10.04.2012
Опыт по борьбе с коррупцией в некоторых странах Европы
С.М. Рахметов,
главный научный сотрудник отдела фундаментальных исследований,
анализа и разработки НПА в области уголовного,
уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права
Института законодательства РК, доктор юридических наук, профессор
В последние годы в большинстве европейских стран в качестве важного элемента стратегии противодействия коррупции были созданы специализированные органы по борьбе с коррупцией. Они включают следственные и судебные органы, а также службы, специализирующиеся на предотвращении коррупции, институты по управлению, мониторингу и координации осуществления национальной стратегии по борьбе с коррупцией, и, наконец, органы многоцелевой направленности.
Совет Европы оказывает поддержку этому процессу с середины 90-х годов. Конференции специализированных органов по борьбе с коррупцией, проведенные с 1996 по 2001 годы, дали хорошие результаты в вопросах обмена европейским опытом и определения европейских стандартов.
В Европе нет какой-то одной, универсальной модели органа по противодействию коррупции. Существуют службы, работающие аналогично правоохранительным органам, службы предупреждения коррупции, управления стратегией по борьбе с коррупцией, а также многоцелевые организации. В некоторых странах создано не одно учреждение по борьбе с коррупцией, а несколько. Такие учреждения могут заниматься как только вопросами коррупции, так и другими вопросами.
Например, во Франции 8 отдел Центрального управления уголовной полиции (DCPJ) занимается вопросами корпоративного права и включает подразделения, специализирующиеся на налоговом мошенничестве и коррупции среди государственных служащих, а 9 отдел включает Центральное бюро по борьбе с крупными финансовыми преступлениями, также занимаясь вопросами отмывания денег, мошенничества и компьютерного мошенничества. Что касается судебно-правовой системы, начиная с 1994 года, дела о коррупции входят в компетенцию судов, специализирующихся по экономическим и финансовым преступлениям. В настоящее время имеется один такой суд на каждый апелляционный суд. С 1999 года начали создаваться специализированные экономические и финансовые подразделения с тем, чтобы оказывать прокурорам и следователям поддержку силами специалистов по банковскому делу, бухучету, проблемам отношений с потребителями, мошенничеству и другим вопросам. Субдиректорат по экономическим и финансовым вопросам управления по уголовным преступлениям и амнистиям Министерства юстиции собирает материалы, разрабатывает политику и координирует публичную деятельность. Кроме того, существует Центральная служба по предотвращению коррупции (SCPC), Межведомственная специальная группа для расследований в области общественных работ, договоров поставки и делегированных общественных служб и Комиссия по прозрачности в публичной жизни. Более того, подразделение финансовой разведки (TRACFIN), Счетная Палата и региональные счетные палаты также вносят свой вклад в предупреждение и контроль над коррупцией. Генеральное финансовое управление, Генеральный уголовный инспекторат и Национальный полицейский инспекторат осуществляют внутренний контроль в институтах государственной власти.
В Германии «Концепция предупреждения и борьбы с коррупцией» 1999 года привела к укреплению или созданию большого количества самых разнообразных антикоррупционных органов, таких как координационные механизмы, специализированные департаменты уголовного преследования и криминальной полиции и рабочие группы в департаментах общественных работ, внутриведомственные органы аудита, структуры финансового контроля и «центры по борьбе с коррупцией».
Одним из наиболее известных примеров антикоррупционного органа в Европе является скорее не специализированная служба, а группа прокуроров в Канцелярии государственного прокурора Милана (Италия), которая в 1992 году приступила к раскрытию серьезных, широкомасштабных преступлений, связанных с коррупцией (tangentopolis). В течение трех лет эти прокуроры «с чистыми руками» провели расследование в отношении 2 800 человек, включая 80 членов Парламента. С февраля 1992 года по март 2000 года суды вынесли приговор 576 лицам, из которых 220 человек были оправданы (в том числе: 124 по причине окончания срока закона об исковой давности). Расследования «чистыми руками» имели далеко идущие последствия для политической системы Италии в 90х годах. Безусловно, их успех стал возможным благодаря особой ситуации того времени - всеобщему недовольству общества в связи с широко распространенной коррупцией, сотрудничеству главных свидетелей и независимости обвинения.
