Пункт требует доработки. (Бекбаев Е.З.)
11. Поправки в статью 12 Закона Республики Казахстан «О правоохранительной службе» предусматривают возможность руководителя либо уполномоченного руководителя правоохранительного органа продлевать испытательный срок на период, не превышающий один год. Здесь следует отметить, что действующий механизм прохождения испытательного срока является предпочтительным с точки зрения правовой определенности. Трехмесячный испытательный срок является достаточным для принятия решения о соответствии или несоответствии кандидата занимаемой должности. Предоставление же должностному лицу возможности продлевать или не продлевать испытательный срок еще на 1 год свидетельствует, с одной стороны, о широте дискреционных полномочий должностных лиц, а, с другой стороны, ставит лиц, впервые поступающих на правоохранительную службу, в «подвешенное» состояние, зависящем длительное время от усмотрения руководителя. В данной ситуации возможность совершения коррупционных правонарушений существенно повышается. (Габбасов А.Б.)
12. Разработчик вносит поправки в статью 12 Закон Республики Казахстан «О правоохранительной службе», создающие коллизии норм права. Так, в действующей редакции статьи 12 пунктом 1 «для лиц, впервые поступающих на правоохранительную службу, устанавливается испытательный срок до трех месяцев с назначением на соответствующую должность и закреплением за ним наставника из числа опытных сотрудников». Пунктом 2 этой же статьи определено, что «испытательный срок устанавливается в целях проверки его соответствия замещаемой должности правоохранительной службы». Этот пункт 2 разработчик предлагает дополнить частью второй следующего содержания:
«Решением руководителя либо уполномоченного руководителя правоохранительного органа испытательный срок может быть продлен на срок, не превышающий один год.».
Во-первых, данная поправка противоречит пункту 4 статьи 36 Трудового кодекса, которым четко установлено, что «испытательный срок не может превышать три месяца». Поскольку Трудовой кодекс имеет большую юридическую силу, согласно иерархии нормативных правовых актов, то данная поправка свидетельствует о коллизии нормативных правовых актов, создающих возможность совершения коррупционных правонарушений.
Во-вторых, вносимое дополнение о продлении испытательного срока противоречит самому пункту 2, в котором указано, что испытательный срок устанавливается в целях проверки его соответствия замещаемой должности правоохранительной службы. Получается, что если лицо не соответствует замещаемой должности, то в определенных случаях решением руководителя либо уполномоченного руководителя правоохранительного органа испытательный срок может быть продлен на срок до одного года (внутренняя коллизия нормы права). Где логика: если сотрудник в течение трех месяцев не смог показать профпригодность, то зачем ему продлевать испытательный срок до одного года?
В-третьих, в предлагаемой поправке присутствует формулировка «может быть», которая предоставляет возможность руководителю правоохранительного органа в одном случае ограничиться 3 - месячным испытательным сроком, а в других случаях продлевать испытательный срок до 4, 5,.....12 месяцев. Поскольку «в период испытательного срока специальное звание или классный чин не присваивается», то понятно, что лица, поступающие на службу в правоохранительные органы, будут заинтересованы в сокращении испытательного срока всеми возможными коррупционными способами.
Кроме того, разработчик без обоснования предлагает исключить пункт 4 статьи 12, которым предусматривается, «если испытательный срок истек, а сотрудник продолжает службу в правоохранительных органах, он считается выдержавшим испытание и испытательный срок засчитывается в стаж службы в правоохранительных органах. Последующее увольнение допускается только по основаниям, предусмотренным настоящим Законом.». Этот пункт соответствует положениям Трудового кодекса и обеспечивает социальную и юридическую защиту сотрудника правоохранительных органов, а потому в исключении пункта 4 статьи 12 нет необходимости.
В связи с тем, что вносимые разработчиком поправки ухудшают нормы статьи 12, вносят коллизии норм права и коррупционные риски, рекомендуем поправки в статью 12% ЗРК «О правоохранительной службе» исключить. (Ахмедина Р.З.)
13. Разработчик предлагает пункт 1 статьи 10 Закона «О правоохранительной службе» дополнить частью второй следующего содержания:
«Лица, имеющие право поступления на правоохранительную службу вне конкурсного отбора, в возрасте старше тридцати пяти лет могут быть приняты на должности среднего и старшего начальствующего состава по решению руководителя правоохранительного органа с соблюдением условий, предусмотренных статьей 6 настоящего Закона.».
