Досье на проект Закона Республики Казахстан «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан» (в новой редакции) (апрель 2013 года) принят)

Генеральный директор НИИ государства и права имени Гайрата Сапаргалиева, д.ю.н.

Н. Турецкий

Упр. директор, к.э.н.

М. Сандрачук

Адм. директор, к.ю.н.

М. Асатов

Главный научный сотрудник, д.ю.н., профессор

Г. Мауленов

Старший научный сотрудник, к.э.н., доцент

Р. Ахмедина

Старший научный сотрудник, к.ю.н.

Е. Бекбаев

Старший научный сотрудник, к.ю.н.

А. Габбасов

Старший научный сотрудник, к.ю.н.

Г. Кысыкова

 Старший эксперт, м.ю.н.

А. Тё

Президент общества

М. Муханов

1. Общие положения

Государственный орган-разработчик

Министерство труда и социальной защиты населения Республики Казахстан.

Наименование законопроекта

«О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан».

Полученные документы

1. Проект Закона Республики Казахстан «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан»;

2. Пояснительная записка к проекту Закона Республики Казахстан «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан»;

3. Паспорт по оценке социально-экономических последствий действия проекта Закона Республики Казахстан «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан»;

4. Пояснительная записка к проекту постановления Правительства Республики Казахстан «О проекте Закона Республики Казахстан «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан»;

5. Концепция проекта Закона Республики Казахстан «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан».

Основание проведения экспертизы

Письмо Министерства экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан от 2 апреля 2013 года № 35-2-7/6762

Информация об экспертной организации

Акционерное общество «Институт экономических исследований».

Эксперты: старший эксперт, магистр математики Ж. Аубакирова, старший эксперт Д. Гафятуллина, старший эксперт, магистр менеджмента А. Дуйсембаева, старший эксперт, магистр экономики С. Искаков, старший эксперт К. Копешова, старший эксперт, магистр экономики А. Кысыков.

Общая характеристика законопроекта

Отрасль законодательства

Законодательство о социальном обеспечении: пенсии.

Предмет правового регулирования

Общественные отношения, связанные созданием, принципами деятельности, правовым регулированием и порядком передачи индивидуальных пенсионных счетов и пенсионных активов из накопительных пенсионных фондов в Единый накопительный пенсионный фонд.

Назначение законопроекта

Определение правовых и социальных основ пенсионного обеспечения граждан в Республике Казахстан.

Структура законопроекта

Проект Закона Республики Казахстан «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан» (в новой редакции) (далее - законопроект) состоит из 10 глав и 74 статей.

Целевая группа

Граждане и юридические лица Республики Казахстан, а также находящиеся на ее территории иностранцы и лица без гражданства, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами и международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан.

Обоснованность проведения научной экономической экспертизы

1. Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года № 213;

2. Постановление Правительства Республики Казахстан «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» от 30 мая 2002 года № 598;

3. Порядок документооборота по научной экономической экспертизе законопроектов Республики Казахстан, утвержденный приказом Министра экономического развития и торговли Республики Казахстан от 3 мая 2011 года № 120;

4. Методические рекомендации по оценке социально-экономических последствий действия принимаемых законопроектов, утвержденные приказом Министра экономического развития и торговли Республики Казахстан от 3 мая 2011 года № 122.

Принятые законы (количество) по вопросам рассматриваемого законопроекта в текущем году на момент проведения экспертизы

В текущем году на момент проведения экспертизы законы, касающиеся вопросов пенсионного обеспечении в Республике Казахстан, не принимались.

Количество подзаконных нормативных правовых актов, предусмотренных законопроектом

Законопроектом предусматриваются восемь подзаконных нормативных правовых актов, также могут приниматься иные подзаконные нормативные правовые акты.

Новизна исследуемого законопроекта.

Законопроект вводится взамен Закона «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан» от 20 июня 1997 года и направлен на совершенствование пенсионного обеспечения в Республике Казахстан.

Законопроект определяет и устанавливает:

- основные понятия, сферу применения законопроекта, государственные гарантии по пенсионному обеспечению и сохранности пенсионных накоплений;

- компетенции Правительства Республики Казахстан, центрального исполнительного органа, уполномоченного органа в сфере пенсионного обеспечения;

- порядок осуществления пенсионного обеспечения из уполномоченной организации (республиканское государственное казенное предприятие, созданное по решению Правительства Республики Казахстан);

- процедуру уплаты пенсионных взносов;

- организацию пенсионных выплат из единого накопительного пенсионного фонда и (или) добровольного накопительного пенсионного фонда;

- правовое положение единого накопительного пенсионного фонда;

- правовое положение добровольных накопительных пенсионных фондов;

- порядок осуществления деятельности единого накопительного пенсионного фонда и добровольного накопительного пенсионного фонда;

- порядок осуществления страховых выплат из страховых организаций;

- особенности пенсионного обеспечения отдельных категорий граждан;

- ответственность за нарушение законодательства Республики Казахстан о пенсионном обеспечении.

2. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен законопроект:

Проблемы, связанные со снижением доходности уровня пенсионных накоплений и с устойчивостью пенсионной системы Республики Казахстан.

3. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие законопроекта, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, зарубежной практике

Анализ международного опыта системы пенсионного обеспечения показал, что значительную часть выплат составляют солидарные пенсии. Уровень взносов колеблется от 5% в Канаде до 27% в США. В таких странах, как США, Япония, Германия и Канада эти взносы платят поровну работники и предприниматели, в других странах - Франция, Италия, Швеция работодатели берут на себя большую часть расходов. В большинстве государственных пенсионных систем (кроме Италии) ограничивается заработок, с которого делают взносы.