Центральное бюро по борьбе с коррупцией Бельгии проводит уголовное расследование коррупции в высших эшелонах власти. Этот орган был учрежден в 1998 году при Генеральном директорате уголовной полиции Федеральной полиции Бельгии. Штат этой организации состоит из руководителя службы, 20 офицеров, 40 главных инспекторов и некоторых других работников. Расследования привели к преданию суду и осуждению целого ряда высокопоставленных чиновников и политиков, а также крупных бизнесменов.
В Венгрии Центральное бюро уголовных расследований (СРЮ) было создано в 2001 году для борьбы с серьезными формами коррупции среди лиц, имеющих иммунитет по различным причинам, например, членов парламента, конституционного суда, омбудсменов, дипломатов, судей, прокуроров и высокопоставленных офицеров полиции. СРЮ опирается на поддержку недавно созданного Антикоррупционного отдела в рамках полицейского Управления по борьбе с организованной преступностью.
В Норвегии внутри Национального органа по расследованию и преследованию за экономические и экологические преступления (OKOKRJM) была создана специальная группа по борьбе с коррупцией, состоящая из прокуроров и офицеров полиции. Эта группа занимается расследованием и уголовным преследованием за серьезные правонарушения, а также вопросами предотвращения коррупции и разъяснительной работой среди населения.
В Румынии Национальная антикоррупционная прокуратура (Napo) была учреждена в 2002 году. В компетенцию этой организации входит расследование сложных дел о коррупции в особо крупных масштабах среди чиновников высшего и среднего звена. В настоящее время в ней работает 510 человек, включая 130 прокуроров, 170 офицеров уголовной полиции, 45 специалистов, 165 вспомогательных специалистов и административный персонал. В Napo входит центральная организация, расположенная в Бухаресте, и территориальные органы в 15 городах Румынии. Ежегодно через Napo проходят около 2 тысяч уголовных дел по обвинению в коррупции, находившихся на разных этапах уголовного расследования.
Во многих странах Европы внутри полиции были созданы органы внутренних дел для расследования и предотвращения коррупции среди офицеров полиции. Весьма интересным примером такой службы является Антикоррупционное командование Нью-Скотланд Ярда (Соединенное Королевство). Оно было создано в 1998 году в ответ на обвинения в коррупции среди офицеров полиции. Штат этой организации состоит из примерно 250 сотрудников - специалистов в своей области, которые могут: негласно подключаться к любому полицейскому компьютеру для выявления злоупотреблений; расследовать финансовое положение подозреваемых сотрудников; проводить агентурные мероприятия; осуществлять мониторинг линий связи для выявления возможных преступных контактов; обеспечивать охрану свидетеля и т.д. В течение десяти лет ими было арестовано и осуждено примерно 300 человек, как офицеров полиции, так и лиц, пытавшихся дать взятку полицейским.
Расследуя коррупцию на высоком уровне, включая лиц, занимающих ответственные посты в политике и экономике, специализированные антикоррупционные органы нередко испытывают политическое вмешательство в расследование, в связи с чем, из-за такого вмешательства и давления нежелательные расследования блокируются, в то время как расследования против неугодных лиц поощряются.
Данное обстоятельство подчеркивает исключительное значение независимости специализированных антикоррупционных органов для эффективной борьбы на всех уровнях.
Кроме органов, осуществляющих выявление и расследование, в некоторых европейских странах существуют органы по предотвращению коррупции. Во Франции Центральная служба по предотвращению коррупции (SCPC) была создана в 1993 году с целью централизации и анализа всей информации, которая может указывать на риск коррупции (например, при государственных закупках, в информационных технологиях, при международных сделках); взаимодействия с судами путем направления в суд информации о коррупции или оказания технической помощи; для оказания консультативной помощи другим организациям по предотвращению коррупции по их просьбе, включая обучение, подготовку и рекомендации. Эта служба не является следственным органом (хотя первоначальный вариант закона это предусматривал).
Деятельность этой службы (в настоящее время она насчитывает 18 сотрудников) ограничивается направлением ежегодных отчетов премьер-министру или министру юстиции о предпринятых действиях, с анализом и рекомендациями правительству.
В Республике Македония в конце 2001 года была учреждена Государственная комиссия по предотвращению коррупции. В ее задачи входит: составление национального антикоррупционного плана; предоставление экспертных оценок по проектам законов о предотвращении коррупции; принятие инициатив по контролю финансирования политических партий, профсоюзов и гражданских ассоциаций; выдвижение предложений об уголовном или административном преследовании или о других мерах, а также выдвижение инициатив, направленных на регистрацию деклараций о доходах выборных лиц и общественных деятелей. Государственная комиссия состоит из семи сотрудников, назначаемых парламентом на четыре года. При ней имеется секретариат из пяти человек, выделенных Министерством юстиции.
