Таким образом, учитывая актуальность предлагаемых к правовому регулированию проблем, необходимо отметить, что они входят в предмет действующего Закона РК «О средствах массовой информации», в связи с чем дополнить действующий Закон. (автор Э. Нугманова)
22. Статья 7 законопроекта классифицирует информацию, причиняющую вред здоровью и развитию детей, на: запрещенную настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами; ограниченную настоящим законом для распространения среди детей. При этом четких терминов и детализированных критериев, позволяющих разграничить их как в понятийном аппарате, так и по тексту проекта не отмечается.
Имеются противоречия при классификации информации как внутри видов, так и подвидов.
Так к информации, запрещенной настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами, относится информация, содержащая пропаганду антиобщественных и противоправных действий (п.п. 2) п.2 ст.7); информация, содержащая пропаганду преступлений (п.п. 3) п.2 ст.7). Между тем, согласно статье 9 УК, преступлением признается совершенное виновно общественно опасное деяние (действие или бездействие), запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания.
Совсем иная дифференциация отмечается при анализе информации, ограниченной настоящим законом для распространения среди детей. Выделяются информация, провоцирующая детей на антиобщественные и противоправные действия (п.п. 4) п.З ст.7), и информация, провоцирующая детей на уголовно наказуемые деяния и (преступления) и административные правонарушения (п.п. 5 п.3 ст.7).
Кроме того, отсутствие четких понятий и терминов может создать условия для коррупции в ходе правоприменительной практики при разграничении и отнесении к соответствующим видам: информации, содержащей пропаганду антиобщественных и противоправных действий и информации, провоцирующей детей на уголовно наказуемые деяния и (преступления) и административные правонарушения (п.п. 5 п.3 ст.7).
На основании изложенного, требуют уточнения и детализации предлагаемые в статье 4 понятия и термины, предусмотренные п.п. 16)-33).
Наличие в предлагаемых понятиях и терминах расширительных понятий, подвергающихся субъективной оценке, создает условия для совершения коррупциогенных действий, например, при проведении экспертизы или оспаривании результатов экспертизы. (автор Э. Нугманова)
23. Предлагаемые полномочия Правительства (пп. 9-11) носят декларативный характер. (автор Э. Нугманова)
24. Предлагаемую возрастную классификацию и выделение предлагаемых возрастных категорий можно назвать «условными» и спорными, поскольку их разграничение - не исходить из каких-либо обоснованных критериев. Здесь лишь указывается на необоснованную градацию биологического возраста, при этом не учитывается субъективный фактор - особенности психического развития детей. (Почему выбрана именно такая градация до 6; с 6; с 12; с 16; с 18?) (автор Э. Нугманова)
25. Кроме того, не совсем оправдано выделять возрастную классификацию, если законопроектом предусматривается возможность применения также другой возрастной классификации. (автор Э. Нугманова)
26. Предлагаемые нормы в отношении возрастных категорий также требуют детализации, поскольку применение неоднозначных терминов, отсутствие четких критериев отнесения к таковым также создает коррупциогенные факторы. Так, например, п.п. 2),3),5),6) ст. 14 закрепляют, что к информационной продукции возрастной категории «с 16 лет» может быть отнесена информационная продукция, оправданная жанром и сюжетом. Между тем данная норма создает широту дискреционных полномочий и на практике может способствовать коррупции.
Кроме того, подобная продукция, несмотря на то, что она оправдана жанром и сюжетом, может нанести вред здоровью, нравственному и духовному развитию подрастающего поколения.
Подобные замечания имеются и в п.п. 2), 3), 7), 8) ст. 13 законопроекта. (автор Э. Нугманова)
27. Отсутствие в законопроекте четкого закрепления обязанности по маркировке продукции также способствует созданию коррупциогенного потенциала в нормах. Так в п.6 ст. 9 указывается, что сведения о возрастной категории информационной продукции вносятся ее производителем, а в случае невозможности осуществления возрастной классификации производителем - ее распространителем. Между тем случаи невозможности не закреплены. Кроме того, имеются внутренние противоречия в нормах проекта. Так указанная норма не корреспондируется с императивной нормой п.1 ст. 15 законопроекта, согласно которому маркировка информационной продукции осуществляется исключительно ее производителем, и лишь в случаях нарушения им требований настоящего Закона - ее распространителем.