Распределительные пенсионные системы носят государственный характер, главное их преимущество - значительное сокращение нищеты среди пенсионеров, связанные с перераспределительным механизмом. Однако на ранних стадиях развития распределительной пенсионной системы характерен низкий уровень пособий, достаточный для обеспечения выплат относительно небольшому числу получателей, но по мере развития системы выплаты имеют тенденцию превышать взносы, вызывая потребность в увеличении налогов на фонд оплаты труда или бюджетных трансфертов.

При анализе недостатков распределительной системы отмечается также, что монопольное положение государственной пенсионной системы позволяет правительству маневрировать условиями выплаты и величиной пенсий, не давая пенсионерам возможности выбора.

Кроме того, одним из уровней пенсионных систем в разных странах, являются личные добровольные пенсионные планы, которые функционируют на основе полного финансирования и предусматривают четко определенные взносы. При добровольных пенсионных планах работники и пенсионеры сами несут инвестиционные риски по своим сбережениям. Величина аккумулированных средств частных пенсионных фондов значительно различается по странам, так, в Великобритании она составляет более 70% от ВВП, а в Германии и Франции - менее 5%.

Преимущественно в развитых странах пенсионные системы являются смешанными, сочетающие управляемые государством, пенсионные схемы с находящимися в частном управлении пенсионными планами.

Пенсионное обеспечение в Японии

Большая часть бюджета в структуре социального обеспечения Японии приходится на пенсионные выплаты. Пенсионная система, начатая в середине 80-х годов, является достаточно сложной и многоуровневой. Задача реформы - унифицировать ее и сделать двухслойной, т.е. состоящей из национальной пенсионной системы (базовая пенсия), которая охватывает все население, и пенсий, выплачиваемых наемным работникам.

Базовая пенсия выплачивается по старости, инвалидности, а также всем нуждающимся. Базовая пенсия финансируется в следующей пропорции: 1/3 - средствами государственного бюджета, 2/3 - различными страховыми пенсионными фондами (имеются, например, фонд базовой пенсии по старости или фонд потерявших кормильца). На формирование ресурсов пенсионных фондов работает практически все население в возрасте от 20 до 60 лет.

Пенсионный фонд наемных работников частного сектора состоит из отчислений предприятий, взносов самих работников и доплат со стороны государства. Пенсия составляет около 70% месячной заработной платы (без бонусов) работника-мужчины. В этом случае доход семейной пары пенсионеров складывается из базовых пенсий мужа и жены плюс пенсия по страхованию наемного работника.

Пенсионные фонды работников государственных и муниципальных предприятий и учреждений формируются из средств обществ взаимопомощи, которые создаются по месту работы, а также выплат самих предприятий и государственных дотаций.

Для получения базовой пенсии по старости необходим 25-летний страховой стаж и 65-летний возраст. Размер такой пенсии может быть сокращен до 58% установленного уровня в случае ухода на пенсию в 60 лет и увеличен до 188% при уходе на пенсию в 70 и более лет.

Пенсионная система Украины

Пенсионная система Украины находится на стадии реформирования - переход от распределительной системы в трехуровневую.

Первый уровень. Обязательное пенсионное страхование, основанное на принципе солидарности. При этой системе финансирование пенсий производится за счет средств Пенсионного фонда, которые формируются из страховых взносов на общеобязательное государственное пенсионное страхование и других средств. Тарифы страховых взносов составляют порядка 32% для работодателей и от 1 до 5% для работника в зависимости от его заработной платы. Право на пенсию получают женщины старше 55 лет и мужчины старше 60 лет с необходимым страховым стажем не менее 5 лет. При этом отсрочка выхода на пенсию позволяет увеличить пенсию от 3% за один год отсрочки до 85% за 10 лет отсрочки. Формула расчета устанавливает прямую взаимосвязь между пенсионными выплатами и заработной платой, ставкой страховых взносов, страховым стажем. При этом максимальный размер пенсии по возрасту не ограничен. Минимальный размер пенсии в полном объеме назначается при наличии страхового стажа: 25 лет для мужчин и 20 лет для женщин в размере 20% от средней заработной платы по стране. При наличии меньшего стажа минимальная пенсия рассчитывается пропорционально страховому стажу исходя из полного размера минимальной пенсии. В распределительной системе также существует частичное возмещение предприятиями расходов на выплату льготных пенсий Пенсионному фонду Украины. Коэффициент замещения-по принципу первого уровня пенсионной системы составляет 35-40%

Второй уровень. Обязательное государственное пенсионное страхование. Страховые взносы в Накопительный фонд уплачиваются застрахованными лицами, которым на день введения накопительной системы не исполнилось: мужчинам - 40, женщинам - 35 лет. Застрахованные лица - мужчины в возрасте от 40 до 50 лет и женщины в возрасте от 35 до 45 лет могут добровольно принять решение о перечислении взносов в Накопительный фонд. Мужчины старше 50 лет и женщины старше 45 лет не имеют права платить такие взносы. Предполагается, что при планируемом тарифе отчислений 7% второй уровень позволит получить коэффициент замещения, составляющий 10-25%.

Третий уровень. Негосударственная накопительная система, основанная на принципе добровольного участия и внедренная с января 2004 года. Негосударственное пенсионное обеспечение может осуществляться пенсионными фондами, страховыми организациями (путем заключения договоров страхования пожизненной пенсии, страхования риска наступления инвалидности или смерти участника), банковскими учреждениями (путем заключения договоров об открытии пенсионных депозитных счетов для накопления сбережений).

Пенсионная система Великобритании

Система пенсионного обеспечения в Великобритании является одной из самых совершенных в мире, это одна из немногих стран, на которую практически не повлиял кризис пенсионных систем в Европе. В основе пенсионной системы Великобритании заложена англосаксонская модель, которую помимо Великобритании используют в Нидерландах и Ирландии. Данная модель характеризуется наличием большого числа корпоративных пенсионных планов, формируемых частными пенсионными фондами. При этом пенсионные схемы могут создаваться даже для двух-трех человек. Выбирая пенсионные продукты, новые участники присоединяются к уже существующим схемам по принципу пирамиды.