В Черногории в 2001 году в целях приведения законодательства в соответствие с международными стандартами, придания прозрачности деловым операциям, мониторинга процесса приватизации и обеспечения сотрудничества между государственными органами управления и неправительственными организациями, было создано Агентство по антикоррупционной инициативе, основная деятельность которого заключается в подготовке законодательных предложений. В настоящее время в Агентстве работает семь сотрудников.
В Словении Ведомство по предотвращению коррупции, организованное в июле 2001 года по рекомендации GRECO, состояло из семи сотрудников и подчинялось непосредственно Аппарату Премьер-министра. В его задачи входила разработка антикоррупционной стратегии и подготовка проектов законов. Оно также принимало жалобы и могло рекомендовать тому или иному учреждению специальные меры по борьбе с коррупцией.
Ведомство оказывало поддержку Координационной группе по предотвращению коррупции - межведомственной организации, включающей представителей министерств внутренних дел и финансов, уголовной полиции, Ведомства по предотвращению отмывания денег, Верховного суда, прокуратуры, налоговой администрации, Счетной Палаты и других. В 2003 году Ведомство подготовило проект национальной антикоррупционной стратегии «Резолюция по вопросу предотвращения коррупции» и проект закона по предотвращению коррупции, в соответствии с которыми была создана новая организация - Комиссия по предотвращению коррупции (совершенно независимое государственное учреждение) вместо Ведомства и Координационной группы. Этот закон был одобрен в январе 2004 года, и летом 2004 года новая комиссия начала работу.
Кроме указанных, в некоторых европейских странах имеются службы, работающие исключительно в области просвещения общественности и поддержки антикоррупционной политики государства. Они готовят материалы по просвещению общественности, проводят разъяснительные кампании, предоставляют платформу для взаимодействия антикоррупционных органов с гражданским обществом или обеспечивают сотрудничество с деловыми кругами. Однако такие органы встречаются крайне редко. В большинстве случаев задачи по просвещению выполняются правоохранительными органами, службами по предотвращению коррупции либо неправительственными организациями.
Службы, ответственные за политику, рекомендации и антикоррупционную стратегию
К их числу можно отнести албанскую Антикоррупционную службу мониторинга (ACMG) образованную в 2000 году для обеспечения реализации национального плана борьбы с коррупцией, состоящую из Совета и постоянного подразделения. В Совет входят представители ряда организаций (государственных органов, уголовного правосудия, независимых институтов, гражданского общества и деловых кругов). Его заседания происходят регулярно в целях обеспечения межведомственного сотрудничества, оценки успехов, достигнутых в реализации плана, разработки превентивных мер и оказания помощи организациям в виде рекомендаций по конкретным вопросам этого плана. Поддержку Совету оказывает постоянное подразделение при аппарате Министра по делам государства, подчиняющегося Премьер-министру, которое осуществляет антикоррупционные планы на постоянной основе. Это подразделение через системное обучение оказывает содействие другим институтам, направленное на предотвращение коррупции. Раз в год на национальной конференции подводятся итоги реализации антикоррупционного плана, в результате чего в него вносятся необходимые изменения.
В Армении Совет по борьбе с коррупцией был учрежден 1 июня 2004 года декретом Президента. Его главная цель состоит в координации имплементации антикоррупционной стратегии Армении. Председателем Совета является Премьер-министр. Помощь в вопросах мониторинга имплементации антикоррупционной стратегии оказывает специальная комиссия.
В Болгарии Комиссия по координации действий против коррупции была создана в феврале 2002 года. В ее задачи входит оценка эффективности шагов, направленных на борьбу с коррупцией, координация и отслеживание имплементации Национальной стратегии противодействия коррупции, а также разработка предложений по повышению эффективности антикоррупционных мер. Помощь в работе Комиссии оказывает секретариат, состоящий из сотрудников Министерства юстиции.
В Грузии Совет по координации политики по борьбе с коррупцией был учрежден в 2001 году президентским декретом в качестве совещательного органа при Президенте Грузии. Основные функции Совета: мониторинг имплементации Антикоррупционной программы; подготовка рекомендаций по дальнейшим мерам борьбы с коррупцией; поддержка мер по просвещению и информированности общественности и активизация сотрудничества с гражданским обществом, деловыми кругами и средствами массовой информации. После политических перемен в Грузии в январе 2004 г. Бюро по борьбе с коррупцией было упразднено.
