Елюбаев Жумагельды Сакенович,
доктор юридических наук, MCIArb,
Управляющий правовой советник Евразийского
подразделения корпорации «Шеврон»,
Президент Казахстанской ассоциации
юристов нефтегазовой отрасли (KPLA), доцент
кафедры таможенного, финансового и
экологического права КазНУ им. аль-Фараби
Конференция «Конституция: воплощение ценностей прав человека, демократического общества и современного государства» (проводится под егидой Конституционного Совета РК, Уполномоченного по правам человека в РК, Венецианской комиссии Совета Европы
(29-30 августа 2012 года, Астана-Алматы)
«Конституционные основы управления недрами:
проблемы и перспективы»[1]
Правовой институт государственного управления в сфере использования и охраны недр является центральным институтом права о недрах. Его содержание составляют функции государственного регулирования в сфере недропользования. К их числу относятся: реализация государством права собственности на недра; государственный контроль в области охраны недр и мониторинг недр; государственный контроль за изучением, использованием недр и проведением операций по недропользованию; государственная экспертиза недр; государственный баланс запасов полезных ископаемых; государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых; государственный кадастр захоронений вредных веществ, радиоактивных отходов и сброса сточных вод в недра; государственный кадастр техногенных минеральных образований.
Между тем в данном сообщении, хотелось бы остановиться лишь на вопросах реализации государством права собственности на недра, на анализе конституционных норм, являющихся основой управления недрами, а также осветить имеющиеся проблемы и выявить имеющиеся перспективы по совершенствованию государственного регулирования отношений в этой важной сфере экономики страны.
Так, согласно пункту 3 статьи 6 Конституции РК и статьи 193 ГК РК земля, ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Поэтому в объективном смысле право государственной собственности на недра представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения принадлежности материальных благ государству и обеспечивающих его возможность по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться недрами. Право государственной собственности на недра и содержащиеся в них полезные ископаемые закреплено и в Законе РК «О недрах и недропользовании» (статья 10). Таким образом, государственная собственность на недра является одной из составляющих основ государственного суверенитета Республики Казахстана.
Однако, несмотря на наличие четких законодательных регламентаций права государственной собственности на недра, в теории и практике немало споров по вопросам реализации права государственной собственности на недра. Существует мнение о том, что поскольку государство является ведущим субъектом социально-экономических и управленческих отношений и в этом качестве оно обладает всей полнотой публичной власти, то отсюда якобы вытекает, что в гражданско-правовой сделке с участием государства по передаче права пользования участков недр другим лицам, отношения характеризуются состоянием юридического «неравенства сторон».[2]
Высказанная позиция о состоянии «неравенства сторон» побуждает желание выразить сомнение в абсолютной ее бесспорности как с точки зрения общей теории права, так и теории гражданского права. Для обоснования этого тезиса обратимся к конституционному положению, где действительно закреплено, что недра и другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Но ни статья 6 Конституции РК, ни другие ее нормы, не содержат особой процедуры и правил распоряжения собственностью государства. Напротив, имеются предписания, что в Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность; что собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу; что субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантий и их защиты определяются законом (части 1 и 2 статьи 6 Конституции РК). По смыслу этих конституционных положений при исследовании роли и места государства в контрактах на недропользование, надлежит руководствоваться законодательными актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с владением, использованием и распоряжением собственностью, в частности, нормами гражданского законодательства.
В этой связи приведем основополагающее установление, определяющее право собственности, как признаваемое и охраняемое законодательными актами право субъекта по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом. При этом, право распоряжения представляет собой юридически обеспеченную возможность определять юридическую судьбу имущества, однако осуществление собственником своих полномочий не должно нарушать прав и законных интересов других лиц и государства (статья 118 ГК РК).