Пенсионная система Великобритании включает три составляющих: государственное страхование, профессиональную и персональную пенсии.

Государственное страхование - это гарантированная минимальная (базовая) пенсия, которая формируется за счет обязательных взносов работодателя (11,9% от заработка) и работника (10%). Взносы аккумулируются в национальном страховом фонде. Из этих средств выплачиваются текущие пенсионные обязательства. Если средств национального страхового фонда для выплат не хватает, то государство берет недостающую сумму из налоговых сборов. Тем, у кого доход ниже установленного уровня, государство выплачивает гарантированную минимальную пенсию из налоговых сборов. Вторая и третья составляющие относятся к негосударственным пенсиям и не являются обязательными.

Профессиональные пенсии назначаются работодателями в целях вознаграждения работников, для привлечения новых кадров и удержания их на предприятиях, а также для создания имиджа работодателей. Деньги направляются в пенсионный фонд, где они накапливаются, инвестируются и выплачиваются в виде дополнительных пенсий.

Персональные пенсии накапливаются работником индивидуально, независимо от работодателя.

Пенсионная система Германии

Пенсионная система Германии состоит из трех уровней: обязательное государственное, добровольное производственное и частное страхование.

Обязательное пенсионное страхование. В данном случае удержание взносов и выплата пенсий осуществляются в едином информационном режиме, по единой системе персонифицированного учета. Средства не накапливаются, а распределяются: сегодняшние работники платят сегодняшним пенсионерам.

В свою очередь, добровольное производственное и частное страхование характеризуются добровольным участием - в первом случае работодателя, во втором - самого работника при стимулирующих мерах государства.

Добровольное производственное страхование основано на том, что предприятие поручает банку, страховому или фондовому обществу накапливать взносы, перечисляемые работодателем в размере части заработной платы, оговоренном с работником.

Частное страхование предполагает внесение частным лицом за самого себя средств на формирование будущей пенсии. Кроме того, на 100 единиц добровольного взноса работниками надбавка государства составляет 15%.

Кредитные организации разрабатывают и предлагают работодателям и частным лицам различные накопительные программы. Работник может присоединиться к программе работодателя либо напрямую участвовать в капитале предприятия. Все банки имеют негосударственные пенсионные фонды.

На сегодняшний день немецкая частная пенсионная система переживает кардинальную реформу, которая стартовала в прошлом году. Ожидается, что ее результатом станет двукратное увеличение объема пенсионных накоплений. Этому может способствовать введение новых пенсионных продуктов через частные пенсионные фонды. Реформа открыла путь для развития накопительных схем рыночного стиля. Но основная часть населения предпочитает пользоваться традиционными страховыми, пенсионными схемами - 90% заключенных после начала реформы контрактов имеют страховую основу. Так, планы страхования жизни составили в 2012 году 28% от объема всех проданных пенсионных продуктов. Из-за этого новые пенсионные фонды терпят убытки.

Подводя итого, можно сказать, что анализ международного опыта создания систем пенсионного обеспечения показывает процессы сближения позиций государственных и частных пенсионных систем. Правительства стран заинтересованы в создании мощного частного института дополнительного пенсионного обеспечения, что позволяет снизить социальную нагрузку на государство, поскольку основная цель проведения социальной государственной политики - поддержание и повышения благосостояния населения. Таким образом, возникает система партнерства между частными и государственными институтами в социальном секторе.

4. Анализ предлагаемых законопроектом способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций, в том числе:

4.1 Влияние положений законопроекта на макроэкономическую эффективность (в краткосрочном и долгосрочном периодах)

Оценка влияния на объемы и темпы роста Валового внутреннего продукта (ВВП)

Законопроект предполагает создание ЕНПФ на базе АО «ГНПФ» в форме акционерного общества, которое будет являться некоммерческой организацией. Единственным акционером ЕНПФ будет Правительство Республики Казахстан. Также в проекте закона говорится, что перевод индивидуальных накоплений граждан из действующих НПФ в ЕНПФ будет осуществлен в полном объёме, сжатые сроки ив порядке, установленном законодательством.

Между тем, НПФ «ГНПФ» по состоянию на 1 февраля 2013 года занял лишь 7 строчку по показателю К2 (коэффициент номинального дохода) за 12 месяцев с доходностью 3,93%. Среди действующих НПФ по доходности на первом месте находится НПФ «Астана» (Таблица 1).

Таблица 1 - Сведения о коэффициентах номинального дохода накопительных пенсионных фондов по умеренному инвестиционному портфелю по состоянию на 1 февраля 2013 года

Примечание: Информацию о доходности НПФ «Ұлар Үміт» по умеренному портфелю Комитет Финансового Надзора Нацбанка РК - www.afa.kz не опубликовал.