Многоцелевые службы по противодействию коррупции
Среди этих служб можно упомянуть Управление по предотвращению коррупции и организованной преступности (USKOK) в Хорватии, созданное в декабре 2001 года. Возглавляемое прокурором, оно имеет статус особой общественной прокуратуры и выполняет правоохранительные функции прокуратуры, такие как сбор данных и информации, руководство полицией и другими структурами при расследовании дел о коррупции и организованной преступности. Оно инициирует конфискацию преступных доходов и способствует межведомственному сотрудничеству. К функциям Управления отнесено также сотрудничество с другими учреждениями по реализации Национальной программы борьбы с коррупцией, подготовка аналитических докладов о формах и причинах коррупции, руководство подготовкой сотрудников судебно-правовой системы и других чиновников в вопросах предотвращения коррупции, а также проведение работы по просвещению общественности. Со времени своего создания USKOK почти исключительно сосредоточивало свои усилия на правоохранительных функциях и провело большое число расследований.
В ведении Отдела внутренних расследований (DIE - Dezernat Interne Ermittlungen), созданном в 1995 году в Гамбурге, Германия, находятся все правонарушения, относящиеся к злоупотреблению служебным положением, включая, в частности, взяточничество в городе Гамбурге. Кроме того, в задачи DIE входят мероприятия по расследованию подозрений о правонарушениях со стороны полицейских чинов Гамбурга. В Управлении в настоящее время работают 50 сотрудников. В 1997 году DIE был придан «Центр по коррупции», задача которого оказывать консультативную помощь государственным учреждениям по вопросам превентивных и репрессивных мер. С 2002 года была значительно расширена деятельность по предупреждению коррупции и информированности общественности. Проводятся семинары по обучению государственных служащих.
Созданное 1 февраля 2003 года в Латвии Бюро по предотвращению и борьбе с коррупцией - это единый орган, занимающийся вопросами соблюдения законности, предотвращения коррупции, просвещения общественности, а также разработки национальной стратегии борьбы с коррупцией. В настоящее время имеет 114 сотрудников. Бюро отвечает за мониторинг соблюдения законности по вопросам конфликтов интересов, деклараций о доходах государственных чиновников, правил финансирования политических партий и мер, предпринимаемых по жалобам, связанным с государственными закупками. Надзор за деятельностью Бюро осуществляет Кабинет министров.
В Литве Специальная следственная служба (STT), работает с июня 2000 года, является специализированным правоохранительным агентством под надзором прокурора и подотчетным Президенту республики и парламенту. В функции STT входит раскрытие и предварительное расследование дел о коррупции (ежегодно расследуется более ста правонарушений), сбор и анализ всей информации по коррупции, разработка и имплементация превентивных мер и просвещение общественности. STT имеет филиалы в четырех крупнейших городах Литвы. Она принимала участие в подготовке Национальной программы борьбы с коррупцией, (утвержденной парламентом в январе 2002 года) и проекта Закона о предотвращении коррупции (принятом 28 мая 2002 года).
Из вышеприведенного можно сделать следующие выводы.
- Большинство стран Европы последовали рекомендациям, изложенным в «20 Руководящих Принципах» и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (CETS № 173) и создали специализированные органы по борьбе с коррупцией.
- Многие такие органы выполняют несколько функций.
- Значительное внимание в деятельности этих органов уделяется функции просвещения общественности в вопросах предотвращения коррупции.
- Органы по борьбе с коррупцией некоторых стран не только способствовали осуждению коррумпированных чиновников и взяточников, но и созданию атмосферы неприятия коррупции в обществе.
- Успех в работе органов по борьбе с коррупцией в значительной степени зависит от профессионализма их сотрудников и решительности их руководства.
Использованная литература
1. О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года / Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858.
2. Рахметов С.М. Нерешенные проблемы уголовной политики Республики Казахстан / Вестник Института законодательства Республики Казахстан. - 2010. - № 3(19). - С. 69-73.
3. Рахметов С.М. О некоторых проблемах уголовно-правовых мер борьбы с коррупцией в Республике Казахстан / Вестник Института законодательства Республики Казахстан - 2010. - № 2. - С. 49-54.