Данная поправка вносится разработчиком с целью предоставления правоохранительным органам возможности приема на службу лиц, ранее работавших в правоохранительных органах и имеющих практический, стаж работы, вне конкурсного отбора.
Однако поправка сформулирована таким образом, что она приобрела неопределенное содержание и несет коррупционные риски (признаки широты дискреционных полномочий), поскольку предоставляет руководителю правоохранительного органа возможность оказания неправомерного предпочтения физическим лицам, которые при определенных обстоятельствах «могут быть» приняты на службу вне конкурсного отбора.
С целью исключения условий для совершения коррупционных правонарушений рекомендуем данную поправку изложить в следующей конкретной редакции:
«На должности среднего и старшего начальствующего состава правоохранительных органов вне конкурсного отбора с соблюдением условий, предусмотренных статьей 6 настоящего Закона, по решению руководителя правоохранительного органа принимаются лица, в возрасте старше тридцати пяти лет, ранее работавшие в правоохранительных органах и имеющие практический стаж работы.». (Р.Ахмедина)
Системный анализ законопроекта позволил экспертам сформулировать следующие рекомендации:
1. Законопроектом предусматривается статью 206-2 КоАП изложить в следующей редакции:
«Статья 206-2. Нарушение мер финансового контроля
1. Умышленное непредставление деклараций о доходах, имуществе и других сведений, предусмотренных законодательством о борьбе с коррупцией, лицами, являющимися кандидатами на государственную должность либо на должность, связанную с выполнением государственных или приравненных к ним функций, а равно супругом (супругой) указанных лиц -
влекут штраф в размере от пятидесяти до ста месячных расчетных показателей.
2. Умышленное непредставление деклараций о доходах, имуществе лицами, занимающими, государственную должность, а также лицами, уволенными с государственной службы по отрицательным мотивам, ежегодно в течение трех лет после увольнения с государственной службы, а равно супругом (супругой) указанных лиц -
влекут штраф в размере от ста до ста пятидесяти месячных расчетных показателей.
Примечание. Лицо не подлежит административной ответственности, предусмотренной настоящей статьей, в случае устранения нарушения путем представления дополнительной налоговой отчетности и (или) дополнительной по уведомлению налоговой отчетности в соответствии с налоговым законодательством Республики Казахстан».
Часть первую данной статьи предлагается исключить, поскольку кандидатам на государственную должность либо на должность, связанную с выполнением государственных или приравненных к ним функций, а равно супруг (супруга) указанных лиц должны наказываться не в административном порядке, а в дисциплинарном порядке - путем исключения из числа кандидатов.
В части второй данной статьи также предлагается исключить государственных служащих и налагать за данное правонарушение на них дисциплинарную ответственность. (Бекбаев Е.З.)
Замечания и рекомендации общего характера, которые должны быть
рассмотрены в рамках научной правовой экспертизы
1. Законопроектом предусматривается статью 137 Уголовно-процессуального кодекса Республики Казахстан (далее - УПК РК) изложить в следующей редакции: «Статья 137. Порядок содержания под стражей задержанных по подозрению в совершении преступления
Задержанные по подозрению в совершении преступления содержатся в изоляторах временного содержания. Задержанные по подозрению в совершении преступления военнослужащие и лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы, могут также содержаться соответственно на гауптвахтах и в учреждениях уголовно-исполнительной системы, исполняющих наказание в виде лишения свободы. В случаях, предусмотренных частью третьей статьи 65 настоящего Кодекса, задержанные по подозрению в совершении преступления содержатся в специально приспособленных помещениях, определяемых начальником органа дознания. В.условиях режима чрезвычайного положения задержанные по подозрению в совершении преступления могут содержаться в местах, определяемых комендантом местности. Порядок и условия содержания под стражей лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления, определяются законодательством».