Источник: www.pensia.kz

Лидером, перекрывшим инфляцию по показателю К2 за 36 месяцев также стал НПФ «Астана» - 22,70%. За период 60 месяцев первое место по доходности занял НПФ «Республика» - 37,90%. То есть, нельзя сказать, что ГНПФ является лидером среди остальных НПФ. Также следует отметить, что в действующем законодательстве Национальный Банк хоть и не управляет пенсионными активами, но регулирует пенсионную систему. Таким образом, предполагаемое создание ЕНПФ на базе АО «ГНПФ» в форме акционерного общества, а также управление активами ЕНПФ Национальным Банком могут не оказать влияние на повышение доходности в краткосрочной перспективе. Как показывает зарубежный опыт, доходность средств, находящихся под управлением единого пенсионного фонда, оказывается значительно ниже, чем в случае управления средствами частными финансовыми институтами. Так, наилучшие показатели в 1980-90-х гг. продемонстрировали пенсионные фонды Малайзии и Сингапура, средняя реальная доходность которых составила 4,6% и 3% соответственно. Большинство управляемых государством пенсионных фондов развивающихся стран показали отрицательную доходность (World Bank (1994)).Однако в долгосрочной перспективе доходность может вырасти за счет обеспечения сохранности пенсионных накоплений, распределения инвестиционного дохода на индивидуальный пенсионный счет вкладчиков; повышения эффективности управления пенсионными активами; обеспечения централизованной системы осуществления пенсионных выплат из Фонда, что окажет положительное косвенное влияние на рост ВВП. Объем пенсионных накоплений казахстанцев по состоянию на 1 ноября 2012 года составил 3 триллиона 79 млрд. тенге, что сопоставимо с 10,24% ВВП за 2012 год.

Создание ЕНПФ может негативно сказаться на частных фондах: так действующие НПФ будут иметь право продолжить свою деятельность лишь в качестве управляющих инвестиционным портфелем (законодательно будет предоставлено право обмена лицензии по управлению пенсионными активами на лицензию по управлению инвестиционным портфелем) или добровольного накопительного пенсионного фонда. Это повлечет снижение доходности действующих НПФ и как следствие возможное прекращение их деятельности, что в свою очередь может негативно отразиться на ВВП. Например, в НПФ «Капитал» за 1 полугодие 2011 года отмечен рост инвестиционного дохода на 70% по сравнению с аналогичным периодом 2010 года, что составило 4,3 млрд. тенге или 0,02% ВВП. К 2015 году аналитики «Ренессанс Капитал» прогнозировали рост активов всех НПФ в Казахстане до 12,5% от ВВП.

Однако предполагается, что переход на централизованную накопительную пенсионную систему, рассмотренный проектом закона, в целом окажет положительный эффект и обеспечит совершенствование существующей системы пенсионного обеспечения. Так, переход от децентрализованной к централизованной системе может решить такие проблемы как: высокие операционные издержки, связанные с расходами на привлечение клиентов и более сложной системой учета; большая ответственность государства при выработке правил функционирования системы и при осуществлении надзора за деятельностью частных структур; возможности перехода застрахованного лица из одного пенсионного фонда в другой могут сдерживаться транзакционными издержками, что, в свою очередь, снижает эффективность самой системы.

В целом проект закона не окажет прямого влияния на ВВП, так как рост ВВП в большей степени зависит от развития секторов экономики, нежели пенсионного сектора. За анализируемый период, по данным Комитета по контролю и надзору финансового рынка и финансовых организаций Национального Банка Республики Казахстан, доля пенсионного сектора в экономике Казахстана по всем сравниваемым показателям снизилась, и одной из причин является продолжающийся рост ВВП. Пенсионные накопления по отношению к ВВП в 2011 году снизились по сравнению с началом 2010 года с 11,7% до 11,4%, пенсионные взносы с 9,4% до 9,3% к ВВП, «чистый» инвестиционный доход с 3,0% до 2,9% к ВВП соответственно. Совокупный капитал фондов к ВВП, как и в начале 2010 года, уменьшился с 0,5% до 0,4%.

В целом, нормы законопроекта не окажут отрицательного влияния на показатели объема и темпа роста ВВП.

Оценка влияния на объемы и темпы роста Валового внутреннего продукта (ВВП)

Действие законопроекта распространяется на всей территории Республики Казахстан, в связи с чем его нормы окажут влияние на показатели объема и темпа роста ВРП аналогично влиянию на ВВП.

Оценка влияния на объемы доходов и расходов государственного бюджета

Согласно сведениям государственного органа-разработчика, действующая модель пенсионной системы не может обеспечить адекватный уровень пенсионных доходов и финансовую устойчивость. В этой связи законопроектом в целях обеспечения финансовой устойчивости пенсионной системы и прозрачности управления пенсионными активами предлагается создание ЕНПФ. Доверительное управление пенсионными активами ЕНПФ будет осуществляться Национальным Банком РК. При этом обязательства государства по гарантии сохранности пенсионных взносов в размере фактически внесенных обязательных пенсионных взносов с учетом уровня инфляции в Фонде, будут сохранены. Таким образом, в случае повышения эффективности управления пенсионными активами законопроект будет способствовать предотвращению расходов бюджета на компенсацию потерь пенсионных накоплений, связанных с превышением накопленной инфляции инвестиционной доходности.

В законопроекте также прописывается, что расходы, связанные с передачей пенсионных активов и обязательств в единый накопительный пенсионный фонд, осуществляются за счет собственных средств накопительных пенсионных фондов.

Некоторые примеры из мирового опыта показывают эффективность централизации системы пенсионных накоплений. В Сингапуре действует центральный накопительный фонд, взносы в который обязаны делать как работодатели, так и работники. Фондом управляют представители правительства, трудящихся и работодателей. По своей сути CPF - сберегательный банк. Уровень отчислений в фонд достаточно высок. Их размер зависит не только от зарплаты сотрудника, но и от его возраста. Средства сотрудников распределяются на три счета:

- обычный счет - деньги с этого счета можно использовать, к примеру, на покупку жилья, страхование и образование;

- специальный счет - пенсионные накопления, которые нельзя снять до выхода на пенсию;

- счет «Медисэйв» - для медицинского обслуживания.

Большая часть (75%) от суммы взносов распределяется на обычный счет, в результате чего почти 90% населения Сингапура приобрели собственное жилье. Фонд обеспечивает выплату ставки вознаграждения на вклады на обычном счете в размере 2,5% годовых, а на пенсионном и медицинском - 4% годовых. Кроме того, для первых 60 тысяч процентная ставка составляет 5% годовых.

