13.09.2012
Общественные работы как правовой институт
Н. Бекназаров, прокурор
Целиноградского района
Акмолинской области
Динамика развития общественных отношений в стране требует от органов государственной власти, в том числе правоохранительных органов, постоянного мониторинга эффективности мер реагирования на возникающие трудности.
Не являются исключением и сферы административных и уголовных правоотношений.
В настоящей работе я поставил перед собой цель - рассмотреть возможность широкого применения общественных работ к лицам, совершившим административные проступки и преступления небольшой и средней тяжести.
Глава государства на прошедшем недавно совместном заседании палат Парламента поручил правоохранительным органам активизировать борьбу с преступностью, уделяя особое внимание мелким преступлениям и правонарушениям. Одной из основных форм борьбы с этими негативными явлениями им предложено использование принудительного труда в отношении нарушителей.
Общественные работы как вид наказания заключаются в выполнении в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ, вид которых определяется органами исполнительной власти. К таким работам, как правило, относятся уборка бытовых отходов, очистка территорий от снега, мусора, наледи, обрезка, побелка деревьев и другое.
Актуальность данного вопроса очевидна. Государство тратит значительные бюджетные средства на содержание армии работников, которые убирают и чистят улицы, скверы, выполняют тяжелые работы при строительстве социальных объектов и т.д.
В то же время правонарушители, нарушая установленные правила поведения, совершая хулиганства и другие преступления, привлекаются к таким видам наказания, которые не в полной мере способствуют их исправлению ввиду чрезмерной мягкости или строгости.
Общественные работы являются тем правовым институтом, который позволяет соединить главную цель любого наказания - исправление нарушителя общественно полезным трудом, приносящим пользу обществу и способствующим экономии бюджетных средств.
Общественные работы не являются новым видом наказания. Одно из первых упоминаний относится к Уголовному кодексу Италии 1889 года. Такие работы также содержались в Своде законов уголовных России 1832 года. Так, в ст.ст. 34 и 55 Свода предусматривались городские работы и работы у частных лиц как самостоятельный вид наказания.
В современном мире впервые это наказание было введено в Уголовный кодекс Швейцарии 1971 года. Согласно данному кодексу общественные работы применялись только к несовершеннолетним в возрасте от 7 до 18 лет.
Вместе с тем в отдельных странах общественные работы вовсе не представлены в виде уголовного наказания. К этим странам относятся: Австрия, Венесуэла, Индия, КНР, Колумбия, Куба и другие.
В Казахстане общественные работы как самостоятельный вид наказания появились с принятием действующего уголовного кодекса в 1998 году. В соответствии с ч. 1 ст. 42 Уголовного кодекса РК общественные работы состоят в выполнении осужденным в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ, вид которых определяется местными исполнительными органами или органами местного самоуправления.
Общественные работы назначаются исключительно по приговору суда только за совершение преступлений небольшой и средней степени тяжести.
Общественные работы устанавливаются на срок от 60 до 240 часов и отбываются не свыше четырех часов в день. А если осужденный не имеет постоянного места работы или не занят на учебе до восьми часов в день, то не более 40 часов в неделю.
Данный вид наказания применяется не ко всем гражданам. Поскольку эти работы предполагают определенную физическую нагрузку, они не назначаются женщинам в возрасте свыше 50 лет, мужчинам свыше 60 лет, беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до трех лет, инвалидам первой и второй группы. Кроме того, ввиду специального статуса эти работы не назначаются военнослужащим. В то же время общественные работы могут быть назначены несовершеннолетним.
С содержательной точки зрения, общественные работы относятся к одному из эффективных видов наказаний, при котором права осужденного ограничиваются в минимальной степени. Так, осужденный не изолируется от общества, не теряет место работы или учебы, не прерывается его связь с членами семьи, он не несет финансовое бремя, а значит, нет финансовой нагрузки на бюджет семьи и т.д. С другой стороны, осужденный выполняет общественные работы бесплатно, ему не начисляется трудовой стаж, он должен отбывать наказание в выходные дни или во время трудового отпуска, а главное, он понимает, что эти работы он выполняет за свои незаконные преступные действия. Это ведет к исправлению осужденного. Применение данного вида наказания даже рекомендуется Минимальными стандартными правилами ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (Токийские правила 1990 г.).
Изучение уровня повторной преступности в различных странах подтвердило высокую эффективность этого вида наказания. К примеру, в Норвегии только 25 процентов ранее осужденных к общественным работам лиц повторно совершили преступления. В то же время среди осужденных к тюремному заключению около 60 процентов совершили преступления повторно. В Дании схожие показатели - 42 и 54 процента соответственно. Следует отметить, что при исследовании учитывался двухлетний период, следующий за отбытием наказания.
Действенным механизмом и превентивной составляющей в данном виде наказания является угроза изменения назначенного наказания на более строгое, вплоть до лишения осужденного свободы. Так, согласно ч. 2 ст. 42 Уголовного кодекса РК, в случае злостного уклонения от общественных работ они заменяются ограничением или лишением свободы.
Данная конструкция уголовного закона обеспечивает добросовестное исполнение осужденным назначенного наказания. Замена наказания возможна в любое время до его окончательного исполнения. Соответственно, если осужденный выполнил определенную часть общественных работ, то он сам будет заинтересован в полном и надлежащем его исполнении.