Данные нормы подлежат доработке и устранению внутренних противоречий. (автор Э. Нугманова)
28. Процедуры проведения экспертизы также требуют совершенствования, п. 3 ст. 22 создает условия для коррупции, поскольку не детализирует случаи проведения экспертизы на возмездной, в добровольном, обязательном порядке. (автор Э. Нугманова)
29. В п.6 ст. 22 указывается, что порядок назначения и производства экспертизы информационной продукции, а также оформления ее результатов и оплаты определяются Правительством РК. Между тем в целях исключения коррупциогенных норм в подзаконном нормотворчестве желательно проанализировать проект соответствующего подзаконного акта одновременно и оценить необходимость подзаконного регулирования предлагаемых норм. (автор Э. Нугманова)
30. В ст. 24 регламентируется вопрос государственного контроля и надзора за исполнением настоящего Закона, который не согласуется с п.11) ст.5 законопроекта. (автор Э. Нугманова)
31. В абзацах первых статей 10, 11, 12, 13, 14 законопроекта используется формулировка «может быть», которая создает неоправданную иллюзию того, что в определенных случаях полномочие определения возрастной категории информационной продукции можно использовать как право (то есть не осуществлять его). Более того, сам государственный служащий может неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не обязанность совершения тех или иных действий, и ставить его осуществление в зависимость от «взятки». В указанных статьях следует исключить формулировку «может быть». (автор Е. Бекбаев)
32. В пункте 6 статьи 22 «Общие требования к экспертизе информационной продукции» законопроекта предусматривается, что порядок назначения и производства экспертизы информационной продукции, а также оформления ее результатов и оплаты определяются Правительством. Однако в представленных материалах отсутствует проект нормативного правового акта Правительства, где урегулирован порядок назначения и производства экспертизы информационной продукции. В тексте законопроекта также отсутствуют нормы о субъектах производства экспертизы и квалификационных требованиях к ним. В данном случае имеет место признак пробела в правовом регулировании по названным вопросам. (автор Е. Бекбаев)
33. В подпункте 4) пункта 2 статьи 2 используется термин «взрослый потребитель», в другом случае, в подпункте 4) пункта 2 статьи 2 «совершеннолетние лица».
В данном случае предлагаем по тексту проекта использовать один термин для обозначения лиц, достигших восемнадцатилетнего возраста, аналогично тому, как применяется по тексту категории «дети» («ребенок»), под которыми понимаются лица, не достигшие возраста 18 лет.
Также требуют корректировки подпункт 4) пункта 2 статьи 7. Так в соответствии с данным подпунктом к информации, запрещенной для оборота среди детей, относится информация, дискредитирующая институт семьи, при этом в подпункте 21) статьи 4 содержится определение термину «информация, дискредитирующая социальный институт семьи». Кроме того, подпункт 5) пункта 3 статьи 7 указывает на информацию, «провоцирующую детей на уголовно наказуемые деяния (преступления) и административные правонарушения, в свою очередь подпункт 20) статьи 4 определяет термин «информация, провоцирующая детей на уголовно наказуемые деяния (преступления)».
Аналогично по подпункту 6) пункта 3 статьи 7. (автор Г. Кысыкова)
35. Требует корректировки определение понятия «уполномоченного органа надзора и контроля» (п.п. 15) ст. 4). Неясно, какая часть предложения является определяемой, а какая часть - определяющей. (автор Г. Кысыкова)
36. Статья 5 законопроекта содержит полномочия Правительства Республики Казахстан в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию. Считаем, что некоторые полномочия Правительства, обозначенные в статье 5 законопроекта, могут быть в компетенции центрального исполнительного органа, например, разработка нормативных правовых актов по вопросам регулирования оборота информационной продукции (подпункт 3), контроль и надзор за соблюдением законодательства в сфере оборота информационной продукции (подпункт 11).
В соответствии с Законом Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» местное самоуправление осуществляется членами местного сообщества непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления. Аким области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа, наряду с функциями государственного управления осуществляет функции органов местного самоуправления. Таким образом, органы местного самоуправления представлены маслихатами и акиматами, в связи с чем в рамках статьи 6 законопроекта предлагаем разграничить компетенцию местных представительных органов власти от компетенции местных исполнительных органов. (автор Г. Кысыкова)
37. Законопроектом устанавливаются ограничения, связанные с обеспечением защиты нравственности и здоровья детей при обороте информационной продукции (пункт 4 статьи 7, пункт 2 статьи 17, статья 19, статья 20, статья 21 и т.д.). С целью реализации обязывающих норм законопроекта необходимы соответствующее нормы, устанавливающие ответственность за нарушение таких норм, то есть установление ответственности за несоблюдение требований законопроекта позволит гарантировать соблюдение положений законопроекта.