Вместе с тем, законопроект повышает пенсионный возраст женщин до 63-х лет, что будет проходить поэтапно в течение 10 лет каждый год на полгода, что позволит сэкономить бюджетные ресурсы. По словам председателя Национального банка РК, если не вводить параметрические изменения в солидарную систему, то согласно расчетам к 2032 году бюджет должен будет использовать средства Национального фонда для того, чтобы выплачивать текущие пенсии, а к 2042 году его средства закончатся.

Имея данные по прогнозному распределению женщин при поэтапном повышении пенсионного возраста, а также взяв за основу ежегодное 8-процентное повышение размера выплаты пенсии женщинам (основываясь на данных 2011 г. (33990 тенге) и 2012 гг. (36714 тенге)), можно рассчитать примерную экономию бюджета (Таблица 2)

Таблица 2 - Экономия бюджетных средств

Источник: рассчитано на основе данных государственного органа-разработчика

Итого за 10 лет примерная экономия бюджетных средств на выплату пенсий составит 777 млрд. тенге. Таким образом, законопроект будет способствовать сокращению бюджетных расходов.

Оценка влияния на параметры инфляции

Реализация законопроекта не окажет отрицательного влияния на темпы роста инфляции.

Оценка влияния на инвестиционную активность

Законопроект направлен на дальнейшее развитие пенсионной системы Республики Казахстан. Основным нововведением законопроекта является создание единого накопительного пенсионного фонда, который будет вправе привлекать обязательные пенсионные взносы.

На текущий момент в структуре пенсионной системы Казахстана фактически действует 10 накопительных пенсионных фондов. По данным Комитета по контролю и надзору финансового рынка и финансовых организаций Национального Банка Республики Казахстан на 1 января 2013 года наибольшую сумму пенсионных накоплений имели 4 фонда: «НПФ Народного Банка Казахстана» - 1 060,3 млрд. тенге (33,3%), НПФ «ГНПФ» - 624,6 млрд. тенге (19,6%), НПФ «Ұлар Үміт» - 401,0 млрд. тенге (12,6%) и НПФ «Грантум» - 304,4 млрд. тенге (9,6%). В совокупности на эти 4 фонда приходилось 75,1% всех пенсионных накоплений (таблица 3). Основная часть, или 99,9% (3178 млрд. тенге) всех пенсионных накоплений составляют обязательные пенсионные взносы. Сумма добровольных пенсионных накоплений равнялась лишь 1,4 млрд. тенге. Из 8 464 530 вкладчиков только 42 018 осуществляют добровольные пенсионные накопления.

Таблица 3 - Пенсионные накопления и вкладчики (получатели) накопительных пенсионных фондов на 1 января 2013 года

* ГНПФ является правопреемником по всем правам и обязанностям АО «НПФ «Индустриальный Казахстан»

Примечание: Составлено на основе данных Комитета по контролю и надзору финансового рынка и финансовых организаций Национального Банка Республики Казахстан

Создание ЕНПФ предусматривает передачу ему пенсионных активов и обязательств всех накопительных пенсионных фондов. Таким образом, действующие накопительные пенсионные фонды будут вынуждены ликвидироваться либо продолжить свою деятельность в качестве добровольных накопительных пенсионных фондов, либо управляющих инвестиционным портфелем. Однако низкая активность населения по осуществлению добровольных пенсионных взносов не будет создавать стимулы для создания добровольных пенсионных фондов. 6 из 10 накопительных пенсионных фондов имеют менее 1000 вкладчиков по добровольным пенсионным взносам. Исходя из этого, многие накопительные пенсионные фонды прекратят свою деятельность, что негативно скажется на их акционерах и инвесторах (таблица 4).

Таблица 4 - Акционеры накопительных пенсионных фондов Казахстана

Примечание: Составлено на основе данных официальных сайтов НПФ и Казахстанской фондовой биржи

Основными крупными акционерами накопительных пенсионных фондов являются отечественные инвесторы. Однако через материнские компании акционерами накопительных пенсионных фондов являются иностранные инвесторы с ОАЭ, США, Республики Кореи.

Остается открытым вопрос будет ли государство выкупать акции накопительных пенсионных фондов, либо ограничится получением пенсионных накоплений. Законопроектом предусматривается исключительно передача пенсионных активов и обязательств накопительных пенсионных фондов по договорам о пенсионном обеспечении в ЕНПФ согласно утвержденному графику. Вместе с тем выкуп акций пенсионных фондов государством позволил бы учесть интересы акционеров действующих накопительных пенсионных фондов и сохранить доверие инвесторов к государству как институту, обеспечивающему защиту прав частного предпринимательства.

Что касается инвестирования пенсионных активов, то в настоящее время основная часть (86,7%) инвестиционного портфеля накопительных пенсионных фондов инвестирована внутри страны: в государственные ценные бумаги Республики Казахстан, корпоративные ценные бумаги эмитентов Республики Казахстан и вклады банков второго уровня (таблица 5). На государственные и негосударственные ценные бумаги иностранных эмитентов приходится всего 7,2% инвестиционного портфеля.

Таблица 5 - Структура инвестиционного портфеля накопительных пенсионных фондов

Источник: Текущее состояние накопительной пенсионной системы Республики Казахстан по состоянию на 1 января 2013 года, Комитет по контролю и надзору финансового рынка и финансовых организаций Национального Банка Республики Казахстан

Таким образом, очевидна недостаточная диверсификация инвестиционного портфеля накопительных пенсионных фондов, что, во-первых, повышает риски потери пенсионных накоплений граждан, а во-вторых, ограничивает возможности получения инвестиционных доходов.

