертизы. (А. Габбасов)».
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена.
Предложения по устранению выявленных пробелов в рассматриваемом законопроекте
Предложений не имеется.
Общая оценка последствий принятия проекта нормативного
правового акта в части возможности совершения коррупционных
правонарушений
В случае учета высказанных замечаний риск совершения коррупционных правонарушений не возрастает.
Определение возможной эффективности борьбы с
коррупционными правонарушениями
Эффективность борьбы с возможными коррупционными правонарушениями будет повышаться в случае выполнения рекомендаций и замечаний экспертов по выявленным коррупциогенным факторам.
Выводы и предложения
1. В рамках предыдущих научных антикоррупционных экспертиз проекта Закона Республики Казахстан «О государственных услугах» было выявлено: 16 коррупционных замечания, 13 из которых разработчиком учтены; 21 замечаний общего характера, которые разработчиком учтены.
2. Представленный на дополнительную научную антикоррупционную экспертизу проект Закона Республики Казахстан «О государственных услугах» может быть внесен на дальнейшее рассмотрение с учетом замечаний.