Таким образом, рекомендуем в рамках сопутствующего законопроекта внести поправки в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях. (автор Г. Кысыкова)
38. В статьях 10-14 законопроекта, где определяется информационная продукция определенной возрастной категории, рекомендуем построить норму таким образом, чтобы ее значение было утвердительным (императивным), а не давало усматривать положение статьи как вероятное (возможное). В данном случае считаем целесообразным слова «может быть отнесена» изменить на «относится». (автор Г. Кысыкова)
39. Необходимым является уточнение термина «уполномоченный орган исполнительной власти» (пункт 3 статьи 15). В противном случае возможно свободное усмотрение и толкование нормы при определении уполномоченного органа.
Аналогично по пункту 2 статьи 16.
Отметим, что по тексту законопроекта также встречается следующий субъект правоотношений: «уполномоченный надзорный орган государственной власти» (пункт 6 и пункт 8 статьи 23), который также требует своего определения. (автор Г. Кысыкова)
40. Согласно пункту 2 статьи 22 законопроекта уполномоченный орган по контролю и надзору в случаях получения им сведений о распространении информационной продукции без маркировки или с маркировкой, не соответствующей присвоенной ей возрастной категории, либо с нарушением иных требований ее производителем или распространителем, вправе самостоятельно назначить экспертизу соответствующей продукции или обязать нарушителя обеспечить проведение такой экспертизы.
Право назначать самостоятельно экспертизу или обязывать нарушителя обеспечить проведение экспертизы для уполномоченного органа является лишь возможностью осуществления вышеуказанных действий, то есть даже при возникновении необходимости проведения экспертизы уполномоченный орган может не реализовать свое право в одном случае и воспользоваться в другом. (автор Г. Кысыкова)
41. Статья 24 законопроекта посвящена государственному контролю и надзору за исполнением положений законопроекта и определяет субъекта контроля и надзора, а также его полномочия. Однако процедурные вопросы проведения контроля и надзора законопроектом не установлены, полагаем целесообразным в этой связи в статье указать ссылку на Закон Республики Казахстан «О государственном надзоре и контроле в Республике Казахстан», который направлен на установление единых принципов осуществления контрольной и надзорной деятельности. (автор Г. Кысыкова)
42. Пункт 4 статьи 21 законопроекта содержит требование к обороту информационной продукции категории «с 18 лет», чтобы «Первая и последняя страницы газеты, обложек... не должны содержать информацию, причиняющую вред здоровью и развитию детей».
Формулировка данного пункта в такой редакции позволит ответственным лицам контролирующих органов по своему усмотрению, избирательно пресекать действия лиц, осуществляющих реализацию информационной продукции категории «с 18 лет», в общественных местах. Содержание нормы имеет неоднозначную смысловую нагрузку, что в конечном итоге приведет к разночтению, соответственно и негативным проявлениям, в том числе и коррупционного характера. Практически невозможно предусмотреть общественные места, куда не имели бы доступа дети, за исключением специально-отведенных (специальные магазины для взрослых, клубы для взрослых и т.д.), поэтому реализация информационной продукции категории «с 1§ лет», в которой первая и последняя страницы газеты, обложек и.т.д. «содержать информацию, причиняющую вред здоровью и развитию детей» в любом общественном месте (открытого типа), неминуемо приведет к нарушениям требований данной нормы закона.
Предлагаем изменить формулировку данной нормы. (автор М. Асатов)
43. Согласно пункту 8 статьи 23 законопроекта «...уполномоченный надзорный орган государственной власти обращается в суд с заявлением... о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении требований настоящего Закона.». При этом законопроектом не определено, к какому виду ответственности (исходя из того, что в суд подается заявление, скорее речь может идти о материальной либо моральной ответственности - прим. эксперта, т.к. уголовному и административному производствам такой порядок не свойственен). (автор А. Мухамеджанов)
44. Законопроект содержит положения, противоречащие Конституции, ратифицированным Республикой Казахстан международным договорам, а также законодательным актам Республики Казахстан.