Создание ЕНПФ предусматривает доверительное управление его пенсионными активами Национальным Банком Республики Казахстан. При этом Национальный Банк Республики Казахстан вправе поручить другому лицу совершать действия, необходимые для управления доверенными ему пенсионными активами. Следовательно, действующие в настоящее время пенсионные фонды могут продолжить работу уже в качестве доверительных управляющих инвестиционным портфелем (в том числе с правом привлечения добровольных пенсионных взносов).

На сегодняшний день Национальный Банк Республики Казахстан осуществляет доверительное управление Национальным фондом Республики Казахстан. Активы Национального фонда Республики Казахстан в основном инвестируются в зарубежные финансовые инструменты (суверенные облигации с высоким кредитным рейтингом (США, Великобритания, Япония, Канада, Австралия, Южная Корея и др.), акции компаний развитых стран мира и др.). Национальным банком Республики Казахстан накоплен опыт инвестирования средств в зарубежные финансовые инструменты, поэтому ожидается, что при доверительном управлении ЕНПФ Национальный банк РК будет более активно инвестировать пенсионные накопления в ценные бумаги иностранных эмитентов. Данное обстоятельство негативно скажется на развитии внутреннего фондового рынка. Однако концентрация пенсионных активов в ЕНПФ создаст основы для применения новых механизмов инвестирования пенсионных «длинных денег» в проекты на территории Республики Казахстан: инфраструктурные облигации, механизмы государственно-частного партнерства и др.

Согласно законопроекту документом, определяющим основы инвестиционной деятельности при управлении пенсионными активами ЕНПФ, является инвестиционная декларация, которая будет утверждаться правлением Национального Банка Республики Казахстан. При этом доверительное управление пенсионными активами ЕНПФ будет осуществлять Национальный Банк Республики Казахстан. Это может привести к конфликту интересов. В этой связи, предлагаем полномочия по утверждению инвестиционной декларации ЕНПФ, а также по внесению изменений и дополнений к ней закрепить за Правительством Республики Казахстан, который будет являться единственным акционером единого накопительного пенсионного фонда, либо за Советом по управлению пенсионными активами ЕНПФ.

Помимо этого, согласно п. 3 ст. 38 «Хранение и учет пенсионных активов единого накопительного пенсионного фонда» Национальный Банк Республики Казахстан осуществляет контроль за целевым размещением пенсионных активов единого накопительного пенсионного фонда в порядке, установленном нормативным правовым актом уполномоченного органа, т.е. на основании самостоятельно принятых правил, что также может привести к конфликту интересов.

Таким образом, реализация законопроекта приведет к реорганизации (в доверительные управляющие, добровольные накопительные пенсионные фонды) и к ликвидации действующих накопительных пенсионных фондов, что окажет негативное влияние на их акционеров. Прекращение деятельности пенсионных фондов может также сказаться на чистой прибыли и рентабельности материнских компаний. Например, АО «НПФ «Народного Банка» приносит около 12-13% годовой операционной прибыли АО «Народный банк».

Ожидается, что передача пенсионных активов ЕНПФ Национальному Банку Республики Казахстан приведет к увеличению доли ценных бумаг иностранных эмитентов в структуре инвестиционного портфеля. Вместе с тем создание ЕНПФ позволит упростить внедрение новых механизмов инвестирования пенсионных накоплений внутри страны для развития национальной экономики.

В целом влияние законопроекта на инвестиционную активность в стране будет зависеть от выбранной инвестиционной стратегии ЕНПФ. Более активное инвестирование пенсионных накоплений в зарубежные финансовые инструменты может привести к снижению капитализации казахстанского фондового рынка, поскольку пенсионные фонды являются крупными участниками отечественной биржи.

Оценка влияния на элементы платежного баланса

Согласно законопроекту инвестирование пенсионных активов будет осуществляться Национальным Банком Республики Казахстан в соответствии с инвестиционной стратегией, утвержденной Советом по управлению пенсионными активами ЕНПФ.

При этом Национальному банку будет представлено право выбора организаций, управляющих инвестиционными портфелями в соответствии с инвестиционной стратегией.

Организациями, управляющих инвестиционными портфелями могут быть профессиональные участники рынка ценных бумаг, осуществляющие деятельность по управлению инвестиционным портфелем на основании лицензии Национального банка, либо зарубежные организации, осуществляющие аналогичный вид деятельности в соответствии с законодательством иностранного государства.

При выборе организаций, управляющих инвестиционными портфелями, основными критериями будет являться возможность обеспечения таргетируемой Национальным банком уровня инвестиционной доходности, исторические результаты управления пенсионными активами, уровень взимаемой комиссии и их деловая репутация.

По состоянию на 1 января 2013 года в структуре инвестиционного портфеля накопительных пенсионных фондов основную долю инвестиционного портфеля занимают государственные ценные бумаги РК (50,5%) и корпоративные ценные бумаги эмитентов Республики Казахстан (25,9%). Учитывая, что Национальный Банк также осуществляет доверительное управление Национальным фондом Республики Казахстан, активы которого в основном инвестируются в зарубежные финансовые инструменты, возможно смещение инвестиционной стратегии пенсионных активов с отечественных на зарубежные финансовые инструменты, что отрицательно повлияет на сальдо платежного баланса.

Вывод:

Вводимые нормы законопроекта не окажут отрицательного влияния на показатели объема, темпа роста ВВП и ВРП и уровень инфляции.

Законопроект будет способствовать сокращению бюджетных расходов.

Влияние законопроекта, на инвестиционную активность в стране будет зависеть от выбранной инвестиционной стратегии ЕНПФ. При этом реорганизация либо ликвидация действующих накопительных пенсионных фондов окажет негативное влияние на их акционеров и владельцев материнских компаний.