Таким образом, конституционные положения и нормы гражданского законодательства не устанавливают для государства особых правил владения, пользования и распоряжения собственностью. Реализация права собственности должно подчиняться общим правилам, закреплённым в ГК РК. Данный вывод дает основание к выражению суждения о небесспорности подходов относительно особой роли государства в контрактных (договорных) отношениях в сфере недропользования, как посягающих на принцип равенства сторон в гражданско-правовых отношениях. При этом определенную поддержку этой позиции можно найти в трудах других участников научной дискуссии, которые полагают, что государство (Республика в целом, и ее административно-территориальные единицы) действительно прежде всего должны рассматриваться в качестве субъекта публичных отношений, в которых оно выступает носителем власти, обязывающей других участников юридических отношений подчиняться требованиям, заявленным государственными органами, непосредственно выражающими в границах их компетенции государственную волю. Но государство может от своего имени вступать и в гражданско-правовые обязательства, существенной и непременной чертой каковых является «взаимонезависимость участников, их полное юридическое равенство и их взаимная ответственность за нарушение принятых на себя гражданско-правовых обязательств».[3]
Если обратиться к нормам законодательства, действовашим в период новейшей истории Казахстана и регулирующим отношения в сфере недропользования, в частности, к предписаниям, устанавливающим порядок предоставления права недропользования, а именно, к ранее действовавшему Кодексу Республики Казахстан о недрах и переработке минерального сырья от 30 мая 1992 года, то видно, что недра могли предоставляться в пользование предприятиям с иностранным участием, иностранным юридическим и физическим лицам на условиях контракта или концессии, то есть на договорных условиях (часть 3 статьи 10). Другая норма этого Кодекса (статья 14) устанавливала, что право предоставления недр для добычи и переработки минерального сырья, пользования в иных целях реализуется Правительством Республики Казахстан или местными Советами народных депутатов путем заключения договора с пользователем недрами. На практике так и происходило.
Предыдущий Закон РК «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 года и действующий закон с аналогичным названием от 24 июня 2010 года также содержат нормы о том, что предоставление, передача или переход права на недропользование осуществляется на основе контракта или путем заключения иной гражданско-правовой сделки. В связи с этим один из участников теоретической дискуссии по исследуемому вопросу, основываясь на положениях гражданского и международного права пишет, что «государство, вступая в частноправовые отношения, выступает как обычный субъект частного права, теряющий свои властно-правовые функции и право на судебный иммунитет».[4]
Разделяя эту точку зрения и резюмируя изложенное, можно констатировать, что государство должно участвовать во всех этих гражданско-правовых сделках по управлению недрами на равных с другими участниками правоотношений, поскольку любые контракты должны заключаться и исполняться с соблюдением основополагающих принципов гражданского законодательства. Этот вывод основывается и на том, что отношения по освоению недр по своей сути являются экономическими товароденежными отношениями. Кроме того, гражданское законодательство рассматривает право недропользования, как один из видов вещного права и оно отнесено к объектам имущественного найма (пункт 2 статьи 541 ГК РК). Также предусмотрено, что законодательными актами могут быть установлены особенности сдачи в имущественный наем и «участков недр и других обособленных природных объектов», в том числе на основе концессионных соглашений (пункт 4 статьи 541 ГК РК).
Однако следует обозначить, что действующий Закон РК «О недрах и недропользовании» практически лишен частноправовых начал и не включает данные отношения в сферу действия гражданского права. Закон не содержит конкретных норм, позволяющих применять при регулировании отношений недропользования гражданско-правовые институты и категории. В целом же, в настоящее время, для отношений в сфере недропользования характерен административно-правовой метод регулирования. Взаимоотношения государства с недропользователями строятся на основе императивных запретов и дозволений, т.е. носят публичный характер, несмотря на то, что названный закон декларирует защиту интересов недропользователей, создание условий для равноправного развития всех форм хозяйствования.
Имеющиеся разногласия в вопросе о роли и месте государства в регулировании отношений в сфере недропользования свидетельствуют о необходимости определения роли государства в этой области экономики, исходя из классических теоретических положений конституционного права, гражданского права и права о недрах.
Представляется, что для сближения точек зрения о месте и роли государства в регулировании отношений в сфере недропользования необходимо на законодательном уровне закрепить следующие положения.
Во-первых, исходя из права государственной собственности на недра, при регулировании отношений в сфере недропользования абсолютный приоритет необходимо отдать государственным и общественным интересам. Однако этот приоритет должен основываться на законодательных актах Казахстана с целью обеспечения баланса публично-правовых начал с частноправовыми. Нарушение этого баланса должно быть предметом судебной защиты.
Во-вторых, необходимо четко разделить компетенцию государства, как суверена в публичных отношениях, и как самостоятельного, равноправного субъекта в гражданско-правовых (частноправовых) отношениях.