Использование в данной норме неопределенного термина «законодательством» является одним из наиболее сложных для восприятия, поскольку она отсылает к законодательству в целом, которое состоит из тысяч нормативных актов Данный недочет лингвистического характера способен привести к негативным последствиям, поскольку в силу своей недостаточной определенности может трактоваться субъективно, что позволяет чиновнику варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы. Особенно недопустима данная неопределенная норма, поскольку устанавливает юридическую ответственность в условиях чрезвычайного положения. Поскольку наличие этого фактора открывает возможность регламентации важных вопросов подзаконными нормативными актами, необходимо определить хотя бы субъекта, который определяет порядок и условия содержания под стражей задержанных лиц. (Бекбаев Е.З.)
2. Законопроектом предусматривается часть первую статьи 377 КоАП изложить в следующей редакции:
«1. Проживание граждан Республики Казахстан без удостоверения личности или по недействительному удостоверению личности либо без регистрации по месту жительства, сроком свыше десяти календарных дней -влечет предупреждение или штраф в размере пяти месячных расчетных показателей».
Данная норма не корреспондирует пункту 3 статьи 20 внесенного постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 декабря 2011 года № 1661 на рассмотрение Парламента Республики Казахстан проекта Закона Республики Казахстан «Об удостоверяющих личность документах», где предусмотрено следующее:
«Статья 20. Выдача удостоверяющих личность документов
3. Гражданам Республики Казахстан при утрате удостоверения личности, его недействительности либо отсутствии, до получения нового выдается временное удостоверение личности сроком действия на три месяца.
Продление срока действия временного удостоверения личности не допускается».
Норма требует доработки. (Бекбаев Е.З.)
3. Разработчик дополняет Закон Республики Казахстан «О чрезвычайном положении» новой статьей 3-1, в пункте 1 которого использует термин «органы власти».
С целью конкретизации нормы рекомендуем слова «органы власти» заменить словами «органы государственной власти», чтобы не было путаницы с иными органами власти, например, партийной власти, публичной власти и т.д. (Ахмедина Р.З.)
4. Системный анализ законопроекта, предоставленного на антикоррупционную экспертизу, свидетельствует о наличии принципиального противоречия между его содержанием и названием заголовка.
Из названия законопроекта, сформулированного как «Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам исключения противоречий, пробелов, коллизий между нормами права различных законодательных актов и норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений», вытекает, что изменения и дополнения будут вноситься в те законодательные акты и нормы, в которых противоречия, пробелы и коллизии способствуют совершению коррупционных правонарушений. На самом же деле, содержание законопроекта не соответствует продекларированной идее. По подсчетам эксперта, 95% текста законопроекта не имеет никакого отношения к коррупционным правонарушениям, т.е. подавляющее количество рассматриваемых законодательных актов и норм не содержат противоречий, пробелов, коллизий, способствующих совершению коррупционных правонарушений. Следовательно, сформулированное разработчиком название заголовка, как обязательного реквизита нормативного правового акта, входит в противоречие с подпунктом 3) статьи 16 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года № 213-1, гласящего, что заголовок должен обозначать предмет регулирования нормативного правового акта. Исходя из логики и смысла содержания рассматриваемого законопроекта, формирующих его предмет регулирования, название заголовка должно было бы сформулировано в следующей редакции: «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам исключения противоречий, пробелов, коллизий между нормами права различных законодательных актов в области государственного и общественного устройства, исполнительного производства, административных правонарушений, уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и гражданского процессуального законодательства, а также норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений». Именно такой заголовок в наибольшей степени соответствует цели законопроекта, отраженной в пункте 5 пояснительной записки. И именно такая формулировка заголовка законопроекта свидетельствует о том, что предмет регулирования нормативного правового охватывает, в том числе, и противодействие коррупционным правонарушениям, наряду с устранением дефектов в других отраслях законодательствах и сферах государственного и общественного устройства. Предложенная же разработчиком конструкция заголовка законопроекта однозначно ориентирует пользователя на то, что все противоречия, пробелы, коллизии, устраняемые из норм права различных законодательных актов, имеют самое непосредственное отношение к совершению коррупционных правонарушений. На самом же деле, это далеко не так!