Законопроект может оказать отрицательное влияние на сальдо платежного баланса в случае смещения инвестиционной стратегии пенсионных активов с отечественных на зарубежные финансовые инструменты.

4.2 Влияние положений законопроекта на социальное развитие

Оценка влияния на доходы населения

Законопроектом не изменяются основные принципы накопительной пенсионной системы, в том числе гарантии сохранности пенсионных накоплений (с учетом уровня инфляции), индивидуального характера пенсионных счетов, прав вкладчиков.

Как было отмечено в предыдущем разделе, инвестиционный портфель действующих накопительных пенсионных фондов отличается низкой степенью диверсификации: 86,7% инвестировано на казахстанском фондовом рынке. При этом около половины инвестиционного портфеля приходится на государственные облигации Республики Казахстан, хотя согласно утвержденным правилам предельный минимальный размер инвестиций за счет пенсионных активов в государственные ценные бумаги Республики Казахстан с 1 апреля 2011 года составляет всего 20% от общего размера пенсионных активов каждого отдельного накопительного пенсионного фонда. Такой консервативный подход негативно сказывается на доходности пенсионных накоплений. За последние 5 лет средневзвешенная доходность по умеренному инвестиционному портфелю составила 23,5%, по консервативному инвестиционному портфелю - 20,8% (таблица 6). Накопленная инфляция за тот же период составила 42,71%, что почти в 2 раза превышает средневзвешенную доходность. Это соответственно приводит к потере реальной стоимости пенсионных накоплений вкладчиков. На сегодняшний день вкладчиками обязательных пенсионных взносов являются 8,4 млн. человек, из них 8,2 млн. вкладчиков входит в умеренный инвестиционный портфель.

Таблица 6 - Доходность накопительных пенсионных фондов на 1 января 2013 года

Примечание: Составлено на основе Комитета по контролю и надзору финансового рынка и финансовых организаций Национального Банка Республики Казахстан

Основным нововведением законопроекта является создание единого накопительного пенсионного фонда. Законопроект предусматривает передачу пенсионных активов и обязательств накопительных пенсионных фондов по договорам о пенсионном обеспечении в ЕНПФ. Доверительное управление ЕНПФ будет осуществлять Национальный банк Республики Казахстан. Концентрация пенсионных активов в ЕНПФ позволит проводить единую инвестиционную политику, которая может заключаться в:

- дифференцированном подходе осуществления инвестиций, что существенно снизит риски потери пенсионных накоплений. На 1 января 2013 года доля ценных бумаг, эмитенты которых допустили дефолт по выпускам ценных бумаг, составила 16,9 млрд. тенге, или 0,5% от общего объема пенсионных активов;

- более активном инвестировании пенсионных накоплений в зарубежные финансовые инструменты (ввиду недостаточного развития отечественного фондового рынка);

- внедрении новых механизмов инвестирования пенсионных средств в наиболее рентабельные проекты внутри Казахстана: инфраструктурные облигации, механизмы государственно-частного партнерства и др.

Данные меры позволят увеличить доходность пенсионных активов. Вместе с тем, по законопроекту Национальный банк РК вправе поручить другому доверительному управляющему, совершать действия, необходимые для управления доверенными ему пенсионными активами, то есть фактически управление пенсионными активами может осуществляться большим числом управляющих компаний (возможно бывшими пенсионными фондами), что концептуально существенно не отличается от действующей системы.

Кроме того, владение ЕНПФ Правительством РК может создать условия для использования пенсионных накоплений в финансировании нерентабельных проектов внутри страны при условии нехватки бюджетных средств для реализации проводимой экономической политики.

Законопроектом регламентируется создание Совета по управлению пенсионными активами - консультативно-совещательного органа при Президенте Республики Казахстан. Совет по управлению пенсионными активами будет заниматься выработкой предложений по повышению эффективности управления пенсионными активами ЕНПФ. Таким образом, должна быть обеспечена прозрачность и объективность работы ЕНПФ.

Анализируя текущую ситуацию функционирования пенсионных фондов, следует отметить, что средневзвешенная доходность АО «НПФ «ГНПФ», единственным акционером которого является Национальный банк Республики Казахстан, также не превышает накопленный уровень инфляции. Так, реальная доходность АО «НПФ «ГНПФ» по умеренному инвестиционному портфелю за последние 5 лет составила (-) 12,79% (таблица 7).

Таблица 7 - Доходность АО «НПФ «ГНПФ» на 1 января 2013 года

Примечание: Составлено на основе Комитета по контролю и надзору финансового рынка и финансовых организаций Национального Банка Республики Казахстан

Кроме того, доходность Национального фонда РК, находящегося в доверительном управлении Национального банка РК, за 2011 год составила всего 1,37%. Доходность с начала создания по 31 декабря 2011 года составила 61,86%, что в годовом выражении составляет 4,65%. В этой связи, остаются сомнения о существенном росте доходности пенсионных активов в ЕНПФ относительно действующих НПФ.

Вместе с тем, повышение эффективности работы ЕНПФ по сравнению с действующими НПФ может быть осуществлено за счет оптимизации расходов, связанной с сокращением филиальной сети, численности персонала, а также расходов на управление активами. Так, согласно действующему законодательству предельная величина комиссионного вознаграждения накопительных пенсионных фондов ограничена:

1) 15% от инвестиционного дохода;

2) 0,05% в месяц от пенсионных активов.

Тогда как вводимым законопроектом будут установлены следующие предельные величины комиссионного вознаграждения ЕНПФ:

1) 7,5% от инвестиционного дохода;

2) 0,025% в месяц от пенсионных активов.