В частности, подпунктом 3) пункта 2 статьи 2 законопроекта допускаются ограничения прав ребенка свободно выражать свое мнение, включая свободу искать, получать, передавать информацию и идеи любого рода также «в случаях, когда пользование такими правами может причинить вред физическому и психическому здоровью, нравственному, духовному, психическому, физическому и социальному развитию самого ребенка». Подпунктом 5) пункта 2 статьи 2 законопроекта установлен принцип «допустимости и правомерности ограничения прав и свобод физических и юридических лиц, в том числе свободы слова и массовой информации, в случаях, когда их осуществление нарушает права и законные интересы детей».
Вышеуказанные новеллы не согласуются с пунктом 1 статьи 39 Конституции, где указано, что «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения.» (в первом случае, в полном объеме, во-втором - в части применения термина «законные интересы»). (автор А. Мухамеджанов)
45. Также подпункт 3) пункта 2 статьи 2 законопроекта не согласуется со статьей 13 Конвенции о защите прав ребенка, ратифицированной постановлением Верховного Совета Республики Казахстан от 8 июня 1994 года, согласно которой:
«1. Ребенок имеет право свободно выражать свое мнение; это право включает свободу искать, получать и передавать информацию и идеи любого рода, независимо от границ, в устной, письменной или печатной форме, в форме произведений искусства или с помощью других средств по выбору ребенка.
2. Осуществление этого права может подвергаться некоторым ограничениям, однако этими ограничениями могут быть только те ограничения, которые предусмотрены законом и которые необходимы:
a) для уважения прав и репутации других лиц; или
b) для охраны государственной безопасности или общественного порядка (ordrepublic), или здоровья, или нравственности населения.».
Согласно подпункту 11) пункта 1 статьи 5 законопроекта на Правительство возлагаются полномочия по контролю и надзору. Между тем согласно пункту 4 статьи 24 Конституционного закона «О Правительстве Республики Казахстан» контрольные функции осуществляет «ведомство в пределах компетенции центрального исполнительного органа». Кроме того, согласно подпункту 1) статьи 1 Закона Республики Казахстан «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан» «органы контроля и надзора - государственные органы и их территориальные подразделения, осуществляющие в соответствии с законодательством лицензирование и (или) выдачу иных разрешительных документов, постановку на регистрационный учет, а также наблюдение и проверку на предмет соответствия деятельности проверяемых субъектов требованиям, установленным законодательством Республики Казахстан...». Соответственно, Правительство под указанное понятие не подпадает. При этом в пункте 1 статьи 24 законопроекта предусмотрено, что «Государственный надзор и контроль за исполнением настоящего Закона осуществляет уполномоченный орган в сфере контроля и надзора, определенный в подпункте 33) статьи 3 настоящего Закона.» (такой подпункт в статье 3 законопроекта отсутствует - прим.эксперта). (автор А. Мухамеджанов)
46. Согласно подпункту 3) пункта 1 статьи 5 законопроекта к полномочиям Правительства относится «разработка нормативных правовых актов по вопросам регулирования оборота информационной продукции, предназначенной для детей, порядка и условий ограничения доступа детей к информации, причиняющей вред их здоровью и развитию».
Однако законопроектом не определено, какой орган утверждает либо принимает указанные нормативные правовые акты. (автор А. Мухамеджанов)
47. В подпункте 1) статьи 6 законопроекта применен термин «муниципальных программ», тогда как определение данному термину отсутствует. Нормативными правовыми актами Республики данный термин не применяется. Между тем, согласно пункту 2 статьи 18 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» текст нормативного правового акта излагается с соблюдением юридической терминологии и не должен содержать положения, не несущие смысловой и правовой нагрузки.
В пункте 4 статьи 8 законопроекта имеется ссылка на часть вторую статьи 6 законопроекта, между тем такая часть в статье 6 законопроекта отсутствует.
Недочеты лингвистического характера способны привести к серьезным негативным последствиям, поскольку то или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться двояко, что позволяет чиновнику варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы, что повышает коррупциогенность законопроекта. (автор А. Мухамеджанов)
Выводы и предложения
Имеются значительные коррупциогенные факторы, выраженные в вышеуказанных замечаниях.
В результате мы имеем модельный законопроект, который лишь немногим отличается от Модельного закона СНГ, который регулирует основные формы регулирования сферы защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию.
Проект Закона Республики Казахстан «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» необходимо доработать с учетом замечаний.