Семантическое разночтение редакции заголовка анализируемого законопроекта может затрагивать содержание норм статьи 36, упомянутого выше Закона «О нормативных правовых актах», регламентирующих время вступления в силу и введение в действие нормативных правовых актов. Речь идет о соблюдении пункта 4 и пункта 4-1, регламентирующих различный срок введения в действие нормативных правовых актов в зависимости от их содержания. В рассматриваемом же законопроекте имеют место признаки и того и другого содержания, а, следовательно, их введение в действие может осуществляться в различные сроки.
Эксперт не склонен рассматривать анализируемый дефект в названии заголовка законопроекта как коррупциогенный фактор, хотя формально он и подпадает под признаки коррупциогенного фактора «Юридико -лингвистическая коррупциогенность», по причине отсутствия предмета и объекта коррупциогенности. Вместе с тем, эксперт полагает, что приведение названия заголовка законопроекта в соответствие с его содержанием избавит рассматриваемый законопроект от возможного появления признаков коррупциогенного фактора «Формально - техническая коррупциогенность». (Сандрачук М.В.)
Предложения по устранению выявленных пробелов в рассматриваемом законопроекте.
Предложений не имеется.
Общая оценка последствий принятия проекта нормативного правового акта в части возможности совершения коррупционных правонарушений
В случае принятия анализируемого проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам исключения противоречий, пробелов, коллизий между нормами права различных законодательных актов и норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений» риск совершения коррупционных правонарушений сохраняется.
Определение возможной эффективности борьбы с коррупционными правонарушениями
Эффективность борьбы с возможными корорупционными правонарушениями будет повышаться в случае исполнения рекомендаций и предложений экспертов по выявленным коррупциогенным факторам.
Выводы и предложения
1. Представленный на научную антикоррупционную экспертизу проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам исключения противоречий, пробелов, коллизий между нормами права различных законодательных актов и норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений» содержит признаки коррупциогенного потенциала.
2. В проекте Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам исключения противоречий, пробелов, коллизий между нормами права различных законодательных актов и норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений» выявлено 13 факторов коррупциогенного характера, 4 замечания общего характера, 1 рекомендация.
Генеральный директор НИИ
государства и права
имени Г. Сапаргалиева, д.ю.н. Н. Турецкий
Управляющий директор, к.э.н. М. Сандрачук
Главный научный сотрудник,
д.ю.н., профессор Г. Мауленов
Старший научный сотрудник, к.ю.н. Е. Бекбаев
Старший научный сотрудник, к.ю.н. Г. Кысыкова
Старший научный сотрудник, к.ю.н. А. Габбасов
Старший научный сотрудник,
к.э.н., доцент Р. Ахмедина
Старший эксперт А. Ахметова
Обоснование несогласия
Министерства юстиции Республики Казахстан с выводами заключения
научной антикоррупционной экспертизы проекта Закона Республики
Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые
законодательные акты Республики Казахстан по вопросам исключения
противоречий, пробелов, коллизий между нормами права различных
законодательных актов и норм, способствующих совершению
коррупционных правонарушений» (№ 01/4-4788 от 09.10.2012г.)
Письмо Научно-исследовательского института государства и права имени Гайрата Сапаргалиева от 9 октября 2012 года № 01/4-4789
Министерство юстиции
Республики Казахстан
На Ваш 8-1-42/и-3685 от 26 сентября 2012 года направляем заключение научной криминологической экспертизы проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам исключения противоречий, пробелов, коллизий между нормами права различных законодательных актов и норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений».
Обоснование несогласия
Министерства юстиции Республики Казахстан с выводами заключения
научной криминологической экспертизы проекта Закона Республики
Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые
законодательные акты Республики Казахстан по вопросам исключения
противоречий, пробелов, коллизий между нормами права различных
законодательных актов и норм, способствующих совершению
коррупционных правонарушений» (№ 01/4-4789 от 09.10.2012г.)
Письмо Министерства экономического развития и торговли Республики Казахстан Акционерное Общество «Институт экономических исследований» от 19 октября 2012 года № 41-15-02/1528
Министерство юстиции
Республики Казахстан
На письмо МЭРТ РК от 2 октября 2012 года № 31-2-7/13001
Настоящим направляем оригинал заключения научной экономической экспертизы по проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам исключения противоречий, пробелов, коллизий между нормами права различных законодательных актов и норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений».
Заключение
научной экономической экспертизы законопроекта