В-третьих, предоставление участков недр (месторождений) в пользование недропользователям, вне зависимости от того национальным или иностранным, должно осуществляться на основе только открытого конкурса (тендера) и путем заключения контракта (договора) по правилам гражданского законодательства, при этом специфические условия проведения конкурса, заключения и исполнения контракта должны быть прописаны в специальном законодательном акте о недрах и недропользовании.
В-четвертых, основные условия контракта на недропользование, касающиеся вопросов налогообложения и иных обязательных платежей должны соответствовать действующему налоговому законодательству. При этом императивные (публично-правовые) нормы, предусматривающие конкретные виды и размеры налогов и иных обязательных платежей не должны автоматически переноситься в контракт.
В-пятых, для гарантированного обеспечения государственных потребностей Казахстана стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, которые определяют национальную безопасность страны, обеспечивают ее суверенитет (стратегические минеральные ресурсы, крупные месторождения) необходимо выделить из государственного фонда недр отдельные участки недр (используемые и неиспользуемые) и придать им статус объектов стратегического значения, в том числе определить республиканский фонд резервных месторождений. В этой связи следует отметить, что, в настоящее время, Правительством РК уже определен перечень стратегических участков недр (месторождений), однако, в него включены наравне с крупными участками недр, имеющими, действительно, стратегическое значение для экономики страны, и менее значимые участки недр, что, в свою очередь, теоретически и практически обесценило значимость этого правового акта и самой инициативы по определению важных государственных объектов.
В-шестых, надо конкретизировать роль государства в геологическом изучении недр, определить принципы и меры экономического и иного стимулирования привлечения инвестиций в этот вид недропользования, заменить принцип возмещения исторических затрат государства на поиски и оценку месторождений полезных ископаемых на принцип приобретения у государства геологической информации необходимой для недропользователя по конкретному участку недр (месторождений). Возможно государству следует отказаться и от такого вида обязательного платежа, как бонус коммерческого обнаружения, выплачиваемого недропользователем по результатам разведки при обнаружении полезных ископаемых.
В-седьмых, нуждается в законодательном закреплении принципы поддержки и стимулирования внедрения инновационных технологий, повышающих нормативы извлечения полезных ископаемых и снижающих их потери в недрах. В то же время следует ввести научно обоснованные критерии высокой выработанности запасов месторождения, трудноизвлекаемых запасов, нетрадиционных видов минерального сырья и установить принципы экономического и иного стимулирования их разработки.
Предлагаемые институциональные преобразования в сфере государственного управления недрами отождествляются с совокупностью взаимосвязанных правовых, экономических, социальных и иных институтов, которые по сути структурируют систему государственного контроля. Совокупность же этих институтов составляет особую институциональную матрицу, в которой логически обобщены реальные связи и институты, задействованные в процессах контроля за деятельностью недропользователей. Это - нормативные правовые акты, стандарты, нормы и правила, предписания и санкции, инструкции и методики, субъекты и объекты контроля. Как показывает многолетний анализ теоретических исследований, а также практики контрольно-надзорной деятельности государства в области недропользования на примере Казахстана, именно институциональные преобразования могут обеспечить эффективность государственно-правового регулирования отношений недропользования.
В целом, для обеспечения этих приоритетов, параметры государственно-правового регулирования должны отвечать требованиям: оптимальности, выполнимости и контролируемости. Практика государственно-правового регулирования нуждается и в единых методических подходах, основанных на четких законодательных требованиях, обеспечивающих одновременное и равное действие публично-правовых и частноправовых норм.
С развитием рыночных отношений в Казахстане государству необходимо экономически стимулировать более эффективное использование недр, путем установления научно обоснованных видов платежей за недропользование, предоставления льгот и преференций за высокотехнологичные и безопасные методы разработки недр, обеспечения стабильности законодательства и контрактных положений, формирования единообразной правоприменительной практики разрешения споров между государством и недропользователями.
Только при таком подходе в полной мере будут реализовываться конституционные нормы о праве собственности на недра.
[1] © Все исключительные авторские права на данную работу принадлежат Ж.С.Елюбаеву.
[2] Зиманов С.З., Государство и контракты в сфере нефтяных операций. - Алматы, 2007. - С.123
[3] Басин Ю.Г., Защита прав негосударственных участников гражданско-правовых обязательств с государством. - Юрист, №8. - 2004. - С.12.
[4] Сулейменов М.К., Государство и контракты. - Юрист, №7. - 2004. - С.16