Из этого следует, что предельная величина комиссионного вознаграждения для ЕНПФ будет снижена в 2 раза. Так, на 1 января 2013 года накопленный инвестиционный доход достиг 851,1 млрд. тенге. При этом комиссионное вознаграждение составило 183,8 млрд. тенге, а чистый инвестиционный доход 667,3 млрд. тенге соответственно. Снижение комиссионного вознаграждения в 2 раза позволит увеличить чистый инвестиционный доход (доходы вкладчиков НПФ) примерно на 13-14%. За 2012 год комиссионное вознаграждение НПФ составляло в сумме 40,5 млрд. тенге. Исходя из этого, создание ЕНПФ может привести к экономии и комиссионного вознаграждения по обязательным пенсионным взносам более чем в 20 млрд. тенге ежегодно.

Ликвидация конкурентного рынка обязательных пенсионных накоплений приведет к ограничению граждан в выборе различных инвестиционных стратегий, предлагаемых НПФ. Однако, следует отметить, что по результатам последних 5-и лет ни один НПФ не показал доходность выше уровня накопленной инфляции. Действующим пенсионным законодательством предусматривается формирование инвестиционных портфелей в накопительных пенсионных фондах: консервативного, умеренного, агрессивного (с 2015 года). Вкладчики вправе обратиться с заявлением в НПФ о выборе инвестиционного портфеля. Ввиду исключения возможности выбора НПФ по обязательным пенсионным взносам, возможно, было сохранить действующую схему формирования различных инвестиционных портфелей по выбору вкладчиков в ЕНПФ. Система мультипортфелей используется в Чили с 2002 года. Создается 5 видов инвестиционных портфелей: А, В, С, D и Е, различающихся по видам финансовых инструментов и степени инвестиционных рисков.

Создание ЕНПФ позволит упорядочить процесс ведения и учета индивидуальных пенсионных счетов, их мониторинга, распределения инвестиционного дохода, назначения пенсионных выплат. Для этого будет создана автоматизированная информационная система ЕНПФ. При этом ЕНПФ будет иметь резервный центр для хранения информации. На сегодняшний день довольно частыми являются случаи перевода пенсионных накоплений вкладчиками из одного НПФ в другой. По состоянию на 1 января 2013 года объем переводов пенсионных накоплений в другие НПФ составил 1,9 трлн. тенге, или 60% от всех пенсионных накоплений. Такая ситуация приводит к усложнению процесса учета индивидуальных пенсионных счетов и соответственно повышает риски возникновения ошибок при зачислении и выплате пенсионных накоплений. Повышение эффективности администрирования индивидуальных счетов в ЕНПФ обеспечит соблюдение интересов вкладчиков.

В настоящее время вкладчиками НПФ по договорам об обязательных пенсионных взносах является 8,4 млн. человек, или половина населения Казахстана. Таким образом, образуемый ЕНПФ будет обслуживать граждан по всей стране. По законопроекту ЕНПФ имеет право открывать филиалы и представительства на территории Республики Казахстан. Однако отсутствие филиалов ЕНПФ на территории Республики Казахстан может существенно повысить расходы граждан на доступ к услугам ЕНПФ. В связи с этим предлагаем в п. 9 ст. 34 «Организация деятельности единого накопительного пенсионного фонда» закрепить, что ЕНПФ обязан «иметь филиалы либо представительства в столице, городе республиканского значения, областных центрах и районах республики».

Помимо создания ЕНПФ нормами законопроекта предусматривается введение обязательных профессиональных пенсионных взносов. Обязательные профессиональные пенсионные взносы, подлежащие уплате в единый накопительный пенсионный фонд, устанавливаются в размере 5% от ежемесячного дохода работника. При этом государство будет гарантировать получателям сохранность обязательных профессиональных пенсионных взносов с учетом уровня инфляции. Перечень видов производств и список профессий работников, занятых во вредных производствах, будет утверждаться Правительством и периодически пересматриваться. По прогнозам Министерства труда и социальной защиты Республики Казахстан обязательные профессиональные пенсионные взносы будут осуществляться в пользу 135 тыс. работников. Введение обязательных профессиональных пенсионных взносов повысит возможности более раннего выхода на пенсию отдельных категорий работников за счет формирования пенсионных накоплений.

Законопроектом изменяется действующий порядок назначения пенсионных выплат для женщин из Государственного центра по выплате пенсий (то есть физическим лицам, имеющим трудовой стаж не менее шести месяцев по состоянию на 1 января 1998 года). Начиная с 1 января 2014 года пенсионный возраст для женщин будет повышаться на полгода ежегодно в течение 10 лет. Таким образом, с 1 января 2023 года пенсионный возраст женщин составит 63 года и будет равен пенсионному возрасту мужчин.

Повышение пенсионного возраста женщин будет сопровождаться потерями доходов женщин в виде пенсионных выплат из государственного бюджета. Для различных категорий женщин потери доходов могут составлять от 0,25 млн. до 4,3 млн. тенге в зависимости от возраста (Таблица 8).

Таблица 8 - Потери доходов в виде пенсии для женщин в связи с повышением пенсионного возраста

Примечание: Рассчитано Центром научной экономической экспертизы

Вместе с тем, увеличение пенсионного возраста соответственно повышает возможности работающих женщин по достаточному накоплению пенсионных взносов. Кроме того, при условии достаточности пенсионных накоплений женщины вправе получить пенсионные выплаты из ЕНПФ за счет обязательных пенсионных взносов с 50-и лет.

В дополнение отмечаем, что в п. 1 ст. 11 «Назначение пенсионных выплат из Центра» законопроекта с января 2014 года устанавливается назначение пенсионных выплат исключительно для женщин. В результате можно предположить, что с 1 января 2014 года назначение пенсионных выплат для мужчин не будет производиться. Поэтому предлагаем закрепить назначение пенсионных выплат для мужчин 63-х летнего возраста с 1 января 2014 года и далее по списку.