Несмотря на множество положительных аспектов данного уголовно-правового института широкого применения в Казахстане он все еще не получил. Этому есть конкретные объяснения.
Исполнительный директор Казахстанской криминологической ассоциации Н. Турецкий в своей интернет-публикации указывает, что данная Ассоциация при поддержке Правительства, «Международной тюремной реформы» в Центральной Азии с 2002 по 2003 годы провела исследование развития общественных работ как вида уголовного наказания в Казахстане. По его итогам выявлены отдельные отрицательные моменты как в законодательстве, так и в практике его применения.
Одной из проблем, препятствующих широкому применению общественных работ, является их платность для работодателя. Так, в соответствии с п. 2 ст. 33 Уголовно-исполнительного кодекса РК, объем и стоимость выполненных осужденными работ учитываются отдельно по действующим в организации расценкам и начисленные денежные средства перечисляются в соответствующий бюджет. Это означает, что организация, независимо от форм собственности (частная, государственная), которая использует труд осужденного, должна выплачивать в бюджет государства стоимость оказанных услуг.
Учитывая, что в бюджете местных исполнительных органов, как правило, не предусматриваются такие расходы, в большинстве случаев к указанным организациям относятся частные фирмы. Эти структуры также неохотно идут на сотрудничество, поскольку осужденные работают ограниченное время, зачастую не подходит квалификация работника, потребности предприятия и т.д.
Еще одной проблемой является отсутствие законодательной обязанности местных исполнительных органов по составлению списков организаций, которые используют труд осужденных. Принимая во внимание платность такого труда для работодателя, местным исполнительным органам необходимо заключать меморандумы с частными предпринимателями, чтобы обеспечить действенность этого механизма. В этом они не заинтересованы. То есть нет ни законодательной обязанности, ни экономической заинтересованности, соответственно, нет и надлежащей организации этой работы.
На практике выводы указанного исследования подтверждаются в полной мере. К примеру, в 2010 году во всей Акмолинской области судом к общественным работам привлечены 149 лиц, в Целиноградском районе данной области только трое. В 2011 году - 75 человек в масштабе области, в районе - один. За 8 месяцев текущего года 17 лиц - в области и ни одного - в районе.
Оставляет желать лучшего уровень взаимодействия между государственными органами. Так, в Целиноградском районе местный исполнительный орган в течение последних лет ни разу не предоставлял суду списки организаций, использующих труд осужденных к общественным работам, а также не определял виды работ. Взаимодействие уголовно-исполнительной инспекции и органов исполнительной власти возникает только при поступлении конкретного приговора на исполнение. На системном уровне данная работа не ведется. Видится, что данная ситуация находит отражение в масштабе республики.
Огорчает тот факт, что с момента приведенного выше исследования прошло около 10 лет, а ситуация не меняется. Из этого следует, что государство на протяжении многих лет упускает возможность экономии бюджетных средств, а главное - лишается возможности недопущения повторных преступлений, реального исправления осужденных, в том числе несовершеннолетних, то есть упускается возможность оздоровления всего общества.
В сфере административных правоотношений наказание в виде привлечения осужденных к общественным работам вовсе отсутствует. Так, в действующем Кодексе РК об административных правонарушениях указан исчерпывающий перечень видов административных взысканий, среди которых общественных работ нет. То есть действенная мера наказания, которая могла бы широко применяться за административные проступки (мелкие хулиганства, распитие алкогольных напитков в общественных местах, надругательство над памятниками культуры и т.д.), полностью исключена.
Возможности применения рассматриваемого вида наказания в сфере административных отношений значительны. Помимо указанных примеров, его можно применять в случае неуплаты административных штрафов. Так, в Российской Федерации рассматривается законопроект, предусматривающий данное наказание для водителей, уклоняющихся от уплаты штрафа. Согласно новым правилам, нарушителям будет предоставлен один месяц, чтобы оплатить штраф. По истечении указанного срока назначенное наказание может быть заменено в судебном порядке на общественные работы.
В Казахстане аналогичная норма будет очень востребованной. В качестве наглядного примера можно привести следующие данные. По сведениям правовой статистики, в Целиноградском районе Акмолинской области по линии органов внутренних дел за семь месяцев текущего года наложено штрафов на 19 262 875 тенге. В настоящее время (прошло более одного месяца) уплачено только 5 017 562 тенге. По различным причинам госбюджет недополучил 14 245 313 тенге. Если при сложившейся ситуации можно будет заменить адмштраф на общественные работы, то, скорее всего, в районе не останется неубранных участков улиц, непобеленных деревьев, неухоженных газонов и т.д. При этом государство не будет расходовать средства на эти цели.
По итогам проведенного краткого исследования видится необходимым внести в законодательство следующие изменения: общественные работы сделать бесплатными для работодателей, обязать местные исполнительные органы ежеквартально составлять списки организаций, использующих труд нарушителей, ввести общественные работы в качестве самостоятельного наказания за административные правонарушения, предоставить возможность назначения общественных работ за неуплату штрафа, расширить виды преступлений, за которые применяются общественные работы.